产地直击：ECFA十年，两岸“经济合作架构协议”成功了吗？

【编者按】在新冷战局势成形、台海局势日益紧张的此刻，端传媒推出“新冷战下的两岸关系”系列专题，回顾两岸停火四十年来的重要政治、经济与文化事件。今日刊出的是十年前（2010）所签订的《海峡两岸经济合作架构协议》（ECFA）深度追踪，后续将有两地婚姻、陆生十年、官方交流等报导，回顾这四十年来“和平的假期”中，两岸之间的接触、交流、冲突甚或两相冷对的旅程。

2010 年 6 月 29 日，台湾海基会和大陆海协会正式签署了《海峡两岸经济合作架构协议》（ECFA），并于同年 9 月12 日生效，迄今即将届满十年；ECFA 的支持者当年在宣传时，曾经使用“黄金十年”一词，来向台湾社会推广签署 ECFA 的正面效益。

然而，以 ECFA 开启两岸交流黄金十年的愿景，却在启动不久之后，就因 2014 年的“三一八学运”、以及 2016 年蔡英文执政而迅速降温，而 ECFA 后续在货品贸易、服务贸易、投资、争端解决等领域的协商，也随之停摆至今，导致 ECFA 成为一个只剩“早收清单”的贸易协议。

ECFA 就像一条高速公路，就算建好了，也不能保证每个人都买得起车、开得上去。

浏览过去十年来的台湾媒体报导，我们可以发现：立场偏蓝的媒体，总会将 ECFA 成效不如预期，归咎于两岸关系不佳、没有后续谈判、没有建立两岸交易平台导致价格无法掌控──简言之，就是民进党执政造成的问题；偏绿的媒体则认为，ECFA 从头到尾，不过就是中国政府“养、套、杀”台湾产业、“以经促统”的计谋罢了。

然而事实真有如此简单吗？关于 ECFA，上述两种透过蓝绿滤镜的常见论调，又遗漏了哪些重要的事实呢？端传媒选择了农渔两大产业，聚焦于 ECFA“早收清单”中的兰花业和养殖渔业──在传统的农渔业之中，它们属于经济价值较高、话题性十足的“明星产业”，大多分布于台湾中南部地区，而南部又被视为绿营的传统票仓，因而让 ECFA 经常被外界解读，是中国政府用来“以经促统”、“收买”南部选民的策略。

不过如果翻出近四届总统大选的数据，我们却可以发现，不论从得票数、或得票率来看，民进党在云、嘉、南、高、屏等几个农渔业县市的支持度却不减反增，显示 ECFA 上路之后，南部农渔业县市并未因此完全“由绿转蓝”──由此来看，陆方透过 ECFA“以经促统”的策略，似乎踢到了铁板。个中原因，究竟为何？十年过去之后，中国政府当年试图拉拢的南部农渔民，又是怎么看待 ECFA 的呢？

从数据上来检验 ECFA 十年来的许诺与失落，似乎会是一个最直观的方法。

根据 ECFA 官方网站自行整理的成果清单，从 2010 年 ECFA 上路至今，台湾一共节省了 78.77 亿美元的关税；如果换算成百分比，ECFA 每年节省关税平均只占台湾对中出口额的 1%。此外，若从出口至中国大陆的总额来看，不论是否为“早收清单”品项，数据都一直起起伏伏，并未有明显升势──换言之，ECFA 似乎并未达到最初预期的成效。

在一些学者看来，ECFA 就像一条高速公路、只是个中性的基础设施，就算建好了，也不能保证每个人都买得起车、开得上去，但买不起车，并不是这条高速公路的错。

那么，我们不免要进一步问：过去十年，对于台湾来说，有谁顺利上了高速公路、谁又还在平面公路上缓步行车？

车过枋寮：从“最甜的县”到“养殖渔业基地”

电车缓缓地驶在台湾铁路屏东线的铁轨上。再往前几公里，列车便会抵达西部干线铁路的最南端──枋寮车站。透过车窗望出去，高耸的大武山镇守在地平线上，而屏东平原则像块大发粿，用香蕉、洋葱、水稻镶铺出了一片松散软腻的地景，甜得粗犷。

1972 年，诗人余光中曾搭乘巴士途经这里，当时的他，同样看着这座平原与山岭，写下了脍炙人口的〈车过枋寮〉。在那首诗里，他是这样形容枋寮的：

雨落在屏东的甘蔗田里 / 甜甜的甘蔗甜甜的雨 / 肥肥的甘蔗肥肥的田 / 雨落在屏东肥肥的田里

除了甘蔗之外，出现在〈车过枋寮〉里的，还有西瓜和香蕉；在余光中的眼里，屏东是用“方糖砌成的城”、是台湾“最甜的县”。然而如果余光中搭的是火车，再晚个三十年途经这里，出现在这首诗里的，恐怕就不会是甘蔗、西瓜和香蕉了。

