產地直擊：ECFA十年，兩岸「經濟合作架構協議」成功了嗎？

【編者按】在新冷戰局勢成形、台海局勢日益緊張的此刻，端傳媒推出「新冷戰下的兩岸關係」系列專題，回顧兩岸停火四十年來的重要政治、經濟與文化事件。今日刊出的是十年前（2010）所簽訂的《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）深度追蹤，後續將有兩地婚姻、陸生十年、官方交流等報導，回顧這四十年來「和平的假期」中，兩岸之間的接觸、交流、衝突甚或兩相冷對的旅程。

2010 年 6 月 29 日，台灣海基會和大陸海協會正式簽署了《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA），並於同年 9 月12 日生效，迄今即將屆滿十年；ECFA 的支持者當年在宣傳時，曾經使用「黃金十年」一詞，來向台灣社會推廣簽署 ECFA 的正面效益。

然而，以 ECFA 開啟兩岸交流黃金十年的願景，卻在啟動不久之後，就因 2014 年的「三一八學運」、以及 2016 年蔡英文執政而迅速降溫，而 ECFA 後續在貨品貿易、服務貿易、投資、爭端解決等領域的協商，也隨之停擺至今，導致 ECFA 成為一個只剩「早收清單」的貿易協議。

ECFA 就像一條高速公路，就算建好了，也不能保證每個人都買得起車、開得上去。

瀏覽過去十年來的台灣媒體報導，我們可以發現：立場偏藍的媒體，總會將 ECFA 成效不如預期，歸咎於兩岸關係不佳、沒有後續談判、沒有建立兩岸交易平台導致價格無法掌控──簡言之，就是民進黨執政造成的問題；偏綠的媒體則認為，ECFA 從頭到尾，不過就是中國政府「養、套、殺」台灣產業、「以經促統」的計謀罷了。

然而事實真有如此簡單嗎？關於 ECFA，上述兩種透過藍綠濾鏡的常見論調，又遺漏了哪些重要的事實呢？端傳媒選擇了農漁兩大產業，聚焦於 ECFA「早收清單」中的蘭花業和養殖漁業──在傳統的農漁業之中，它們屬於經濟價值較高、話題性十足的「明星產業」，大多分佈於台灣中南部地區，而南部又被視為綠營的傳統票倉，因而讓 ECFA 經常被外界解讀，是中國政府用來「以經促統」、「收買」南部選民的策略。

不過如果翻出近四屆總統大選的數據，我們卻可以發現，不論從得票數、或得票率來看，民進黨在雲、嘉、南、高、屏等幾個農漁業縣市的支持度卻不減反增，顯示 ECFA 上路之後，南部農漁業縣市並未因此完全「由綠轉藍」──由此來看，陸方透過 ECFA「以經促統」的策略，似乎踢到了鐵板。箇中原因，究竟為何？十年過去之後，中國政府當年試圖拉攏的南部農漁民，又是怎麼看待 ECFA 的呢？

從數據上來檢驗 ECFA 十年來的許諾與失落，似乎會是一個最直觀的方法。

根據 ECFA 官方網站自行整理的成果清單，從 2010 年 ECFA 上路至今，台灣一共節省了 78.77 億美元的關稅；如果換算成百分比，ECFA 每年節省關稅平均只佔台灣對中出口額的 1%。此外，若從出口至中國大陸的總額來看，不論是否為「早收清單」品項，數據都一直起起伏伏，並未有明顯升勢──換言之，ECFA 似乎並未達到最初預期的成效。

在一些學者看來，ECFA 就像一條高速公路、只是個中性的基礎設施，就算建好了，也不能保證每個人都買得起車、開得上去，但買不起車，並不是這條高速公路的錯。

那麼，我們不免要進一步問：過去十年，對於台灣來說，有誰順利上了高速公路、誰又還在平面公路上緩步行車？

車過枋寮：從「最甜的縣」到「養殖漁業基地」

電車緩緩地駛在台灣鐵路屏東線的鐵軌上。再往前幾公里，列車便會抵達西部幹線鐵路的最南端──枋寮車站。透過車窗望出去，高聳的大武山鎮守在地平線上，而屏東平原則像塊大發粿，用香蕉、洋蔥、水稻鑲鋪出了一片鬆散軟膩的地景，甜得粗獷。

1972 年，詩人余光中曾搭乘巴士途經這裏，當時的他，同樣看著這座平原與山嶺，寫下了膾炙人口的〈車過枋寮〉。在那首詩裏，他是這樣形容枋寮的：

雨落在屏東的甘蔗田裡 / 甜甜的甘蔗甜甜的雨 / 肥肥的甘蔗肥肥的田 / 雨落在屏東肥肥的田裡

除了甘蔗之外，出現在〈車過枋寮〉裏的，還有西瓜和香蕉；在余光中的眼裏，屏東是用「方糖砌成的城」、是台灣「最甜的縣」。然而如果余光中搭的是火車，再晚個三十年途經這裏，出現在這首詩裏的，恐怕就不會是甘蔗、西瓜和香蕉了。

