莫迪时代的印度民主：孟买贫民窟里的选票，能改变命运吗？

2017年12月26日下午，孟买城北的普格拉（Hans Bhugra）路上，四名妇女因试图阻止房屋被市政府拆除而被捕。其中一人是恰雅·塔古尔（Chhaya Thakur）。当一群女警陪着市政官员出现时，她大女儿正在上班，只有小女儿陪着她。推土机掀翻了铁皮屋顶，妇女和儿童们哭嚎着恳求政府至少应该允许他们抢救他们的财物。她们的抗议无人理睬，反而因此被送入警局。

塔古尔的小女儿至今仍并不知道她的母亲被捕过，她也不知道，她的母亲在一个塑料袋里藏了 7 万印度卢比现金（约合 7900 港币）。塔古尔在拆迁前 10 天，把街上的另一所房子卖了，这些钱是卖房所得的一部分。跟她们的大部分家居用品一样，这笔钱也没了。 “我们只抢救出了电视机和冰箱”，塔古尔说。日落时分，警察局允许塔古尔离开，当她回到住的街区时，附近已经没有任何还立着的东西了。沿着繁忙的道路整整一公里，紧靠着君悦酒店的所有 250 间房屋已经夷为平地。抢救出的家庭财物到处摆放着，人们挤在一起，为失去家园而哀痛。

塔古尔和她的两个女儿一个外孙留在瓦砾中，露天睡了五个晚上。那之后，他们设法在两公里外租到了一栋房子，这座房子隐藏在蜿蜒而狭窄的小巷中，晒不到太阳。六个月后，普格拉路上出现了一列粗壮高大的混凝土柱，它们伸向天空，支撑着地铁线路。曾经的繁荣社区不见了。取代它们的是混凝土和一条新增的超车道。

塔古尔是印度各种边缘人群的一员。像她这样的人，提供了让城市茁壮成长所需的廉价劳动力。许多生活在普格拉路上的女性都以做家佣为生，而男性则到处打零工。但他们的生计和担忧被主流叙事和政治话语一把推开：像孟买这样人口稠密的城市，城市基础设施是政党在选举前画出的大饼——最终，商业利益压倒底层人的所有基本权利。

2014 年，印度人民党的总理纳伦德拉·莫迪上台，他在选战中承诺改善经济和生活条件。他打败了印度国民大会党（以下简称国大党），后者已执政两届，陷入各种腐败丑闻。在莫迪担任古吉拉特邦首席部长期间，他创造了经济发展的“古吉拉特模式”。所有这些因素，包括推动原教旨主义的印度教国家、反对世俗主义的言论，帮助印度人民党在选举中获得了压倒性的多数，让莫迪在2014年成为总理。

在 2019 年的 4 月至 5 月间，9 亿印度人投票选出了一个新的政府。这场选举分为七个阶段，在 100 万个投票站，8048 名候选人争夺印度议会人民院（下议院）的 543 个席位。过去的五年，莫迪政府带来了幻灭感——废钞令打击了经济，失业率升高，族群冲突变得严重，穆斯林和贱民因为被怀疑私藏牛肉而被暴民处以死刑。但是，正在更新的大选点票显示，莫迪的印度人民党拿下了议会半数席位，且很可能超越上届的席位数，直逼300席。

印度梦与都市梦

2014年选战时，印度的城市化正值高峰。“智慧城市化”是印度人民党的一项重要承诺。城市化无疑是重要议题。从数据看，印度的城市人口预计将在 2031 年达到 6 亿，而 2011 年，这个数字是 3.77 亿，这意味着二十年内将增长40％。而在孟买，城市人口从 1990 年代的 990 万变成了如今的 1800 万——还不算周边的“大孟买”地区。不断增长的城市人口需要最低收入的保障，需要更好的公共基础设施、经济适用房和就业机会。

