2021年5月18日,港府突然宣布驻台的“香港经济贸易文化办事处”(一般简称“驻台办事处”)即日起终止服务;消息一出,令不少人相当错愕。针对终止服务的原因,港府起初并未给出确切答覆,只说“和台湾近期升温的疫情没有关系。”
然而外界揣测,驻台办事处终止服务一事,极可能就是2019年香港爆发“反修例事件”之后,台港关系不断恶化的结果。不过,姑且不论终止服务的原因为何,这一措施是否意味港府将完全裁撤驻台机构?办事处在台雇用的台籍雇员,会否遭到解雇?
针对这些问题,端传媒于5月21日去电香港驻台办公室,然而办事处的电话已成空号。记者继续以电邮洽询港府政制及内地事务局,港府则回覆指出,香港驻台办事处的办公室已经退租,但只是“暂时停止运作,并非裁撤”,而办事处的台籍雇员,亦已按照台湾法规全数遣散。
同一时间,港府亦在5月21日发布声明指出,关闭驻台办事处是因为“台方破坏港台关系”,令驻台办事处的运作环境恶化,而办事处人员亦曾受岛内激进人士威吓,导致港台在各领域交流的空间日渐收窄,而办事处亦已难以达到最初成立的目的。
此外,港府还在声明开头,措辞强硬地批评台方“粗暴干预香港事务⋯⋯推出所谓『援港专案』,并单方面在台港经济文化合作策进会(策进会)下设立所谓的『台港服务交流办公室』,为暴力示威者及破坏香港繁荣稳定的人提供支援。”
对此,台湾的陆委会则反驳,台方只是对合法来台的港人提供人道关怀及必要服务,“港府竟错误解读为我方挑衅,这种蔑视民主和法治的心态,更反映港府的心虚”,并反控,民间团体在香港驻台办事处前抗议时,台湾曾派员维持秩序、致电关切,反而亲中人士至台湾驻港办事处示威时,港府却不闻不问。
确实,自从反修例运动以来,“港人来台”便一直是热门话题。从铜锣湾书店在台复店、七一占领立法会行动者梁继平在事后先抵台湾、再转至美国,到试图偷渡至台湾的反修例行动者“五港人案”,已经有不少人认定,台湾确实已成香港抗争者的政治庇护地之一。
根据台湾移民署统计,2020年香港居民赴台居留(在台居住六个月以上)、定居(在台居住,并取得户籍)的许可人数,分别是10,813与1,576人,和反修例运动发生前的2018年相比,分别成长了约160%和45%。
不过,在一般台港居民的印象中,台港之间的民间交流本就一向热络:直到十多年前,台湾一直都是不少香港学子的升学目的地;在大陆市场崛起之前,港台艺人会频繁在两地来回活动;不少台湾人第一次“出境旅游”,目的地也都是香港。若以载客数计算,台港航线直至今日,也都仍是世界上最繁忙的“国际航线”。
这种印象,对于大陆人来说,或许也无违和。在大陆的法理制度和日常语境之中,台湾和香港本就经常被放在“港台”、“港澳台”这些词汇中并置,容易给人某种“港台属于同个范畴”的印象,也弭平了港台在历史脉络、政治体制,以及主权现状上的实然差异。
然而和这些印象有些矛盾的是,台港之间的政府交流,在二战后的大多数时间里,其实都是冷淡而隔绝的——近期台港政府间的龃龉,其实也侧面反映了这段历史。平心细究,港府近期关闭驻台办事处,在政治上究竟具有什么意义?双方的代表处有可能完全撤除吗?回看过去,台港间的政府交流,又经历过哪些起伏转折呢?