屏東線鐵路行經的路線，比公路更靠海一些；在過去的三十年來，沿海的農田已被連根鏟起，灌滿來自台灣海峽的鹹水、注入來自中央山脈的淡水，而從前的農民，今日也有了新的名字──在台灣漁業署的官方網站裏，他們叫做「養殖漁民」。

「其實養魚沒什麼。你以為我養的是魚──其實，我養的是水。」屏東縣養殖漁業發展協會的理事長李金生，對端傳媒如此說道。曾在高雄當老師的李金生，2010 年退休時，正好是「八八風災」隔年，整個南台灣嚴重受創、養殖漁業也因為洪水淤泥而難以重啟，但他決定回到枋寮的老家，用退休金租下了兩公頃的魚池。

當時馬英九剛上任，兩岸正值交流的蜜月期，石斑將列入 ECFA「早收清單」。所謂的早收清單，是自由貿易協定中經常出現的術語。在自由貿易協定的協議過程中，一般以「逐步開放」的方式消除關稅，但協議雙方可以提出「率先提早降關稅」的項目清單，此即為「早收清單」。

時序回到十年前，石斑列入 ECFA 「早收清單」的新聞沸沸揚揚，許多人看準了商機，跟風養起這經典的飲宴之魚。石斑魚肉質紮實、味道鮮美，深受華人飯局喜愛，彼時全世界也只有台灣人主要以養殖方式生產石斑。在 ECFA 的加持之下，屏東沿海地區大約 1,000 公頃的魚塭，於全盛時期有 653 公頃都養起了石斑，和高雄的永安並列「石斑之鄉」。

但李金生沒有跟著一窩蜂栽進去。

「我當時就覺得，石斑的風險太大了，一隻石斑魚苗要二、三十塊（本文價格單位皆為新台幣，新台幣 1 元約合港幣 0.26 元、人民幣 0.23 元），但午仔魚苗永遠都是一塊錢，有時甚至只要幾毛錢，而且育成率更高。」

午仔的另一個優勢，是飼養期程較短，不到一年就能收成；石斑則要一年多，龍膽石斑甚至要養三、五年，每天都是風險，萬一遇上天災就可能血本無歸。

李金生繼續算給記者聽──一般的魚是養越久、越大隻，價格就越好，但作為宴客料理、較為名貴的石斑如果養太大，盤商卻不見得會收，「因為終究是要宴客上桌的嘛，太大尾不好料理、也不好上桌」，最後可能只能賤價賣給加工廠、做成冷凍切條。

相較之下，屏東縣從東港到枋寮一帶的海岸線，就是「全世界最適合養午仔的地方」，不只氣候溫暖，又有地下水和海水可以調和，非常適合午仔這種生活在鹹淡水交界處的魚種。

此外，「午仔和石斑一樣，也被列入了 ECFA 早收清單裏，也同樣是華人愛吃的魚種、可以銷去香港大陸，不過午仔價格便宜，以高油脂含量、味道鮮美為賣點，主要瞄準的是家用料理市場，」李金生對端傳媒解釋道。

另一個重要的差異是，午仔生性膽小，稍有驚擾、一離開水池就會死亡，所以必須以「冰鮮」方式處理（意指運送時在魚體上覆蓋碎冰保鮮），本就不可能像石斑那樣大費周章、用「活魚」的方式運去大陸，所以運輸費用也便宜。

權衡之下，李金生養起了午仔；這一養，就是十個年頭。

「這些年來，午仔的價格一直很好；就算今年爆發肺炎疫情，午仔的『池邊價』（意指盤商和養殖戶收購的價格）都依然堅挺，一台斤（約 600 克）有 130 元，甚至比近期一些品種的石斑還高。我每收一池，入帳都是一百多萬，比一般退休老師的月俸好太多了。」

現在回看，李金生的確押對了寶。

ECFA 上路十年之後，石斑反而失去了原有的高檔身價。這種現象，也反映在屏東縣養殖地景的變遷上：眼見石斑市況大不如前，許多石斑養殖戶近年紛紛改養起了午仔。

根據台灣關務署的貿易數據，2011 年台灣銷往中國大陸的午仔總數僅為 168 公噸，平均每公噸的產值也只有 25,000 元；到了 2019 年，午仔銷中的總數已經成長了四十多倍、來到 7,262 公噸，平均產值則來到每公噸 78,000 元的新高。

反觀台灣出口至中國大陸的活石斑產值，於 2014 年攀上 14,349 公噸的高峰之後便連年下滑，並於 2019 年來到 9,977 公噸的低點，幾乎回到 ECFA 簽訂前的水準。若從出口至中國大陸的單價來看，每公噸活石斑的產值高點，其實也就落在 ECFA 上路的 2011 年，達每公噸 38 萬元；到了 2019 年，這個數字幾近腰斬，只剩下每公噸 20 萬元，甚至比 ECFA 上路之前還低──換言之，ECFA 上路十年之後，石斑反而失去了原有的高檔身價。