屏东线铁路行经的路线，比公路更靠海一些；在过去的三十年来，沿海的农田已被连根铲起，灌满来自台湾海峡的咸水、注入来自中央山脉的淡水，而从前的农民，今日也有了新的名字──在台湾渔业署的官方网站里，他们叫做“养殖渔民”。

“其实养鱼没什么。你以为我养的是鱼──其实，我养的是水。”屏东县养殖渔业发展协会的理事长李金生，对端传媒如此说道。曾在高雄当老师的李金生，2010 年退休时，正好是“八八风灾”隔年，整个南台湾严重受创、养殖渔业也因为洪水淤泥而难以重启，但他决定回到枋寮的老家，用退休金租下了两公顷的鱼池。

当时马英九刚上任，两岸正值交流的蜜月期，石斑将列入 ECFA“早收清单”。所谓的早收清单，是自由贸易协定中经常出现的术语。在自由贸易协定的协议过程中，一般以“逐步开放”的方式消除关税，但协议双方可以提出“率先提早降关税”的项目清单，此即为“早收清单”。

时序回到十年前，石斑列入 ECFA “早收清单”的新闻沸沸扬扬，许多人看准了商机，跟风养起这经典的饮宴之鱼。石斑鱼肉质扎实、味道鲜美，深受华人饭局喜爱，彼时全世界也只有台湾人主要以养殖方式生产石斑。在 ECFA 的加持之下，屏东沿海地区大约 1,000 公顷的鱼塭，于全盛时期有 653 公顷都养起了石斑，和高雄的永安并列“石斑之乡”。

但李金生没有跟着一窝蜂栽进去。

“我当时就觉得，石斑的风险太大了，一只石斑鱼苗要二、三十块（本文价格单位皆为新台币，新台币 1 元约合港币 0.26 元、人民币 0.23 元），但午仔鱼苗永远都是一块钱，有时甚至只要几毛钱，而且育成率更高。”

午仔的另一个优势，是饲养期程较短，不到一年就能收成；石斑则要一年多，龙胆石斑甚至要养三、五年，每天都是风险，万一遇上天灾就可能血本无归。

李金生继续算给记者听──一般的鱼是养越久、越大只，价格就越好，但作为宴客料理、较为名贵的石斑如果养太大，盘商却不见得会收，“因为终究是要宴客上桌的嘛，太大尾不好料理、也不好上桌”，最后可能只能贱价卖给加工厂、做成冷冻切条。

相较之下，屏东县从东港到枋寮一带的海岸线，就是“全世界最适合养午仔的地方”，不只气候温暖，又有地下水和海水可以调和，非常适合午仔这种生活在咸淡水交界处的鱼种。

此外，“午仔和石斑一样，也被列入了 ECFA 早收清单里，也同样是华人爱吃的鱼种、可以销去香港大陆，不过午仔价格便宜，以高油脂含量、味道鲜美为卖点，主要瞄准的是家用料理市场。”李金生对端传媒解释道。

另一个重要的差异是，午仔生性胆小，稍有惊扰、一离开水池就会死亡，所以必须以“冰鲜”方式处理（意指运送时在鱼体上覆盖碎冰保鲜），本就不可能像石斑那样大费周章、用“活鱼”的方式运去大陆，所以运输费用也便宜。

权衡之下，李金生养起了午仔；这一养，就是十个年头。

“这些年来，午仔的价格一直很好；就算今年爆发肺炎疫情，午仔的『池边价』（意指盘商和养殖户收购的价格）都依然坚挺，一台斤（约 600 克）有 130 元，甚至比近期一些品种的石斑还高。我每收一池，入帐都是一百多万，比一般退休老师的月俸好太多了。”

现在回看，李金生的确押对了宝。

ECFA 上路十年之后，石斑反而失去了原有的高档身价。这种现象，也反映在屏东县养殖地景的变迁上：眼见石斑市况大不如前，许多石斑养殖户近年纷纷改养起了午仔。

根据台湾关务署的贸易数据，2011 年台湾销往中国大陆的午仔总数仅为 168 公吨，平均每公吨的产值也只有 25,000 元；到了 2019 年，午仔销中的总数已经成长了四十多倍、来到 7,262 公吨，平均产值则来到每公吨 78,000 元的新高。

反观台湾出口至中国大陆的活石斑产值，于 2014 年攀上 14,349 公吨的高峰之后便连年下滑，并于 2019 年来到 9,977 公吨的低点，几乎回到 ECFA 签订前的水准。若从出口至中国大陆的单价来看，每公吨活石斑的产值高点，其实也就落在 ECFA 上路的 2011 年，达每公吨 38 万元；到了 2019 年，这个数字几近腰斩，只剩下每公吨 20 万元，甚至比 ECFA 上路之前还低──换言之，ECFA 上路十年之后，石斑反而失去了原有的高档身价。

