2016台灣大選 台灣 看政見選總統系列之一

撥開雲霧一探蔡英文的「國防機密」

蔡英文的國防產業政策雖存在若干問題,但其對有關產業的能量與瓶頸,具相當了解,並提出可行方案,這在主要政黨以往公布的相關文件中,非常罕見。


2014年9月16日,台灣嘉義,美製F16戰機參與年度漢光軍事演習並在機場起飛。攝:Sam Yeh/AFP
2014年9月16日,台灣嘉義,美製F16戰機參與年度漢光軍事演習並在機場起飛。攝:Sam Yeh/AFP

美國在台北時間16日深夜宣布了十項對台灣的軍事裝備出售案,包括「派里級巡防艦」、「方陣快砲」、「先進戰術數據鏈路系統」和「AAV7兩棲突擊車」等,總計18.31億美元。這很可能是馬英九總統任期裏的最後一筆,而其中大部分項目將由2016年1月大選產生的新任總統來執行。

在這次大選裏領先的兩位候選人中,朱立倫代表執政的國民黨,一般相信如果朱立倫當選,很大程度地將延續現行的國防政策,媒體在過去8年間也多有評述。因此本文將評論焦點集中在目前較佔優勢的民進黨候選人蔡英文,特別是她的陣營着力甚深的「國防產業政策」。

根據蔡英文10月29日發表的國防產業政策,宣示民進黨若能執政,國防產業政策將以「發展航太工業」、「發展船艦工業」和「發展資安產業」為三大重心;具體項目包括「無人飛行載具」、「推動高級教練機的自研自製」、「啟動下一代戰機的研發」、「於2016年啟動潛艦原型艦研發」,和「成立資通電軍、投入新台幣330億元提升國軍資安能力」等五大計劃。筆者因此針對這五大計劃逐一分析、評述。

一、無人飛行載具:舊酒新瓶

民進黨在報告書中針對「無人飛行載具」提出了以下的目標:「建立具反輻射打擊能力(近程,6年)、全天候精準打擊能力(中程,6至10年)、遠距聯合打擊與模組化酬載能力(遠程,10年以上)之無人飛行載具系統。」

但分析比對後可以發現,這項規劃至少在近程和中程部分,就是國防部「目前的」規劃;從2012年起,國防部在每年送交立法院的「5年兵力整建及施政計劃報告」中,都會提到以「建構多功能無人飛行載具」,作為「創新/不對稱」戰力的整建重點。有些項目已經公開展出過,有些計劃,甚至已經執行到接近量產的階段。因此,民進黨相當程度是「延續」了國防部的既定政策,不過進行了策略性的包裝!

二、高級教練機自研自製:尚稱務實,但F-5E/F機隊狀況是變數

在「高級教練機的自研自製」部分,民進黨在報告書中,並未迴避此一決策,將付出新教練機籌獲時間延後(多耗時2至3年),和需投入額外經費(新台幣450億元上下)等代價,除了在時程規劃方面是以「最理想的情形」為基準外,整體計畫尚稱務實。但民進黨卻忽略了一個可能的風險,就是F-5E/F機隊能否支撐到新教練機研發完成。

根據美國軍方在2010年對台灣F-5E/F機隊所進行的評估,其結論是「除非投入大量的維持經費,否則到2019年,整體機隊效益將大幅下滑,風險也隨之提升。」空軍司令部遂規劃從2017年至2022年,執行「高級教練機」的換裝計劃,預計籌獲66架,並希望能從2019年開始獲得新機。

因此,在空軍早已決定從2019年起汰除F-5E/F的情況下,近年對F-5E/F的預算投資,僅以維持基本飛訓需求為標準,並未進行延壽或結構補強;此時若突然決定延後汰換F-5E/F,勢將面對機隊安全性快速下降,和飛行人員安全風險升高的龐大壓力。

2013年漢光軍事演習。攝:The Yomiuri Shimbun /AFP
2013年漢光軍事演習。攝:The Yomiuri Shimbun /AFP

三、啟動下一代戰機的研發:嚴重低估複雜度和成本

「啟動下一代戰機的研發」是民進黨所提出的全新觀點,但卻是立論最薄弱、問題最多的部分。在報告書中認定台灣「於10年內取得美製F-35B戰機之可能性不高」因此優先考量自製。也規劃在2023年完成「新型」、「具短場或垂直起降功能」的下一代戰機,研發成本約在新台幣800至1000億元。在短短2年的飛行測試後,在2026年、甚至2025年就開始量產。

這個計畫的最大問題,衡量台灣目前航空工業的能量,這個計畫恐怕到了「不切實際」的程度。以歐洲戰機公司的EF-2000颱風多用途戰機為例,英國、德國和義大利雖然早在1985年就開始推動,但即使是這幾個國防工業大國攜手合作,第一架原型機出廠也已經是9年後的1994年,正式量產更是等到2003年。再以台灣空軍目前正在執行中的F-16A/B性能提升計畫為例,雖然只有換裝新型雷達、任務電腦和座艙儀表板,但相關的飛測驗證仍舊長達18個月。從這裏可以看出蔡英文的計畫明顯與現實脫節。