這種現象，也反映在屏東縣養殖地景的變遷上：眼見石斑市況大不如前，許多石斑養殖戶近年紛紛改養起了午仔。

根據台灣漁業署的統計，屏東縣的石斑新放養數量、養殖面積，的確在 ECFA 上路之後有顯著增長，但分別又在 2013 年中國「禁奢」、2016 年蔡英文上台時，出現了大幅縮減。對比之下，午仔的養殖面積，則是一直穩步上升，甚至在 2020 年和石斑「黃金交叉」，即將超越石斑的養殖面積。

「石斑和午仔都是 ECFA 早收項目，但一個崩盤成這樣、一個一枝獨秀，你說 ECFA 到底有沒有用？在我看來，ECFA 根本就不是關鍵，重要的還是市場需求──大陸人如果愛吃，就算沒有 ECFA、用走私的，也有人搶著要買；如果大陸人不愛吃，像虱目魚就算賣過去，也都只是政策性採購，只能做成罐頭、強迫軍隊消耗掉而已。再說，蔡英文上台之後，大陸雖然名義上對午仔維持免關稅，但也開始加徵 13% 的『加值稅』，想進口就得付。」

除了加值稅之外，李金生亦指出，今年七月開始，中國政府也突然改變檢疫方式，要求輸陸的台灣水產品，只能透過在中國大陸有註冊、且註冊產品包含「養殖水產品」的生產企業進行包裝──這種資格，會在註冊清單上以「Ａ」字樣標示出來。

「問題是整個屏東縣，只有七家業者有這個『Ａ』字樣，沿海養殖區甚至只有一家，所以現在屏東所有養午仔的，都必須把魚送去那裏做包裝。但那家業者其實是專營鱸魚的冷凍廠，沒有冰鮮的設備，只好在空地上臨時搭建包裝區，搞得大家人仰馬翻。」

在李金生看來，法規的調整、執法的鬆緊，都是中國政府在 ECFA 之外保有的彈性，可以依據自己的政經需求做調整，既不用擔心被 ECFA 綁死，也不需主動破壞、撕毀ECFA，因此也無須扛起破壞自由貿易、阻礙兩岸合作的「罪名」。

ECFA的另一面：黯淡失色的石斑之鄉

和李金生的意氣風發相比，柯順明接受採訪時，苦笑次數明顯多了一些──他養的是石斑。

在這波肺炎疫情之中，石斑可以說是全台受創最深的養殖魚種。由於肺炎疫情導致宴客需求大減，今年的石斑池邊價已經崩盤；高雄永安地區的石斑養殖戶，甚至還破天荒委託漁會，將滯銷的石斑放到網購平台上販售。

石斑產業的另一個弱點，也和疫情息息相關：它出現在「運送」這個環節上面。

由於中國的石斑消費者偏好活魚，因此石斑一般都是以特殊的「活魚運輸船」運往大陸，而不像其他冷凍切片魚可以用貨櫃運送，也因此需要更多人員隨船照顧，但疫情爆發後的檢疫規定，也讓人員來往變得更麻煩。

石斑外銷盤商鄭彥奇，手上就掌握三艘這種特殊的「活魚運輸船」；他的石斑主要來自高雄永安地區，全數銷往中國大陸和香港。

「船員過去隔離十四天、回來又要隔離十四天，等於一個月只能跑一趟來回，對老闆來說不划算，所以活魚運輸停了一陣子。」最近兩岸權責機關協議，運送活魚的隨船人員可以不用上岸、不用隔離，所以活魚運補又恢復了，但因為大陸市場需求低迷，價格依然拉不起來。

事實上，除了疫情帶來的風險之外，對於做活魚運輸的他而言，真正的問題是匯錢回台的難度很高，「走地下匯兌，手續費和風險都不小，走正規匯兌的話，台灣這邊又會有查稅的問題，」鄭彥奇對記者說道。

然而真要說起來，肺炎疫情，只是壓垮許多石斑養殖業者的最後一根稻草──其實早在疫情爆發之前，石斑價格就已經低迷很久了。

「這些年來中國大陸的石斑養殖技術進步很多、養殖的量也增加不少，對台灣石斑的需求自然就減少了。」柯順明指出，中國大陸養殖業者近年積極推廣「龍虎斑」，該品種由龍膽石斑和老虎斑雜交而成，由於肉質口感不輸台灣主流飼養的青斑，近年來也讓台灣的青斑養殖戶受創頗深。

話雖如此，養石斑長達三十年、見證過台灣石斑榮景的柯順明，至今家底依然豐厚。「其實我最懷念還是阿扁時代。那時雖然沒有 ECFA，但一樣有外銷，而且可以用『關說』的方式出口，有時關稅支出不見得比現在高，利潤非常嚇人。」