这种现象，也反映在屏东县养殖地景的变迁上：眼见石斑市况大不如前，许多石斑养殖户近年纷纷改养起了午仔。

根据台湾渔业署的统计，屏东县的石斑新放养数量、养殖面积，的确在 ECFA 上路之后有显著增长，但分别又在 2013 年中国“禁奢”、2016 年蔡英文上台时，出现了大幅缩减。对比之下，午仔的养殖面积，则是一直稳步上升，甚至在 2020 年和石斑“黄金交叉”，即将超越石斑的养殖面积。

“石斑和午仔都是 ECFA 早收项目，但一个崩盘成这样、一个一枝独秀，你说 ECFA 到底有没有用？在我看来，ECFA 根本就不是关键，重要的还是市场需求──大陆人如果爱吃，就算没有 ECFA、用走私的，也有人抢着要买；如果大陆人不爱吃，像虱目鱼就算卖过去，也都只是政策性采购，只能做成罐头、强迫军队消耗掉而已。再说，蔡英文上台之后，大陆虽然名义上对午仔维持免关税，但也开始加征 13% 的『加值税』，想进口就得付。”

除了加值税之外，李金生亦指出，今年七月开始，中国政府也突然改变检疫方式，要求输陆的台湾水产品，只能透过在中国大陆有注册、且注册产品包含“养殖水产品”的生产企业进行包装──这种资格，会在注册清单上以“Ａ”字样标示出来。

“问题是整个屏东县，只有七家业者有这个『Ａ』字样，沿海养殖区甚至只有一家，所以现在屏东所有养午仔的，都必须把鱼送去那里做包装。但那家业者其实是专营鲈鱼的冷冻厂，没有冰鲜的设备，只好在空地上临时搭建包装区，搞得大家人仰马翻。”

在李金生看来，法规的调整、执法的松紧，都是中国政府在 ECFA 之外保有的弹性，可以依据自己的政经需求做调整，既不用担心被 ECFA 绑死，也不需主动破坏、撕毁ECFA，因此也无须扛起破坏自由贸易、阻碍两岸合作的“罪名”。

ECFA的另一面：黯淡失色的石斑之乡

和李金生的意气风发相比，柯顺明接受采访时，苦笑次数明显多了一些──他养的是石斑。

在这波肺炎疫情之中，石斑可以说是全台受创最深的养殖鱼种。由于肺炎疫情导致宴客需求大减，今年的石斑池边价已经崩盘；高雄永安地区的石斑养殖户，甚至还破天荒委托渔会，将滞销的石斑放到网购平台上贩售。

石斑产业的另一个弱点，也和疫情息息相关：它出现在“运送”这个环节上面。

由于中国的石斑消费者偏好活鱼，因此石斑一般都是以特殊的“活鱼运输船”运往大陆，而不像其他冷冻切片鱼可以用货柜运送，也因此需要更多人员随船照顾，但疫情爆发后的检疫规定，也让人员来往变得更麻烦。

石斑外销盘商郑彦奇，手上就掌握三艘这种特殊的“活鱼运输船”；他的石斑主要来自高雄永安地区，全数销往中国大陆和香港。

“船员过去隔离十四天、回来又要隔离十四天，等于一个月只能跑一趟来回，对老板来说不划算，所以活鱼运输停了一阵子。”最近两岸权责机关协议，运送活鱼的随船人员可以不用上岸、不用隔离，所以活鱼运补又恢复了，但因为大陆市场需求低迷，价格依然拉不起来。

事实上，除了疫情带来的风险之外，对于做活鱼运输的他而言，真正的问题是汇钱回台的难度很高，“走地下汇兑，手续费和风险都不小，走正规汇兑的话，台湾这边又会有查税的问题。”郑彦奇对记者说道。

然而真要说起来，肺炎疫情，只是压垮许多石斑养殖业者的最后一根稻草──其实早在疫情爆发之前，石斑价格就已经低迷很久了。

“这些年来中国大陆的石斑养殖技术进步很多、养殖的量也增加不少，对台湾石斑的需求自然就减少了。”柯顺明指出，中国大陆养殖业者近年积极推广“龙虎斑”，该品种由龙胆石斑和老虎斑杂交而成，由于肉质口感不输台湾主流饲养的青斑，近年来也让台湾的青斑养殖户受创颇深。

话虽如此，养石斑长达三十年、见证过台湾石斑荣景的柯顺明，至今家底依然丰厚。“其实我最怀念还是阿扁时代。那时虽然没有 ECFA，但一样有外销，而且可以用『关说』的方式出口，有时关税支出不见得比现在高，利润非常吓人。”