在研發成本部分,先進戰機的研發成本大幅提升,連先進的工業大國都很難吃得消。例如美國F-35的研發經費早已超過千億美元(新台幣3兆),連美國都無法獨立支付,必須尋求日本等盟邦共同參與。

蔡英文計畫另一個問題,是民進黨計畫從2017到2026年間,同時進行「高級教練機」和「下一代戰機」的設計、研發,甚至量產工作。先不說同時還有140多架F-16A/B戰機的性能提升案,要在國內進行;台灣航太工業有沒有這麼多的人才、資源和能量,能同時進行這二種不同構型,甚至是不同世代新型飛機的自研自製工作,其實是非常有疑問的。

民進黨總統參選人蔡英文。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
民進黨總統參選人蔡英文。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

四、潛艦國造:與海軍現行計劃高度雷同

在船艦工業部分,蔡英文宣示於2016年啟動新構型1500噸級潛艦的原型艦研發,目標是10年內(2025年)下水成軍、量產;這可說是蔡英文目前所公布的國防產業政策中,最引起媒體廣泛討論的部分。報告書還另外指出,「預備於2040至2042年間,完成6艘新型潛艦的建造」,「預計兩階段需耗資新台幣3500至4000億元,以期程23年計,預計每年最多需投入新台幣173億元。」

海軍司令部現行對潛艦國造的規劃,是從2016至2019年進行「合約設計」,目的是「產出潛艦藍圖與圖說」,以「提供後續潛艦建造工作所需」,相關預算已在2015年8月底送交立法院審查。第二階段則是希望在2025年年底前,完成原型艦的建造,以便在接下來「數年」內,執行測試與驗證,來確定量產的構型。第三階段才正式進入量產,海軍司令部也和國內產業界合作,完成量產所需預算的概估。

換言之,民進黨的「潛艦國造」計劃,除了將國防部的第一與第二階段合併,然後將量產數量進行修改,和隨量產數調整所導致的總經費需求變動外,其他內容與海軍司令部的規畫「相差無幾」。

再者,民進黨在報告書中,將目前潛艦國造案所面臨的困難,歸咎於國民黨政府政策不明的說法,並不公平。近兩年,國安高層推動潛艦國造的態度已經非常明朗;不僅國防部已在2014年與2015年,從國防工業發展基金會撥款,執行「潛艦國造關鍵技術」整合型研究計劃,還數度組團在國內和國外考察,對各項裝備與材料的籌獲可能性進行分析。

海軍也先後於2013年9月、2014年6月,和2014年11月,召開相關專案會議,並有來自各國的學者、產業界人士和將領與會。美國海軍軍令部長葛林奈特(Jonathan Greenert),亦在2014年9月8日公開表示:「已就潛艦國造與台灣對口官員討論」;顯示美國官方對當前我政府推動潛艦國造的決心,已有充分的體會。因此,蔡英文宣示推動潛艦國造,與其說是消除國際疑慮,不如說是消除國內產業界因民進黨政府在2005年封殺潛艦國造案,對蔡英文所產生的疑慮!

金門沙灘上的反登陸障礙物。攝:王嘉豪/端傳媒
金門沙灘上的反登陸障礙物。攝:王嘉豪/端傳媒

五、提升資安能力:未對症下藥

在提升國軍資安能力、擴大我國資安產業在全球的技術優勢方面,蔡英文的一個重要主張,是成立司令部等級的「資通電軍」個別軍種。然而,以目前國軍的總兵力,和國軍通資電部隊人力與能量的現況來看,最迫切該做的,不是將現有單位以「大風吹」的方式,成立一個新軍種。應該是成立一個能運用民間人力與能量的專業研究機構,協助國軍資電作戰指揮部、電訊發展室和各通信兵群等單位,進行裝備、技術的開發與籌獲,與發展相關戰術,讓現有單位的人員與能量,可專注於任務執行,不用分心於裝備的籌獲與開發。

不能掩蓋的優點

雖然存在前述問題,但筆者仍然必須強調,蔡英文的「國防產業政策」,儘管本質上是一份競選文件,一般情況下,這一類文件為了吸引媒體的注意,並明確回應目標族群的需求,難免會有誇大或不夠嚴謹的問題。但民進黨在報告書的撰寫過程中,明顯對國內國防相關產業,進行過頗為深入的訪查,對產業的能量與瓶頸,具有相當的了解,還提出了若干可行的方案,這在主要政黨以往所公布的相關文件中,是非常罕見的。

例如在報告書中,提到了未來將運用海軍「龐大的水面艦更新計劃」,來「提供船舶產業穩定的訂單」,並運用國艦國造「來帶動船舶產業升級……藉由垂直整合發展出從研發到承造的整體能量」,也宣示將「研究發展無人水面艦與無人水下載具」。民進黨相關人員在過程中所付出的心力,對國內國防工業界在大選中的動向,所可能產生的效果,非常值得觀察。

台灣 2016台灣大選

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