台灣海洋大學應用經濟所所長詹滿色，曾在〈臺灣石斑魚產銷及價格分析〉一文中指出，兩岸商品貿易經歷過幾個階段：1994 年，中國大陸單方面制定了《關於對臺灣地區小額貿易的管理辦法》，以此作為課徵關稅和檢疫的法源依據，但對台灣方面而言，兩岸的直接貿易一直都是檯面下的「走私貿易」，既無法收稅、也無從管理。到了 2001 年小三通開啟之後，台灣方面才開始允許兩岸直接貿易，但各品項的關稅都是雙方協商出來的結果，一直到 2010 年簽訂 ECFA，才開始將貿易和關稅制度化──柯順明口中的「關說」，指的其實就是兩岸在 ECFA 簽訂之前，曾經用來維繫兩岸水產貿易的重要機制。

然而話說回來，為何午仔行情能堅挺多年，而台灣石斑卻會因為大陸業者加入競爭而崩盤呢？

事實上，石斑和午仔一樣，都是分佈在熱帶海域的魚種，中國大部分地區的天然環境都不適合飼養。然而由於石斑單價高、有利可圖，所以中國大陸的業者會願意下重本、用高科技的溫室養殖，也才導致台灣石斑受到大陸業者的競爭；至於廉價的午仔就沒有這種利潤誘因，因而很少大陸業者加入飼養──換言之，台灣石斑過去雖然因為尊貴的身價而崛起，今日卻也因為尊貴的身價而崩盤，而午仔則因為位處「中國資本無法狙擊的窪地」，反倒能夠相安無事。

說到底，養魚很多時候，其實就和賭博沒什麼差別，而養殖戶這種帶有「賭徒性格」的特質，也可以從他們對通路管道的偏好略窺一二。

一般來說，養殖個體戶的銷售管道不外乎三種：內銷盤商、外銷盤商，或者自己雇車拉去魚市場拍賣。「內銷和外銷的盤商不同；一般養殖戶會優先選擇內銷臺灣市場，真的賣不掉，才會找外銷盤商來收購。」在高雄梓官養殖鱸魚的曾志騰如此告訴端傳媒。

一位匿名的養殖專家分析，這主要是因為內銷和外銷盤商一次收購的量差異很大。「內銷盤商通常會分次收魚，所以單價較高；外銷則是一次全收，連帶地單價較低。換言之，雖然內銷的風險較高，但報酬也更高。」

養殖戶這種為了高收益而追求風險（risk seeking）的特性，也可以從漁會的角色看出──大部分的養殖戶，都將漁會視為「只想分一杯羹」的單位，因而寧願自己找盤商來抓、甚至自己想辦法載去市場拍賣，而不願透過漁會銷售；相較之下，種植蔬果的農民更傾向於規避風險（risk aversive），因而和農會的關係更緊密，而農會在產銷運過程中的角色也更重要。

自由貿易協定擴大貧富差距？通路、品牌是關鍵

所以在台灣養石斑的，注定只能佔下風嗎？倒也未必。

從枋寮往北走幾公里、跨過林邊溪，「力佳綠能生技有限公司」的辦公室和廠區，井然有序地佇在幾個池子邊。力佳綠能的行銷部主任許雀告訴端傳媒，他們經營石斑的養殖、加工、包裝和銷售，生產鏈十分完整，外銷和內銷營業額大約是 8：2，這幾年銷量一直都不錯。

「有些石斑養殖戶之所以遇到瓶頸，可能是因為他們沒有自己的通路，因此一旦盤商、通路出問題，養殖戶就會跟著受害──我們就沒有這個問題。」

和一般的養殖個體戶不同，力佳綠能是養殖戶第三代、在「八八風災」之後返鄉成立的品牌；歷經多年發展，力佳綠能與「屏東優質水產認證合作社」配合供貨，在廈門還有分公司負責銷售業務，不只縱向地在產業鍊的上、下游都有涉足，也會在各個產銷環節進行橫向發展，避免過度仰賴單一貨源、通路。讓很多石斑養殖戶頭痛的「養愈大、愈賤價」的問題，力佳綠能也有自己的解決之道。

「由於石斑是海魚，在陸地上養殖，體型會有一定的上限，所以一般養殖個體戶如果養到『超規』、又很難繼續養大的話，我們會用高於市價的定制價收購，解決問題。我們在屏東車城外海有自己的箱網，可以把收購來的『超規』石斑投到箱網裏，讓這些『超規』石斑在海水和洋流的刺激下，繼續活動、攝食、生長，最多可以養到十幾台斤，最後再加工做成冷凍魚條。」

為了銷售這些魚條，力佳綠能明白不能只依靠偏愛活魚的中國大陸市場，因而早在四、五年前，便積極出國參加海產食品展、拓展歐美市場；雖然冷凍魚條會多出倉儲、冷凍的成本，但利潤並不比中國大陸的活魚市場差。

「我們今年初在疫情爆發之前，剛好才去過洛杉磯的華人工商大展，除了希望拓展海外華人的市場，也想開發非華人客群。」

力佳綠能這種游刃有餘的態度，不只和其他石斑養殖戶的愁雲慘霧形成了對比，似乎也呼應了近年一些經濟學者的論點──像 ECFA 這樣的國際自由貿易協定，對於擁有較多生產要素（生產要素，意指進行生產活動時，必需使用到的人力、物料、工具、空間等各項因素）的資本家和大型跨國企業更加有利，但對於缺乏生產要素的非技術工人或自營者卻弊大於利，因而會拉大經濟體內部的貧富差距。