台湾海洋大学应用经济所所长詹满色，曾在〈台湾石斑鱼产销及价格分析〉一文中指出，两岸商品贸易经历过几个阶段：1994 年，中国大陆单方面制定了《关于对台湾地区小额贸易的管理办法》，以此作为课征关税和检疫的法源依据，但对台湾方面而言，两岸的直接贸易一直都是台面下的“走私贸易”，既无法收税、也无从管理。到了 2001 年小三通开启之后，台湾方面才开始允许两岸直接贸易，但各品项的关税都是双方协商出来的结果，一直到 2010 年签订 ECFA，才开始将贸易和关税制度化──柯顺明口中的“关说”，指的其实就是两岸在 ECFA 签订之前，曾经用来维系两岸水产贸易的重要机制。

然而话说回来，为何午仔行情能坚挺多年，而台湾石斑却会因为大陆业者加入竞争而崩盘呢？

事实上，石斑和午仔一样，都是分布在热带海域的鱼种，中国大部分地区的天然环境都不适合饲养。然而由于石斑单价高、有利可图，所以中国大陆的业者会愿意下重本、用高科技的温室养殖，也才导致台湾石斑受到大陆业者的竞争；至于廉价的午仔就没有这种利润诱因，因而很少大陆业者加入饲养──换言之，台湾石斑过去虽然因为尊贵的身价而崛起，今日却也因为尊贵的身价而崩盘，而午仔则因为位处“中国资本无法狙击的洼地”，反倒能够相安无事。

说到底，养鱼很多时候，其实就和赌博没什么差别，而养殖户这种带有“赌徒性格”的特质，也可以从他们对通路管道的偏好略窥一二。

一般来说，养殖个体户的销售管道不外乎三种：内销盘商、外销盘商，或者自己雇车拉去鱼市场拍卖。“内销和外销的盘商不同；一般养殖户会优先选择内销台湾市场，真的卖不掉，才会找外销盘商来收购。”在高雄梓官养殖鲈鱼的曾志腾如此告诉端传媒。

一位匿名的养殖专家分析，这主要是因为内销和外销盘商一次收购的量差异很大。“内销盘商通常会分次收鱼，所以单价较高；外销则是一次全收，连带地单价较低。换言之，虽然内销的风险较高，但报酬也更高。”

养殖户这种为了高收益而追求风险（risk seeking）的特性，也可以从渔会的角色看出──大部分的养殖户，都将渔会视为“只想分一杯羹”的单位，因而宁愿自己找盘商来抓、甚至自己想办法载去市场拍卖，而不愿透过渔会销售；相较之下，种植蔬果的农民更倾向于规避风险（risk aversive），因而和农会的关系更紧密，而农会在产销运过程中的角色也更重要。

自由贸易协定扩大贫富差距？通路、品牌是关键

所以在台湾养石斑的，注定只能占下风吗？倒也未必。

从枋寮往北走几公里、跨过林边溪，“力佳绿能生技有限公司”的办公室和厂区，井然有序地伫在几个池子边。力佳绿能的行销部主任许雀告诉端传媒，他们经营石斑的养殖、加工、包装和销售，生产链十分完整，外销和内销营业额大约是 8：2，这几年销量一直都不错。

“有些石斑养殖户之所以遇到瓶颈，可能是因为他们没有自己的通路，因此一旦盘商、通路出问题，养殖户就会跟着受害──我们就没有这个问题。”

和一般的养殖个体户不同，力佳绿能是养殖户第三代、在“八八风灾”之后返乡成立的品牌；历经多年发展，力佳绿能与“屏东优质水产认证合作社”配合供货，在厦门还有分公司负责销售业务，不只纵向地在产业炼的上、下游都有涉足，也会在各个产销环节进行横向发展，避免过度仰赖单一货源、通路。让很多石斑养殖户头痛的“养愈大、愈贱价”的问题，力佳绿能也有自己的解决之道。

“由于石斑是海鱼，在陆地上养殖，体型会有一定的上限，所以一般养殖个体户如果养到『超规』、又很难继续养大的话，我们会用高于市价的定制价收购，解决问题。我们在屏东车城外海有自己的箱网，可以把收购来的『超规』石斑投到箱网里，让这些『超规』石斑在海水和洋流的刺激下，继续活动、摄食、生长，最多可以养到十几台斤，最后再加工做成冷冻鱼条。”

为了销售这些鱼条，力佳绿能明白不能只依靠偏爱活鱼的中国大陆市场，因而早在四、五年前，便积极出国参加海产食品展、拓展欧美市场；虽然冷冻鱼条会多出仓储、冷冻的成本，但利润并不比中国大陆的活鱼市场差。

“我们今年初在疫情爆发之前，刚好才去过洛杉矶的华人工商大展，除了希望拓展海外华人的市场，也想开发非华人客群。”