二战后、97前的台港交流史:官热民冷
时间回到二战过后,两岸于1949年分治,而英国亦于1950年迅速与中华民国断交、承认中华人民共和国,导致原本设在香港的“中华民国外交部两广专员公署驻香港办事处”必须撤除,而原来中华民国的驻港事务,则改由“中华民国外交部驻澳门专员公署”兼办。
虽然香港是英国殖民地,但早在二战结束之前,香港就一直是国共角力的重要舞台,双方在香港皆有发展组织与地下情报工作,直到战后亦然。而战后香港最严重的两次社会动荡——“双十暴动”和“六七暴动”,就都和国共派系的冲突有关。
其中,发生在1956年的“双十暴动”,即是因为亲中华民国的香港居民,在双十节当天悬挂国旗、引发左右两派冲突,最后才扩散成大规模的动乱,导致59人丧生,而中国国民党港澳总支部秘书亦被驱逐出境。事发之后,中华民国在港的势力遭到了严重削弱,而中华民国的政府机构,也无法再以官方名义于香港活动。
到了1965年,葡澳政府在北京的施压之下,要求中华民国关闭“驻澳门专员公署”,而原本由“澳门专员”兼辖的香港业务也随之无人掌理,台方只好在翌年恢复成立驻港机构。但碍于港英政府不承认中华民国,于是只能以“中华旅行社”的名义运作。
值得注意的是,尽管“中华旅行社”亦由台北的外交部管辖、形同驻外馆处,但台湾与港府之间依然可说是没有正式的联系管道。
另一方面,由于在台湾的中华民国政府,一直将殖民地上的港、澳居民视为“外国籍的华人”,但却又积极拉拢海外侨社,因此对港澳居民实施了许多优惠政策:比如港澳学生可以用“侨生”的身份赴台升学,而港澳居民也可以申请“华侨身份证明书”,入籍台湾(中华民国国籍)的手续也相对容易;今日三、四十岁以上,同时拥有台港两地护照的香港人,多半就是透过这种方式取得台湾身分证的,最有名的例子包括港星周华健、广达集团创办人林百里以及《亚洲周刊》现任总编辑邱立本。
很有意思的是,由于台湾流行棒球、香港嗜踢足球,台湾的足球战力稍弱,因此从 1950 至 60 年代期间,台湾足球队也曾借重香港选手作为主力,而不少香港足球员,当时也会前往台湾发展、代表中华民国参加国际比赛,在足球场上实践了中华民国版本的“一中政策”。
换言之,二战结束后将台湾和香港连结在一起的,其实就是“中华民国”;而这个连结,后来在马英九执政时期,也经常就是台方意图凸显的论述。
曾担任台湾陆委会主委办公室主任的施威全,在其著作《协商总在晚餐后》指出,赖幸媛 2011 年在香港为新成立的驻港办事处揭幕时,就在致词中特别提及,孙文革命思想的发源地就是香港,因此香港也可以说,就是创建中华民国的发源地——这个说法,不只将中华民国所在的台湾,和香港连结了起来,同时也顺带强调了中华民国客观存在的事实。
施威全描绘,当时代表港方出席的财政司司长曾俊华,听完赖的发言之后“坐立不安、面如土色”,致词时也只提到“港台美食可以互补”,除了规避尴尬的主权问题,也凸显了香港在台港关系中,只想强调文化、旅游、经济上的交流。
不过赖幸媛的说法,也并非台港连结的全貌。事实上,早在台湾仍是日本殖民地的时期,作为日本“南进”跳板的台湾,和香港就已有不少商贸上的往来;二战结束后,主张台独的台籍运动分子,也曾在香港建立根据地。不过上述这些,当然都是彼时台港双方皆不愿彰显的“台港关系”。
但不论如何,二战之后的台港关系,基本上就是在“中华民国无法在港现身、国共持续对峙,而港人被台方视为华侨”的框架之中,一直维持到了 1980 年代,基本没有太大更动,直到中英开始针对香港前途谈判、冷战即将落幕之际,才悄悄出现了变化。
“九七”前后的台港关系:冷战终结、台湾民主化、香港回归