更有意思的是，從台灣的養殖漁業來看，在所謂「通路為王」、「品牌為王」的時代裏，真正關鍵的生產要素，似乎早已不是傳統的勞動力、土地、資本或才能，而是品牌價值、以及掌握通路的能力與政商關係；一些養殖戶在接受端傳媒採訪時，也都認為「就算 ECFA 真有利益，也都是盤商賺走，輪不到我們這些最基層的養殖戶。」

對此，台灣大學國際企業學系教授盧信昌在接受端傳媒採訪時指出，國際自由貿易協定和貧富差距的關係，未必如一些經濟學家宣稱的那樣斬釘截鐵。

「Elhanan Helpman 近期的實證研究便指出，全球化並不是經濟體內部貧富差距擴大的最主要原因，很可能只是剛好在同個時間點發生罷了──換言之，兩者可能只是共變關係，而非因果關係。」

盧信昌認為，真正造成實質薪資下降、貧富差距擴大的，可能是技術興衰、產業變動，有些可能是開放競爭造成的，有些則是錯誤的貨幣政策造成的，但不必然是對外貿易的結果，只不過全球化、國際貿易近年來更容易成為眾矢之的，而錯誤的貨幣政策，卻在金融圈重金遊說之下被輕輕放過──換言之，就算沒有 ECFA，台灣一樣必須面對分配不均的問題，應該從制度、法規著手，而不是一味怪罪自由貿易協定。

「換個角度來說，ECFA 也讓原本必須走私的兩岸貿易制度化、透明化，其實也可以減少超額利潤、不當利益掌握在少數人手中，反而可以縮小貧富差距。」盧信昌如此說道。

三十多年前，台灣主要貿易對象還是美國時，正好就是台灣整體薪資提升最快的時期；等到 2000 年、兩岸貿易額持續擴大之後，台灣的實質薪資便一直沒有成長。

對此，中央大學經濟系教授邱俊榮卻有不同觀點。邱俊榮指出，根據要素價格均等化定理（Factor Price Equalization），簡化來說，在兩個相互貿易的國家裏，勞力豐沛國若出口勞力密集產品，那麼勞工薪資便會上昇、資本報酬則會下降，因而縮小貧富差距；如果資本豐沛國出口資本密集產品，那麼資本報酬就會提高，勞動所得會下降，進一步擴大貧富差距。

「回顧台灣的經驗，這個定理的確有些道理：三十多年前，台灣主要貿易對象還是美國時，正好就是台灣整體薪資提升最快的時期；等到 2000 年、兩岸貿易額持續擴大之後，台灣的實質薪資便一直沒有成長。」

邱俊榮認為，就某個程度而言，養殖漁業的確符合「自由貿易拉大貧富差距」的說法，因為台灣大部分的農漁產品，都是規模較小的農漁戶在生產；而在全球化體系中，有能力去攫取國際化利益的，一般也都是擁有跨國移動能力、掌握政商關係的資本商或企業家。但邱俊榮也提醒，造成上述現象的變因還有很多，必須進行深入的實證研究才能知道。

事實上，就連北京方面也承認，「和平紅利」分配不均雖然「未必屬實」，但作為兩岸交流成果不盡人意的原因之一，確實需要好好重視。林宗弘和胡克威的研究亦顯示，台灣選民對於兩岸貿易和利益分配的認知，的確影響了他們的投票傾向，而工農階級依然認為民進黨代表了他們的階級利益，並未因為 ECFA 的「讓利」而有所改變。

蘭花產業：中國大陸從來就不是主要市場

除了養殖漁業，同樣在 ECFA 早收清單中的蘭花，也曾經是被寄與厚望的「明星產業」。

雖然都被統稱為「蘭花」，但業界一般會將蘭花分為幾大類：除了可以直接面向消費者的「切花」（亦即「鮮花」），以及出口到國外、由當地業者接力栽培的「盆花」之外，台灣也有出口蘭花苗，供外國業者從頭栽培起──而 ECFA 早收清單中的「蘭花」，指的其實是以文心蘭為主的「切花」；至於台灣產值最大的蝴蝶蘭，由於主要以「盆花」方式出口，因此大部分都無法因為 ECFA 而減免關稅。

「其實 ECFA 對蘭花業者來說，影響真的不大。」中華文心蘭產銷發展協會理事長陳宏志，在接受端傳媒採訪時如此說道。專營文心蘭、萬代蘭等切花類的陳宏志，理應是 ECFA 最大的受益者，但他指出，ECFA 上路十年後，他的產品主要還是銷往日本、法國、美國，和以往並無不同；至於增長最快的市場，則是澳洲。