力佳绿能这种游刃有余的态度，不只和其他石斑养殖户的愁云惨雾形成了对比，似乎也呼应了近年一些经济学者的论点──像 ECFA 这样的国际自由贸易协定，对于拥有较多生产要素（生产要素，意指进行生产活动时，必需使用到的人力、物料、工具、空间等各项因素）的资本家和大型跨国企业更加有利，但对于缺乏生产要素的非技术工人或自营者却弊大于利，因而会拉大经济体内部的贫富差距。

更有意思的是，从台湾的养殖渔业来看，在所谓“通路为王”、“品牌为王”的时代里，真正关键的生产要素，似乎早已不是传统的劳动力、土地、资本或才能，而是品牌价值、以及掌握通路的能力与政商关系；一些养殖户在接受端传媒采访时，也都认为“就算 ECFA 真有利益，也都是盘商赚走，轮不到我们这些最基层的养殖户。”

对此，台湾大学国际企业学系教授卢信昌在接受端传媒采访时指出，国际自由贸易协定和贫富差距的关系，未必如一些经济学家宣称的那样斩钉截铁。

“Elhanan Helpman 近期的实证研究便指出，全球化并不是经济体内部贫富差距扩大的最主要原因，很可能只是刚好在同个时间点发生罢了──换言之，两者可能只是共变关系，而非因果关系。”

卢信昌认为，真正造成实质薪资下降、贫富差距扩大的，可能是技术兴衰、产业变动，有些可能是开放竞争造成的，有些则是错误的货币政策造成的，但不必然是对外贸易的结果，只不过全球化、国际贸易近年来更容易成为众矢之的，而错误的货币政策，却在金融圈重金游说之下被轻轻放过──换言之，就算没有 ECFA，台湾一样必须面对分配不均的问题，应该从制度、法规着手，而不是一味怪罪自由贸易协定。

“换个角度来说，ECFA 也让原本必须走私的两岸贸易制度化、透明化，其实也可以减少超额利润、不当利益掌握在少数人手中，反而可以缩小贫富差距。”卢信昌如此说道。

三十多年前，台湾主要贸易对象还是美国时，正好就是台湾整体薪资提升最快的时期；等到 2000 年、两岸贸易额持续扩大之后，台湾的实质薪资便一直没有成长。

对此，中央大学经济系教授邱俊荣却有不同观点。邱俊荣指出，根据要素价格均等化定理（Factor Price Equalization），简化来说，在两个相互贸易的国家里，劳力丰沛国若出口劳力密集产品，那么劳工薪资便会上升、资本报酬则会下降，因而缩小贫富差距；如果资本丰沛国出口资本密集产品，那么资本报酬就会提高，劳动所得会下降，进一步扩大贫富差距。

“回顾台湾的经验，这个定理的确有些道理：三十多年前，台湾主要贸易对象还是美国时，正好就是台湾整体薪资提升最快的时期；等到 2000 年、两岸贸易额持续扩大之后，台湾的实质薪资便一直没有成长。”

邱俊荣认为，就某个程度而言，养殖渔业的确符合“自由贸易拉大贫富差距”的说法，因为台湾大部分的农渔产品，都是规模较小的农渔户在生产；而在全球化体系中，有能力去攫取国际化利益的，一般也都是拥有跨国移动能力、掌握政商关系的资本商或企业家。但邱俊荣也提醒，造成上述现象的变因还有很多，必须进行深入的实证研究才能知道。

事实上，就连北京方面也承认，“和平红利”分配不均虽然“未必属实”，但作为两岸交流成果不尽人意的原因之一，确实需要好好重视。林宗弘和胡克威的研究亦显示，台湾选民对于两岸贸易和利益分配的认知，的确影响了他们的投票倾向，而工农阶级依然认为民进党代表了他们的阶级利益，并未因为 ECFA 的“让利”而有所改变。

兰花产业：中国大陆从来就不是主要市场

除了养殖渔业，同样在 ECFA 早收清单中的兰花，也曾经是被寄与厚望的“明星产业”。

虽然都被统称为“兰花”，但业界一般会将兰花分为几大类：除了可以直接面向消费者的“切花”（亦即“鲜花”），以及出口到国外、由当地业者接力栽培的“盆花”之外，台湾也有出口兰花苗，供外国业者从头栽培起──而 ECFA 早收清单中的“兰花”，指的其实是以文心兰为主的“切花”；至于台湾产值最大的蝴蝶兰，由于主要以“盆花”方式出口，因此大部分都无法因为 ECFA 而减免关税。

“其实 ECFA 对兰花业者来说，影响真的不大。”中华文心兰产销发展协会理事长陈宏志，在接受端传媒采访时如此说道。专营文心兰、万代兰等切花类的陈宏志，理应是 ECFA 最大的受益者，但他指出，ECFA 上路十年后，他的产品主要还是销往日本、法国、美国，和以往并无不同；至于增长最快的市场，则是澳洲。