在印度人民党 2014 年的竞选纲领中，城市是“高增长中心”。他们要迎合不断增长的“新中产阶级” ——那些从贫困中崛起，不断扩张个人愿景与购买力的人。

上台后，印度人民党宣布了六项全国性的城市住房计划，耗资 56 亿美元。莫迪更是宣布，将在 2022 年前让每个公民都有住房。“智慧城市化”也将同步城市减贫。新的城市更新项目旨在通过技术和数据驱动的解决方案，比如电子服务，城市固体垃圾和废水的智能处理，智能停车和节能建筑，以提高生活质量，促进投资和经济增长。

批评者认为，这个城市更新计划只提供片面的解决方案，而不是将城市视为一个公共服务相互整合的巨大又复杂的生态系统。

此外，智慧城市化，比如贫民窟改造或运输系统改善，需要更长时间才能见效。因此，现在的计划只不过是印度人民党的一项政绩工程，只不过是将城市发展为一堆“智能飞地”。更不用说，因为各种各样的因素，城市基础设施项目已经停滞不前数十年了。

真正的发展不是来自政党，而是来自人们的动员，这会促使各个政党调整其政纲并为之努力。

令人惊讶的是，直到 2018 年 4 月，智慧城市计划中的拨款只使用了1.8％ ——即 15 亿美元中的 2800 万美元。经济适用房计划一直停滞不前。政府则没有按承诺在 2019 年 3 月前在农村地区建造 1000 万套房屋，这一数字中的 40％ 尚无下文。在计划为城市贫民建造的 1020 万个住房单位中，只有 18％ 实际建成。有些邦的比例更是低于这些数字。

在孟买倡导贫民窟住房权益的活动家比拉尔汗（Bilal Khan）说：“智慧城市计划采用自上而下的方式，导致改善城市生活和民主过程相脱离。政府现在宣布的计划，看起来将把穷人排除在外。”

非政府组织住房和土地权利网络（ Housing and Land Rights Network, HLRN）的一份报告揭示了一个关键数据：智慧城市使命旨在使 9950 万人受益，占印度总人口的 8％，或城市人口的 22％。

贫民窟里的选举政治

孟买，这座一切皆有可能的城市、梦想之城、矛盾之城 ，它的基础设施问题尤为复杂。孟买没有参与智慧城市的竞争，因为在这项计划中，中央政府任命的首席执行官，具有执行计划的绝对行政权力，可能会破坏孟买市政机构的现有计划，从而削弱其权力。

在孟买，大孟买市政局（ Municipal Corporation of Greater Mumbai, MCGM）是印度最富有的市政机构——其预算超过印度一些较小的州邦。但是，他们糟糕的预算分配能力，引发了众怒。每年，市政局的预算的很大一部分都用于固体废物管理和排水设施，以防止雨季中的水涝。然而，雨季的一场小雨都能使这座城市陷入停滞。两年前，一位著名的肠胃病专家阿姆兰布卡（Deepak Amrapurkar）医生在齐膝深的水中落入一处下水渠，几天后，在离他失踪处不远的排水管中发现了他已经部分腐烂的尸体。

“孟买是现代智慧城市的一个可悲标志”，政治分析家瓦尼塔·德斯穆克（Vinita Deshmukh）对我说，他做了二十年记者。 “孟买有摩天大楼，沿海的土地现在被开发成了一条漂亮的道路，但都和普通人没有什么关系。这座城市曾经拥有最好的公共交通系统，但现在这个系统也在崩溃。由于建筑商、政客，官僚和承包商之间的肮脏勾结，人们住在像鸽子笼一样的空间里。无论哪个政党上台，都没有什么变化。”

在孟买，选举民主没有转化为城市治理。

在孟买生长出的政治力量，是“湿婆军党”（Shiv Sena）。1960年代，它通过宣传“土地之子”（孟买马拉塔人的本土主义）而壮大。它攻击孟买的国际化成分。毕竟，这个城市由几个世纪以来从印度各地迁移过来的不同社区所组成。德斯穆克将“湿婆军党”的崛起归功于他们的基层组织能力。然而，湿婆军党慢慢开始靠边站——即使身份政治被激化，即使湿婆军煽动了愤怒的、失业的马拉塔本地人去攻击那些主要来自印度北部的出租车司机，商业力量最终还是胜利了。