根據台灣關務署統計，台灣蘭花出口市場的分流現象十分明顯：蝴蝶蘭最大的市場是美國、文心蘭是日本，而規模較小的國蘭、東洋蘭，則主要銷往韓國，十多年來都沒有變化。

「台灣蘭打不進對岸市場的原因很簡單：中國大陸的花苗市場其實很成熟、技術也不差。」陳宏志透露，他曾在 2008 年以民間業者的身份，參與政府草擬 ECFA 早收清單的過程。「我們一開始其實並沒有打算要將蘭花放進清單中，就是考量到大陸早有技術，蘭花產業的工業化程度很高、可以量化生產，台灣在技術上並沒有超前太多。不過考量到台灣在氣候條件上還是有些優勢，所以最後還是將文心蘭的切花列入了早收清單，但其實中國大陸一直都不是台灣蘭花的主要市場。」

有意思的是，蘭花銷往中國大陸的數量不多、但波動很大，卻又不像養殖漁業那樣，時間點和台灣政黨輪替的節奏恰巧吻合。陳宏志推測，這可能跟中國政府的打奢政策有關：「很多中國蘭花業者聽到打奢的風聲，就會銷毀花苗、減少產量，但蘭花栽培屬於『計畫型生產』，萬一突然有臨時暴增的需求，也很難臨時增產、只能從境外進口，造成台灣蘭花銷中數量偶爾暴漲的現象。」

事實上，即使是銷量突然暴增的 2019 年，台灣銷往大陸的蝴蝶蘭（盆花）總值也不過 1,100 多萬元，在台灣蝴蝶蘭的出口目的地之中只排名第 18；至於文心蘭，雖然銷往大陸的總值在 ECFA 上路後有所提升，但升幅有限，至今出口規模仍不及日本市場的 0.4%。

「以文心蘭來說，廣東也有發展栽培，對台灣蘭花沒有絕對需求。再說，日本的市場價格更穩定、我們經營的歷史也更久，除非對岸市場的價格突然變好，否則我們一般都還是以出口日本為優先。」

不過值得注意的是，在疫情影響下，今年蘭花出口中國大陸的比重反而提升了，趨勢和石斑正好顛倒了過來，箇中原因則和運費有關。

「出貨到美國、歐洲、澳洲必須走空運，但今年飛機航班因為疫情銳減，導致空運運費高漲，所以只有中國大陸市場的運費還在可負擔的範圍內。」此外，日本市場受疫情的影響也較小，因為切花銷日早已發展出海運模式，日本當地的物流也能配合，「相較之下，歐美很多國家連花店都不能開門營業，銷路完全斷了。」

整體而言，雖然台灣蘭花沒有因為 ECFA 而攻下中國大陸市場，但由於蘭花業者並不像石斑那樣高度仰賴中國大陸市場，因此反而能夠穩步成長。尤其越南近年有心發展蘭花產業，因此台灣銷往越南的花苗數量亦不斷攀升；雖然日本、荷蘭也都在越南市場頗為活躍，但台灣苗的品質還是更好、種類也更多一些。

ECFA 拖累台灣產業轉型？其他自由貿易協定的敲門磚？

石斑和蘭花的對比，似乎也呼應了許多人的擔憂：ECFA 容易讓台灣過度依賴中國大陸市場，而無法分散風險。實際上，今日有些台灣養殖戶一講到「外銷」，通常也只會想到大陸市場──「反正只要大陸不跟你買，價格就不會好啦！」簡短一句話，道出了過度依賴大陸市場的隱憂。

中央大學經濟系教授邱俊榮則認為，這種現象真正的問題，還不只是風險而已。

「所有的貿易協定，都會影響經濟體內部的資源配置。如果我們只和一個國家簽自由貿易協定，那麼國內的生產資源，便會盡力去迎合這個市場：如果這個市場要求的是高品質的商品，我們便會努力生產高品質的物品；反之亦然──就此而言，由於中國大陸對台灣產品的需求，大部分是品質沒那麼高的產品，而許多兩岸貿易，實際上也都是在大陸的台商所採購的「中間財」（指用來生產終端商品的半成品或零組件），因此，如果我們只簽了 ECFA，卻沒有儘速和其他國家簽訂貿易協定，便可能會拖累台灣的產業轉型，也不利於產業鏈終端的發展。」

回看 ECFA 早收清單，裏頭的項目除了農漁業之外，的確基本上都是石化、紡織、汽車零組件、機械等中上游產品，而中國大陸不願意將面板放入 ECFA 早收清單這件事，也顯示出中國大陸不希望開放自己想發展、但仍在扶植階段的產業。

邱俊榮進一步說明，台灣的產業模式是標準的「中心－衛星」體系──比如汽車業，像裕隆這樣的成車廠規模最大，周圍則會有許多小規模的零組件廠商。然而兩岸經貿過程中，最先離開台灣、西進大陸的也都是下游廠商，但供應零組件的小廠商很難離開，於是久而久之，台灣便不太有終端商品可以出口、賣給別的國家。這種現象導致生產資源集中在中上游產業、橫向發展，卻也讓競爭過度激烈。