根据台湾关务署统计，台湾兰花出口市场的分流现象十分明显：蝴蝶兰最大的市场是美国、文心兰是日本，而规模较小的国兰、东洋兰，则主要销往韩国，十多年来都没有变化。

“台湾兰打不进对岸市场的原因很简单：中国大陆的花苗市场其实很成熟、技术也不差。”陈宏志透露，他曾在 2008 年以民间业者的身份，参与政府草拟 ECFA 早收清单的过程。“我们一开始其实并没有打算要将兰花放进清单中，就是考量到大陆早有技术，兰花产业的工业化程度很高、可以量化生产，台湾在技术上并没有超前太多。不过考量到台湾在气候条件上还是有些优势，所以最后还是将文心兰的切花列入了早收清单，但其实中国大陆一直都不是台湾兰花的主要市场。”

有意思的是，兰花销往中国大陆的数量不多、但波动很大，却又不像养殖渔业那样，时间点和台湾政党轮替的节奏恰巧吻合。陈宏志推测，这可能跟中国政府的打奢政策有关：“很多中国兰花业者听到打奢的风声，就会销毁花苗、减少产量，但兰花栽培属于『计划型生产』，万一突然有临时暴增的需求，也很难临时增产、只能从境外进口，造成台湾兰花销中数量偶尔暴涨的现象。”

事实上，即使是销量突然暴增的 2019 年，台湾销往大陆的蝴蝶兰（盆花）总值也不过 1,100 多万元，在台湾蝴蝶兰的出口目的地之中只排名第 18；至于文心兰，虽然销往大陆的总值在 ECFA 上路后有所提升，但升幅有限，至今出口规模仍不及日本市场的 0.4%。

“以文心兰来说，广东也有发展栽培，对台湾兰花没有绝对需求。再说，日本的市场价格更稳定、我们经营的历史也更久，除非对岸市场的价格突然变好，否则我们一般都还是以出口日本为优先。”

不过值得注意的是，在疫情影响下，今年兰花出口中国大陆的比重反而提升了，趋势和石斑正好颠倒了过来，个中原因则和运费有关。

“出货到美国、欧洲、澳洲必须走空运，但今年飞机航班因为疫情锐减，导致空运运费高涨，所以只有中国大陆市场的运费还在可负担的范围内。”此外，日本市场受疫情的影响也较小，因为切花销日早已发展出海运模式，日本当地的物流也能配合，“相较之下，欧美很多国家连花店都不能开门营业，销路完全断了。”

整体而言，虽然台湾兰花没有因为 ECFA 而攻下中国大陆市场，但由于兰花业者并不像石斑那样高度仰赖中国大陆市场，因此反而能够稳步成长。尤其越南近年有心发展兰花产业，因此台湾销往越南的花苗数量亦不断攀升；虽然日本、荷兰也都在越南市场颇为活跃，但台湾苗的品质还是更好、种类也更多一些。

ECFA 拖累台湾产业转型？其他自由贸易协定的敲门砖？

石斑和兰花的对比，似乎也呼应了许多人的担忧：ECFA 容易让台湾过度依赖中国大陆市场，而无法分散风险。实际上，今日有些台湾养殖户一讲到“外销”，通常也只会想到大陆市场──“反正只要大陆不跟你买，价格就不会好啦！”简短一句话，道出了过度依赖大陆市场的隐忧。

中央大学经济系教授邱俊荣则认为，这种现象真正的问题，还不只是风险而已。

“所有的贸易协定，都会影响经济体内部的资源配置。如果我们只和一个国家签自由贸易协定，那么国内的生产资源，便会尽力去迎合这个市场：如果这个市场要求的是高品质的商品，我们便会努力生产高品质的物品；反之亦然──就此而言，由于中国大陆对台湾产品的需求，大部分是品质没那么高的产品，而许多两岸贸易，实际上也都是在大陆的台商所采购的“中间财”（指用来生产终端商品的半成品或零组件），因此，如果我们只签了 ECFA，却没有尽速和其他国家签订贸易协定，便可能会拖累台湾的产业转型，也不利于产业链终端的发展。”

回看 ECFA 早收清单，里头的项目除了农渔业之外，的确基本上都是石化、纺织、汽车零组件、机械等中上游产品，而中国大陆不愿意将面板放入 ECFA 早收清单这件事，也显示出中国大陆不希望开放自己想发展、但仍在扶植阶段的产业。

邱俊荣进一步说明，台湾的产业模式是标准的“中心－卫星”体系──比如汽车业，像裕隆这样的成车厂规模最大，周围则会有许多小规模的零组件厂商。然而两岸经贸过程中，最先离开台湾、西进大陆的也都是下游厂商，但供应零组件的小厂商很难离开，于是久而久之，台湾便不太有终端商品可以出口、卖给别的国家。这种现象导致生产资源集中在中上游产业、横向发展，却也让竞争过度激烈。