到了1984年,中英签署《中英联合声明》,“一国两制”、“五十年不变”的香港前途大致底定,而台湾这边,也必须针对港澳在制度上的定位进行改革。
在这个背景之下,台湾于1991年成立了“大陆委员会”(简称陆委会),并在其下设置“港澳处”掌理港澳事务,形同在制度上确立定位:港澳事务,必须被放在“两岸框架”中看待。
值得注意的是,1991年正好也是苏联解体、冷战终结的那一年,当年的台湾除了成立陆委会之外,也在民主化浪潮中修改宪法、终止“动员戡乱时期”,除了在法理上终结两岸的“内战关系”之外,也让原本由 1949 年来台的各省代表所组成的“国民大会”(亦即所谓的“万年国会”)得以进行改选——在台湾历史上,1991 年就是民主化、本土化的关键年份。
换言之,将港澳纳入两岸框架,和两岸开始破冰、在法理上脱离“内战关系”,以及中华民国开启“本土化”的工程,基本上是同步发生的事件。
到了1997年3月,亦即香港回归前夕,台湾进一步修改陆委会的组织条例,明定陆委会“得视业务需要,于香港地区或澳门地区设办事机构”,并在1997年3月,在当前的陆委会副主委蔡英文的高度参与下,订立《香港澳门关系条例》,明确在法律上将港澳人士定位为“港澳居民”,而不再是“海外华侨”,也不再能够以“华侨”管道入籍台湾,因而导致部分香港居民赶在“大限”前“抢当华侨”,向台方申请“华侨身份证明书”。
根据台湾侨委会统计,“华侨身份证明书”于1997年的申请数,确实比前一年暴增了一倍多。而同样的现象,在澳门回归的1999年也能见到。时至今日,任何曾在“大限”之前获发证明书的港澳居民,都依然能以“华侨”身份在台工作、投资,条件也比一般港澳居民优惠。
1997年7月1日,香港主权正式移交中国,而陆委会也同步在当天设置“香港事务局”,并将原本由外交部管辖的“中华旅行社”改由陆委会管辖,也让台港关系正式翻入新的篇章。
不过,虽然港澳事务在法律上由陆委会管辖,但就实务上而言,却又经常被和“大陆事务”区隔开来,适用《香港澳门关系条例》,而非《两岸人民关系条例》;对于港澳居民来说,最切身的例子便是,在港澳出生的永久居民申请“入台证”(类似于入境台湾的“签证”)时,手续远比大陆居民简便许多。
翻入新篇章的台港关系,并非从此就一帆风顺。1999年,台湾驻港代表郑国安在香港电台的节目上,阐述时任总统李登辉的“两国论”(亦即“两岸是特殊的国与国关系”),事后除了遭中方批评之外,也导致郑国安的留港签证不被续发。此外,2000年陈水扁当选总统之后,台港关系亦进入了长达八年的冷淡期,包括时任台北市长的马英九在内,多位台湾官员的访港行程都曾受阻。
很显然地,发展台港关系最重要的前提,就是两岸关系。
到了2008年,马英九当选总统,而两岸关系也逐渐回暖;在北京的默许之下,香港对台政策也逐渐松绑,台港关系于是进入了“蜜月期”。而对一般台湾人而言,最直观的改变则是:自2009年开始,台湾旅客入境香港时只需持有台胞证,即使没有办理入境内地的“签注”,亦可免签在香港停留7天;到了2011年,免签停留时间更延长到30天。
此外,为了促进“半官方交流”,台港双方亦仿照两岸的“海基会-海协会”模式, 于2010年分别成立“台港经济文化合作策进会”和“港台经济文化合作协进会”,作为彼此的对口交流单位——虽然名义上是“半官方”,但在两会中任职的人员都具有官方身份。
现在回看,2010年台港“半官方交流”的进展,显然是在为“更高层级的交流”做铺路,因为不久过后,台湾的驻港机构“中华旅行社”便在 2011年 7 月20日更名为“台北经济文化办事处”,不再以“旅行社”名义运作,而香港亦在该年于台北设置“香港经济贸易文化办事处”——也就是港府刚于5月18日宣布终止运作的机构。