此外，中上游廠商因為沒有生產終端產品，自然也很難發展品牌，而多半屬於標準化產品的中間財，也很難擺脫削價競爭的「紅海」──換言之，當年支持者認為 ECFA可以「鼓勵台商回台採購」的這個「好處」，實際上正好也是台灣經濟當前最大的隱憂。

「ECFA 就像一劑麻藥，讓企業靠著零關稅的屏障繼續生存，卻也讓未必有競爭力的產業模式得到了喘息的機會，雖然短期緩解了台灣產業轉型的壓力，卻也可能讓業者喪失轉型升級的契機。」

邱俊榮認為，台灣不一定要反對 ECFA，但必須同時跟更多國家簽署自由貿易協定，比如韓國就是如此，而且簽訂有一定的順序，必須先和平均薪資較高的國家簽，以避免平均薪資遭拉低。

「當時馬英九政府主張，ECFA 是台灣和其他國家簽署自由貿易協定的『敲門磚』，但事實上這個門從未打開過──雖然 ECFA 上路後沒多久，台灣就和紐西蘭、新加坡簽署了貿易協議，但這些都是相對不重要的國家。台灣近年和美國進行的貿易協商，真正關鍵的條件也都不是 ECFA，而是台灣進口美豬、美牛的議題。」

ECFA 的「成效」究竟如何衡量？

不過話說回來，ECFA 上路十年來的成效，我們又該如何衡量呢？針對這個問題，台大國際企業學系教授盧信昌說，他反對外界一般只用出口額增減、關稅節省等量化指標，來評斷貿易政策的作法。

「我們還要看到台灣的消費者剩餘有沒有增加，討論台灣市場裏的商品品質，有沒有因為 ECFA 帶來的競爭而有所提升，以及無效率的浪費有沒有因而減少。」

消費者剩餘

以石斑為例，盧信昌指出，有些養殖業者近年開始做品牌、做無藥殘留的產品，就是一種品質、附加價值的提升──「如果沒有 ECFA 打開大陸的市場，這些業者不一定會做這些投資。」

如果我們再回看 ECFA 官方網站的說帖，除了減免關稅、刺激台灣生產毛額和貿易量之外，當時在官方的預期之中，ECFA 的其他效益還包括：（一）能比競爭對手國先一步，進入中國大陸市場；（二）吸引外商投資台灣，將台灣當作大陸市場之門戶；（三）幫助產業供應鏈根留台灣；（四）促進大陸的台商對台採購；（五）鼓勵台灣成為產業運籌中心。

我們不難發現，這些利益都是以台商為本位來討論，卻也把中國大陸想像成一個「靜態的消費市場」，只有「境外競爭者」在進行競爭，忽略掉中國自身的產業發展非常快速、學習能力非常強；更重要的是，這些論述，反映出的也是台灣人當年對於「台商西進，無法將產值留在台灣」的焦慮──與其說這份說帖，是在說服台灣人與中國大陸自由貿易，不如說，它更像在安撫台灣人，要台灣人不要因為台商西進而擔憂。

中央大學經濟系教授邱俊榮認為，這些目標後來大部分都沒有達成，反而是在貿易戰開打之後，我們才開始經常聽到「台商回流」的說法。「不過有意思的是，我們很少聽到『韓商回流』，原因就是韓國企業早已將生產鏈分散到世界各地了，不像台灣過度依賴中國大陸。」

事實也證明，大部分的外國廠商更偏好直接進入中國大陸，而不會把台灣當作中國大陸市場的門戶，顯示出說帖的很多理由，都是當時為了合理化 ECFA 而想出來的，「實際上 ECFA 根本沒這麼偉大，它唯一的好處，真的就是減免關稅而已。」邱俊榮如此笑道。

邱俊榮繼續舉了一個例子，說明 ECFA 如何充滿了矛盾：

「2013 年台灣與紐西蘭簽訂經濟合作協定時，時任經濟部長張家祝曾在立法院公聽會上得意地說，台灣之所以適合和紐西蘭簽署 FTA 有四大原因：紐西蘭位在亞太地區、距離台灣不遠；產業和台灣互補；所得水準高；經濟規模小，對台灣影響較小。然而諷刺的是，除了第一項之外，中國有哪一項符合他提到的四個原因？張家祝的這番話，難道不是在自打嘴巴，告訴我們 ECFA 其實根本就不利於台灣？」

「十年大限」是假議題？ECFA 究竟會不會自動失效？

在我們的採訪過程中，雖然養殖戶一般認為 ECFA 無足輕重，但也仍不時會聽到養殖戶彼此探聽，「ECFA 到底會不會在九月失效？」

之所以有這個疑問，是因為 2019 年九月份，台灣先後與索羅門群島和吉里巴斯斷交之後，國安會曾示警，中國大陸可能將會「無所不用其極介入台灣大選，升高對台的國際打壓，年底前可能再斷台灣 1 至 2 個邦交國，威脅終止 ECFA」，這是官方首次提出「ECFA 終止」的可能性。