近年来，湿婆军党把注意力转向了印度教徒的极右翼原教旨主义“印度教特性”（Hindutva），并与印度人民党结成同盟。除了中间短暂的国大党掌权之外，湿婆军党和印度人民党的政治联盟持续执政了40年。在孟买市政局中，湿婆军党从1970年代开始一直占据主导，但在2017年马失前蹄：在市政局的地方选举中，湿婆军党仅以微弱的优势获胜，印度人民党紧随其后。

“印度人民党在2014年的孟买市政局选举中加入了竞争。人们认为莫迪才是重要人物，而不是湿婆军党。后者只有本地人支持。对于今天的孟买人来说，印度人民党看起来更加合适，他们对国家的看法格局更大”，德斯穆克解释说。2017年，在市政局的选举中失败后，湿婆军党脱离了与印度人民党的同盟，但在2019年的大选前，双方又回到了一起。 “双方都需要彼此。”

以结果论，市政局的掌舵者是一群笨拙的人，孟买的基础设施仍然混乱。贫民窟居民首当其冲。他们缺少混凝土屋顶，缺少饮用水，缺少厕所和封闭排水沟。每一处棚屋至少密集住着20个这样的家庭。印度约有 315 万人，也就是 5％的家庭，居住在贫民窟里。其中大部分贫民窟都是在政府土地上搭建的，这些拥挤的环境为多种疾病的传播提供了便利。塔古尔曾经的家就是这样。她们花了好几年才得到供水。排水沟大多敞开着。

孟买以房价过高臭名昭著：2019 年的奈特弗兰克（Knight Frank）财富报告指出，在孟买，100 万美元只能买到 100 平方米的房子，相当于每平方英尺930美元。因此，任何住房计划下的经济适用房，都会坐落在远离城区的卫星市镇。塔古尔认为自己很幸运，因为她能找到一个距离住了三十年的老房子不远的地方，但是她的邻居们则不得不搬到10公里以外的地方，以找到符合他们预算的贫民窟住宅或公寓房间。

城市规划理论教师印多尔瓦拉（Hussain Indorewala）告诉我，孟买近75％只有一个房间的屋子里都居住着不止一个家庭。 “2011 年的人口普查表明，孟买有 42％的房屋算做贫民窟，居住在贫民窟中的人口比例也大致相同。然而，统计忽略了一点：2001 年的人口普查显示，当时贫民窟人口占总人口的 52％，而到今天，贫民窟居民也没有减少。”

这是否意味着，像塔古尔这样的，流离失所而且数量巨大的贫民窟居民，会对选举结果产生重大影响，从而逼迫城市改变基础设施施政呢？

并非如此。 “不同选举的投票计算方法不同。在地方选举期间，本地社区服务的好坏对选举的影响往往更大。而在全国大选中，人们考虑更大的问题。因此，选民在地方和全国选举中倾向于以不同的方式思考并相应投票”，印多尔瓦拉解释说。

而且，孟买常常把人们的参与式行动排除在外。智能城市模式设立首席执行官或一个贫民窟发展管理局，也即印多尔瓦拉所说的邦内机构，这类实体和投票无关。 孟买市政局的任务是和这些机构协调。在这些机构面前，市政局的影响力很小。塔塔社会科学研究所（TISS）城市规划、政策与治理中心主席品迪（Amita Bhide）说： “市政局的委员不经由选举产生的官僚，这就是为什么在孟买，选举民主没有转化为城市治理。这也解释了为什么不同政党在各种基础设施项目中几乎没有差别。”

毒气与选举

那些被迫迁出家园的人，以后会怎么样？

仅仅在2017年，孟买就在各地清拆了近2万套住房。孟买有近 5500 名被迁出贫民窟的居民被迁到了市郊的马胡尔（Mahul）区。在这里，72 座 7 层大楼被用来给这数千名曾经居住在贫民窟，后来为各种基础设施项目让了路的城市贫民“再定居”。