此外，中上游厂商因为没有生产终端产品，自然也很难发展品牌，而多半属于标准化产品的中间财，也很难摆脱削价竞争的“红海”──换言之，当年支持者认为 ECFA可以“鼓励台商回台采购”的这个“好处”，实际上正好也是台湾经济当前最大的隐忧。

“ECFA 就像一剂麻药，让企业靠着零关税的屏障继续生存，却也让未必有竞争力的产业模式得到了喘息的机会，虽然短期缓解了台湾产业转型的压力，却也可能让业者丧失转型升级的契机。”

邱俊荣认为，台湾不一定要反对 ECFA，但必须同时跟更多国家签署自由贸易协定，比如韩国就是如此，而且签订有一定的顺序，必须先和平均薪资较高的国家签，以避免平均薪资遭拉低。

“当时马英九政府主张，ECFA 是台湾和其他国家签署自由贸易协定的『敲门砖』，但事实上这个门从未打开过──虽然 ECFA 上路后没多久，台湾就和纽西兰、新加坡签署了贸易协议，但这些都是相对不重要的国家。台湾近年和美国进行的贸易协商，真正关键的条件也都不是 ECFA，而是台湾进口美猪、美牛的议题。”

ECFA 的“成效”究竟如何衡量？

不过话说回来，ECFA 上路十年来的成效，我们又该如何衡量呢？针对这个问题，台大国际企业学系教授卢信昌说，他反对外界一般只用出口额增减、关税节省等量化指标，来评断贸易政策的作法。

“我们还要看到台湾的消费者剩余有没有增加，讨论台湾市场里的商品品质，有没有因为 ECFA 带来的竞争而有所提升，以及无效率的浪费有没有因而减少。”

消费者剩余

以石斑为例，卢信昌指出，有些养殖业者近年开始做品牌、做无药残留的产品，就是一种品质、附加价值的提升──“如果没有 ECFA 打开大陆的市场，这些业者不一定会做这些投资。”

如果我们再回看 ECFA 官方网站的说帖，除了减免关税、刺激台湾生产毛额和贸易量之外，当时在官方的预期之中，ECFA 的其他效益还包括：（一）能比竞争对手国先一步，进入中国大陆市场；（二）吸引外商投资台湾，将台湾当作大陆市场之门户；（三）帮助产业供应链根留台湾；（四）促进大陆的台商对台采购；（五）鼓励台湾成为产业运筹中心。

我们不难发现，这些利益都是以台商为本位来讨论，却也把中国大陆想像成一个“静态的消费市场”，只有“境外竞争者”在进行竞争，忽略掉中国自身的产业发展非常快速、学习能力非常强；更重要的是，这些论述，反映出的也是台湾人当年对于“台商西进，无法将产值留在台湾”的焦虑──与其说这份说帖，是在说服台湾人与中国大陆自由贸易，不如说，它更像在安抚台湾人，要台湾人不要因为台商西进而担忧。

中央大学经济系教授邱俊荣认为，这些目标后来大部分都没有达成，反而是在贸易战开打之后，我们才开始经常听到“台商回流”的说法。“不过有意思的是，我们很少听到『韩商回流』，原因就是韩国企业早已将生产链分散到世界各地了，不像台湾过度依赖中国大陆。”

事实也证明，大部分的外国厂商更偏好直接进入中国大陆，而不会把台湾当作中国大陆市场的门户，显示出说帖的很多理由，都是当时为了合理化 ECFA 而想出来的，“实际上 ECFA 根本没这么伟大，它唯一的好处，真的就是减免关税而已。”邱俊荣如此笑道。

邱俊荣继续举了一个例子，说明 ECFA 如何充满了矛盾：

“2013 年台湾与纽西兰签订经济合作协定时，时任经济部长张家祝曾在立法院公听会上得意地说，台湾之所以适合和纽西兰签署 FTA 有四大原因：纽西兰位在亚太地区、距离台湾不远；产业和台湾互补；所得水准高；经济规模小，对台湾影响较小。然而讽刺的是，除了第一项之外，中国有哪一项符合他提到的四个原因？张家祝的这番话，难道不是在自打嘴巴，告诉我们 ECFA 其实根本就不利于台湾？”

“十年大限”是假议题？ECFA 究竟会不会自动失效？

在我们的采访过程中，虽然养殖户一般认为 ECFA 无足轻重，但也仍不时会听到养殖户彼此探听，“ECFA 到底会不会在九月失效？”

之所以有这个疑问，是因为 2019 年九月份，台湾先后与索罗门群岛和吉里巴斯断交之后，国安会曾示警，中国大陆可能将会“无所不用其极介入台湾大选，升高对台的国际打压，年底前可能再断台湾 1 至 2 个邦交国，威胁终止 ECFA”，这是官方首次提出“ECFA 终止”的可能性。