這個說法，後來如滾雪球一般，在政治人物和媒體的炒作之下，逐漸和另一個傳言結合在一起。

一般而言，像 ECFA 這樣的貿易協定在訂立早收清單之後，必須進一步推動其他貨物貿易和服務業貿易的協議。有傳言指出，在 WTO 的框架下，這個過程必須在十年之內完成（但實際上這種說法並不屬實）；然而 2014 年「三一八學運」過後，兩岸便擱置了《兩岸貨貿協議》與《兩岸服貿協議》的談判， 因此某個程度上，中國大陸的確有正當理由終止 ECFA。

於是這種說法，便在以訛傳訛之下，逐漸被外界理解成「ECFA 在簽署十年之後便會自動失效」。

對於這個傳言，時任的經濟部長沈榮津曾在立法院備詢時指出，「ECFA對兩岸而言是共創雙贏，應不致於單方面終止」。

事實上，ECFA 協議文本第 16 條也明定，「一方終止本協議應以書面通知另一方。雙方應在終止通知發出之日起三十日內開始協商。如協商未能達成一致，則本協議自通知一方發出終止通知之日起第一百八十日終止。」

換言之，ECFA 其實無法「自動到期」，必須由任一方提出「終止通知」、並經過協商之後，才能在通知終止之後第 180 天，正式終止 ECFA。然而直到今日，兩岸都未曾提議終止協議，更遑論會在九月失效。

不過弔詭的是，如果 ECFA 沒有在十年之內完成、卻又繼續以僅有早收清單的「半套」模式運作下去，反而也讓 ECFA 像是「國內框架」下的協議，因而才能不受「國際規範」的約束。

此外，「十年大限」爭議延燒許久的現象，也反映出了一個事實：ECFA 這個由海基會和海峽會簽署的協議，在台灣的主管機關和權責窗口居然散佈在 14 個政府部門裏；這種權責機關不明、容易導致「互踢皮球」的設計，也顯示出 ECFA 位處法治的灰色地帶。

在一連串偶然之下，ECFA 卻陰錯陽差地成了一個響亮動聽、卻又「無關緊要」的協議，也像一個「空白符徵」，可以讓各方任憑需求、填入各種意義。

針對大限問題，邱俊榮認為，台灣政府目前對兩岸議題採取的是刻意模糊的態度、不願刻意挑釁，所以不太可能會主動終止；對於中國政府而言，要處理台灣問題，還有很多其他方法──中斷 ECFA 這種不利形象、疏離民心的作法，應該也不會是中國大陸的優先選項。

現在回看，ECFA 早收清單作為一種「讓利政策」，的確十分動聽、適合宣傳，但中國政府實際上要不要施惠，還是有很大的操作空間。

然而在一連串偶然之下，ECFA 卻陰錯陽差地成了一個響亮動聽、卻又「無關緊要」的協議，也像一個「空白符徵」，可以讓各方任憑需求、填入各種意義。

對於多數農漁戶來說， ECFA 已經無足輕重，或者無法呼應市場現況，或者只有掌握通路、貿易對口的盤商，才能成為最大的受益者；對於中國大陸來說，ECFA 已成雞肋，證明了「以經促統」沒有想像中那樣簡單；對於一些立場偏左派或獨派的人士來說，只剩早收清單的 ECFA 早已有名無實，但在指責「自由貿易導致貧富差距」時，卻仍然是個現成好用的攻擊對象；至於台灣的貿易競爭對手（比如韓國），今日也不再擔憂兩岸的 ECFA 會讓台灣佔盡優勢了。

十年鏡花水月：「以遠見贏未來」

某個週六下午，高雄蚵仔寮魚市場外的一處小攤前擠滿了人。

大家圍著的，是在網路上頗有知名度的「興爸客」李福興；他平日晚上在臉書上直播賣魚，假日則在魚市場外現身，直接面向遊客拍賣，以「俗擱大碗」（便宜又量多）著稱，叫賣時表情生動、言語逗趣，偶爾還會揶揄顧客，大人小孩都愛看。

「大家都知道，今年石斑便宜。但你一定不知道多便宜。來！這個叫龍虎斑。一尾五百？兩尾？三尾？三尾五百！」圍觀的民眾靜默無語，只有一位老先生，遲疑了一下，終於從口袋裏掏出了五百元鈔票。

幾公里外，曾志騰正在準備開始下半天的工作──有些魚屬於夜食性，養殖戶一般只在日出、日落時投放飼料。「其實我是不擔心的，台灣到現在都還是水產輸入國──台灣人吃掉的魚，比自己生產的多太多了。外銷不行，就是轉內銷而已，台灣人還吃不夠呢。」

夕陽之下，曾志騰用竹竿奮力拍打著水面，激起的水花閃著金黃暮色，耀眼動人。

一幢白色小屋立在魚塭旁，池裏的幫浦打氣機仍在孤單地運作著。在海風中，小屋牆上寫的「以遠見贏未來」幾個大字，依舊豪情壯志。

（尊重受訪者意願，柯順明、鄭彥奇為化名。）