2013 年，第一批居民来到马胡尔。从那时起，各年龄段都有人生病。迄今为止已经有 25 人病死。马胡尔的公寓楼远离城市。政府提供公共交通和其他设施，比如学校和医院。但是，它距离最近的火车站也有 7 公里。前往火车站的公共汽车班次不定，在高峰时段，通勤可能需要花上一个小时。这个区域还靠近两个炼油厂，中间毫无缓冲区域。开车穿过这一区域，公寓楼就像是一大堆火柴盒，附近几个烟囱的白色浓烟常常掩盖了景色。马哈拉施特拉邦污染控制委员会（MPCB）的一份报告发现，这一区域的镍和苯并芘化合物，以及挥发性有机物的浓度，超过了准许水平。

旨在加快处理与环境有关的案件的国家绿色法庭（The National Green Tribunal）听取了居民对这些化工企业提起的诉讼。居民们称，病人的症状都很相似。这次诉讼之后，211 名租户到孟买高等法院请愿，他们希望将马胡尔宣布为不适宜居住的区域。

最近，法院下令孟买的市政机构给每个被拆迁的租户一笔固定的租金补贴，直到他们找到合适的替代住房。 但是，由政党主导的市政机构只有在他们想要选票时才能来拜访居民。一直积极帮助居民参与孟买高等法院诉讼的比拉尔汗说，“更具讽刺意味的是，马胡尔的居民甚至被剥夺了他们的民主投票权。在他们以前居住过的地方以及马胡尔，选民名单中不见了1,600人的名字。”

基础设施私有化

不同机构缺乏协调，还体现在孟买的交通上。孟买今天的繁荣，与它的市郊铁路网络和公共汽车线路息息相关——由中央政府运营的近 2400 列次火车每天运送7 50 万乘客；市政局运营的 3400 辆“BEST”巴士则组成了公交系统。近年来，由于地铁系统的建设，孟买的交通已经转变了重点，走向了一种公私合营（PPP）的模式。

印多尔瓦拉解释说：“邦政府是建设地铁的一方，但它认为公交系统是和地铁抢乘客的竞争对手。他们提出建议是让‘BEST’公交车改为承包经营，并且设立不会与地铁路线竞争的支线公交车。也就是说，公共交通系统被视为私人交通系统的竞品。公共交通被视为只是穷人在用的东西。所以，孟买的交通系统已经被划分阶层了——为小汽车提供专门的设施，为中产阶级提供地铁，‘BEST’公共汽车和市郊列车留给穷人。这是一个系统战。”

孟买海湾上的 5.6 公里长的班德拉-沃里跨海大桥（Bandra-Worli sealink）标榜“只允许小汽车通行”，这意味着标志性的孟买红色“BEST”巴士、摩托车、自行车、机动三轮车和行人都不能实用。它的通行量只有 2010 年开通时预期的三分之一，而成本则是计划的4倍。孟买街道上的汽车数量不断增加，但跨海大桥并没有缓解交通问题。 “我们以为这些项目是用来解决交通问题的，而其实并非如此”，印多尔瓦拉解释说，“与此相同，计划中的孟买的沿海公路，其实是一个房地产项目，因为它将增加沿线土地价值，因为它也是一项只供小轿车实用的基础设施。”

莫迪政府对印度基础设施的雄心壮志，几乎都是这样的模式：让私营部门从中受益，与此同时，公共服务则落在后面。

即使孟买是这样一个专注于商业收益的城市，印多尔瓦拉对印度的民主仍然乐观。 “政党倾向于回应人民的要求，这取决于人们如何表达并组织起来。真正的发展不是来自政党，而是来自人们的动员，这会促使各个政党调整其政纲并为之努力。如果能够有一场要求城市贫民窟升级的群众运动，并且贫民窟居民们强烈参与进来，那肯定会产生影响。基层发生的事情会影响政党的议程。”印多尔瓦拉说。

塔古尔也转向了莫迪，她说：“这些年来，我都投票给‘手党’（国大党的选举标志是一只手），但是他们做什么了？自从我15岁结婚以来就住的28年的房子，仍然被拆了。没有人来帮助我们。”莫迪会是她的新希望吗？

（原文为英文，翻译：布犁）