这个说法，后来如滚雪球一般，在政治人物和媒体的炒作之下，逐渐和另一个传言结合在一起。

一般而言，像 ECFA 这样的贸易协定在订立早收清单之后，必须进一步推动其他货物贸易和服务业贸易的协议。有传言指出，在 WTO 的框架下，这个过程必须在十年之内完成（但实际上这种说法并不属实）；然而 2014 年“三一八学运”过后，两岸便搁置了《两岸货贸协议》与《两岸服贸协议》的谈判， 因此某个程度上，中国大陆的确有正当理由终止 ECFA。

于是这种说法，便在以讹传讹之下，逐渐被外界理解成“ECFA 在签署十年之后便会自动失效”。

对于这个传言，时任的经济部长沈荣津曾在立法院备询时指出，“ECFA对两岸而言是共创双赢，应不致于单方面终止”。

事实上，ECFA 协议文本第 16 条也明定，“一方终止本协议应以书面通知另一方。双方应在终止通知发出之日起三十日内开始协商。如协商未能达成一致，则本协议自通知一方发出终止通知之日起第一百八十日终止。”

换言之，ECFA 其实无法“自动到期”，必须由任一方提出“终止通知”、并经过协商之后，才能在通知终止之后第 180 天，才能正式终止 ECFA。然而直到今日，两岸都未曾提议终止协议，更遑论会在九月失效。

不过吊诡的是，如果 ECFA 没有在十年之内完成、却又继续以仅有早收清单的“半套”模式运作下去，反而也让 ECFA 像是“国内框架”下的协议，因而才能不受“国际规范”的约束。

此外，“十年大限”争议延烧许久的现象，也反映出了一个事实：ECFA 这个由海基会和海峡会签署的协议，在台湾的主管机关和权责窗口居然散布在 14 个政府部门里；这种权责机关不明、容易导致“互踢皮球”的设计，也显示出 ECFA 位处法治的灰色地带。

然而在一连串偶然之下，ECFA 却阴错阳差地成了一个响亮动听、却又“无关紧要”的协议，也像一个“空白符征”，可以让各方任凭需求、填入各种意义。

针对大限问题，邱俊荣认为，台湾政府目前对两岸议题采取的是刻意模糊的态度、不愿刻意挑衅，所以不太可能会主动终止；对于中国政府而言，要处理台湾问题，还有很多其他方法──中断 ECFA 这种不利形象、疏离民心的作法，应该也不会是中国大陆的优先选项。

现在回看，ECFA 早收清单作为一种“让利政策”，的确十分动听、适合宣传，但中国政府实际上要不要施惠，还是有很大的操作空间。

然而在一连串偶然之下，ECFA 却阴错阳差地成了一个响亮动听、却又“无关紧要”的协议，也像一个“空白符征”，可以让各方任凭需求、填入各种意义。

对于多数农渔户来说， ECFA 已经无足轻重，或者无法呼应市场现况，或者只有掌握通路、贸易对口的盘商，才能成为最大的受益者；对于中国大陆来说，ECFA 已成鸡肋，证明了“以经促统”没有想像中那样简单；对于一些立场偏左派或独派的人士来说，只剩早收清单的 ECFA 早已有名无实，但在指责“自由贸易导致贫富差距”时，却仍然是个现成好用的攻击对象；至于台湾的贸易竞争对手（比如韩国），今日也不再担忧两岸的 ECFA 会让台湾占尽优势了。

十年镜花水月：“以远见赢未来”

某个周六下午，高雄蚵仔寮鱼市场外的一处小摊前挤满了人。

大家围着的，是在网路上颇有知名度的“兴爸客”李福兴；他平日晚上在脸书上直播卖鱼，假日则在鱼市场外现身，直接面向游客拍卖，以“俗搁大碗”（便宜又量多）著称，叫卖时表情生动、言语逗趣，偶尔还会揶揄顾客，大人小孩都爱看。

“大家都知道，今年石斑便宜。但你一定不知道多便宜。来！这个叫龙虎斑。一尾五百？两尾？三尾？三尾五百！”围观的民众静默无语，只有一位老先生，迟疑了一下，终于从口袋里掏出了五百元钞票。

几公里外，曾志腾正在准备开始下半天的工作──有些鱼属于夜食性，养殖户一般只在日出、日落时投放饲料。“其实我是不担心的，台湾到现在都还是水产输入国──台湾人吃掉的鱼，比自己生产的多太多了。外销不行，就是转内销而已，台湾人还吃不够呢。”

夕阳之下，曾志腾用竹竿奋力拍打着水面，激起的水花闪着金黄暮色，耀眼动人。

一幢白色小屋立在鱼塭旁，池里的帮浦打气机仍在孤单地运作着。在海风中，小屋墙上写的“以远见赢未来”几个大字，依旧豪情壮志。

（尊重受访者意愿，柯顺明、郑彦奇为化名。）