很有意思的是,新成立的“台北经济文化办事处”,也直接承袭了中华旅行社位在金钟“力宝中心”的办公室,直接面对特区政府总部,以及驻港解放军的中环军营;站在夏悫道上看,这三幢高耸的建筑物,俨然就是中港台三方鼎立的空间隐喻。
不过两岸关系的回温,对香港来说却未必只有好处。比方说,两岸在试行多年直航包机之后,最后于2009年开启定期直航航班,却也为作为两岸中转枢纽的香港带来不小冲击。为了应对这个情况,台港遂于2011年签订航空运输协议,除了开放航权、鼓励其他航空公司投入台港线之外,也新增台湾二线城镇作为航点,因而导致台港航线票价下降,也间接促进了台港之间的交流。
民进党重返执政:台湾驻港机构的变迁
2016年蔡英文上台后,台港关系又迎来了另一个转捩点。
民进党的重返执政之后,两岸间的官方对话机制几近完全中断,而若想感受这种急速冷却,香港就是其中一个温度计。
2018年,陆委会任命卢长水出任驻港办事处的新任处长,却因为无法拿到港府核发的签证,而迟迟无法赴港就任。
在此,有个地方值得深究:目前台湾的驻港办事处,包含负责签证业务的“服务组”、负责经济业务的“经济组”(即远东贸易服务中心驻香港办事处)、负责新闻业务的“新闻文化组”(即光华新闻文化中心)等,台籍人员编制一共30人;虽然办事处在法规上由陆委会管辖,而办事处的处长、副处长也皆由陆委会委派,但事实上陆委会人员在办事处的编制中只占12人,其他人员则由外交部、经济部、移民署、文化部指派,而外交部在编制中就占了5人。
根据中华民国宪政框架,“台港关系”不论对台方、或港方而言,都不能算是“国与国的关系”,因此香港驻台的办公室,也和香港驻内地的办事处一样,都隶属“政制及内地事务局”,而不像其他香港驻外国办事处由“商务及经济发展局”管辖,显然也是为了符合“一中框架”。
然而耐人寻味的是,台湾驻港办公室的编制,实际上却包含了外交人员,似乎和台港双方对“台港关系”的定位存在扞格。就此,港府是否曾经对编制安排提出过异议呢?
针对这个问题,台湾陆委会对端传媒回应,台湾驻港人员皆是依照驻馆的服务功能、业务需要所派任的,而派任的事宜,也都“符合台港2011年互设办事处的共识”。
今日回看,台港关系真正急转直下的关键点,恐怕还是 2019 年的“反修例事件”:当时已经渐趋冷淡的台港关系,确实因为“反修例事件”而更加恶化,而引发事件的杀人案凶嫌陈同佳,应该以何种方式引渡台湾、双方之间有无“司法互助协议”等议题,也都再次加深了台港官方之间的嫌隙。
值得注意的是,由于“反修例事件”正好发生在 2020 年总统大选前,不少人都认为,香港局势就是触发台湾选民亡国感、推升蔡英文支持率攀高的重要原因之一,而香港人当时对台湾大选的关注程度之高,也前所未见,甚至还有香港人飞往台湾,在街边举牌呼吁台湾人谨慎投票的情形,于是呈现出一幅“台港官方交恶、民间却紧密系连”的双层现象。
如此看来,港府近期会关闭驻台办事处,确实是冰冻三尺,绝非一日之寒。
台港命运共同体:既冷又热的双城记
从台港交流的历史来看,台港关系所谱写出的是一篇既热络、又冷淡的双城记;将两城并置看待,不只反映了两岸间的阴晴冷暖,有时也会在夹缝间渗透出不少巧趣。
而“港澳事务”在台湾定位特殊、历经多次更迭的现象,反映的也正是两岸在特殊时空环境下的尴尬架构,以及港澳介于其中的特性——早在今日两岸政权成立之前,港、澳就已经是西方的殖民地;两岸对峙的冷战期间,香港又不只是中国大陆的对外脐带,也是两岸角力、交流的舞台;等到中国与西方关系和缓,开始针对港、澳的未来进行磋商时,台湾也已经失去在国际社会中代表“中国”的权利,却又持续在法理上将港澳视为“中华民国领土”,最终导致港澳事务在中华民国台湾的宪政框架下成为“既不属于外国、也不属于本国、又不属于大陆”的特殊状态。
巧合的是,台湾近期的两任总统——马英九和蔡英文,其实也都和香港有些渊源:马英九本人,就是在香港出生的,2008 年当选总统时,还曾在国际记者会上戏称自己是“在香港交货的”(delivered in Hong Kong);至于蔡英文,则是陈水扁首任总统期间(2000 至 2004 年)的陆委会主委,曾经主管港澳事务,而马英九于 2001 年结束访港行程、返台之后,也曾立刻拜访蔡英文说明访港的“交流结果”。
对此,长期关注两岸政治的资深媒体人李志德评论,香港作为一个特别行政区,没有自己的外交自主权本就是预料中的事,但以往北京并不会大张旗鼓地禁止香港对外发展关系(包括对美国和对台湾的关系)。
“事实上,台湾对港澳的关系,过去在某个程度上,是可以和两岸关系脱钩的,而港澳也可以根据自己的需要来发展对外关系。”这种现象,以澳门来说最为显著——即使是在陈水扁执政的年代,澳门也一直和台湾维持很好的关系,甚至直接对中华民国护照提供三十天免签(无需台胞证),比香港现行对台的签证政策更加优惠。
李志德认为,若将台港关系从2019年开始的恶化现象,放在更宽阔的框架中检视,除了可以看出两岸关系的衰退之外,也可以看出北京不再容许港澳拥有自己对外发展关系的空间。
“如果做个比喻,台港关系现在就像缆线断掉的电梯,正在急速下坠。”然而最后是会“坠回到一楼”、还是会“整个摔碎”,关键就在于台港彼此派驻的机构,最后裁撤到什么程度。
李志德进一步分析,由于香港在2011年之前,本来就没有驻台机构,因此港府近期裁撤驻台办事处的动作,其实只是回复到马英九上任之前的“中华旅行社”时代,只能算是“坠回到一楼,还不算失控摔碎”。
“如果最后的结果,是连台湾驻港机构都完全消失的话,那才是低于『中华旅行社年代』的状态,也就是真的摔碎了,”李志德说。
然而,陆委会的驻港机构毕竟具有相当强烈的象征意义。因此,李志德认为,香港“保留余地”的机率,还是大一些,最多可能只是降级,成为类似“中华旅行社”的机构。“就算完全裁撤,也都可能只是为了把筹码归零、重新谈判。只要两岸三地基本格局不变,双方依然会有互派机构的需求。”
换言之,近期香港驻台办公室的裁撤,其实更应该被放在动态的长期过程中看待。
不过如果回顾历史,台湾也不是没有“在港无派驻机构”的经验——从 1950 年至1965 年间,台湾驻港事务就是由台湾驻澳门专员代理的。就此而言,澳门与香港作为两个不同的实体、以及澳门长期稳定的社会气氛,对台湾来说似乎也不无“好处”,可以在台港关系恶化时提供一定的折冲。
然而台湾驻港代表处是否真会裁撤?“向下摔”的台港关系,究竟会坠落何处?这些问题,眼下或许没有人能确定——而更重要的是,决定这个问题的变因,恐怕也未必完全掌握在台港政府的手上。
作為香港人都幾矛盾… 令我深感殖民地之惡,是「偉大的祖國」作所為所致。
在國安法之前,那群忠誠的廢物,就是用殖民地惡法管治香港。講到明「惡法」,不用多說偏向政府管治,比如公安條例。
但無能的他們,依然需要國安法。
獨裁政府都有分無能與有能,假若港英政府是有能,特區政府是無能,作為無能政府的宗主國,他是甚麼?
基本上在97之後在香港成長的人,最懷念港英政府無那麼多意識形態、無那麼多「愛國XX」,有選擇「不愛國」的自由。
港英政府,從不要求香港人愛英國 ,可以戲稱英女皇就「事頭婆」,香港足球員可以去台灣代表中華民國比賽… 對比那個「偉大的祖國」,唉!
这个问题也可以看出,很多香港年轻人习以为常的状态,并不存在于20世纪的港英殖民时期,恰恰是香港回归之后的新产物。 香港人天天说“光复香港”,其实潜意识里是想光复到二十一世纪初。