冯嘉诚：2017年的东南亚，暴风雨的前夕？

【编者按】原文刊于Facebook专页“东亚新观点”，端传媒获授权编辑转载。

暴风雨前夕总是平静的。不过，纵然东南亚的暴风雨尚未袭来，这片区域的2017年已经波涛四起。这篇文章将会回顾这些波浪，简单归纳和探讨东南亚未来必须应对的挑战。

一）东盟成立半世纪：区域认同的挑战

东南亚国家联盟（ASEAN）成立了半个世纪，成员国透过外交渠道增加互信，化解了冷战时代遗下的战略互疑，促使东南亚朝向区域一体化。新加坡李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani）今年与学者孙合记（Jeffrey Sng）合著《东盟奇迹》（The ASEAN Miracle: A Catalyst for Peace，中文官方译作《解读东协》）一书，便大力褒扬东盟成员国对东南亚和平稳定作出多重贡献，高呼东盟应该获得诺贝尔和平奖。

关于东盟的功过，笔者早前曾经撰文分析，故在此不赘。然而，东盟未来面对的最大挑战，已不再是成员国之间的边境冲突。它们争议的领域已经外伸到一个更宏大、更白热化的国际权力竞逐场（中美竞争），内扩至更微小的族群冲突，以及内部问题“国际化”（或外部化）的困境。东盟一直强调“合一于多元”（unity in diversity），这固然是化解误会的良方；但同时也会变成累积内部矛盾的毒药，加大成员国达成共识的阻力。

东盟与中国今年通过《南海行为准则框架》，这既是象征著南海问题的里程碑，但亦意味北京已经“交货”，短时间内再没有迫切压力与东盟著手处理《南海行为准则》。《行为准则》原则上具有法律约束力，不过中国向来有意回避在有关问题向东盟作出让步。专注研究中国东南亚关系的学者Ian Storey和台湾南华大学副教授孙国祥各自参考过《框架》内容（文件尚未公开），两人共同表示该份文件仅有一页长，而且“法律约束力”（legally binding）一词更是无影无踪。实力较弱的东南亚国家面对强势中国，一向只能依赖外交调整（realignment）、军事同盟及国际法的保障。即使《框架》不是南海协商的终点站，一旦它已是《行为准则》的初稿，那相信中国不会容许最后定案改动原则，国际社会更难指望借助明文律法约束任何在南海的扩张举动；一旦《框架》已是东盟的最大共识，那便意味了东盟内部对大国威胁的演绎尚有一段差距（越南、新加坡支持《行为准则》具备法律约束力），进一步削弱组织对东盟南海声索国的价值。

二）罗兴亚问题、雅加达选举：种族危机恐一发不可收拾

族群冲突在东南亚国家本来就不是新鲜事。迄自殖民地时代开始，宗主国制造族群矛盾拔去殖民地反抗外来入侵者的獠牙，顺势巩固自己充当仲裁者的地位。东南亚国家解殖独立后没法（或刻意放弃）解决争端，继续任由族群问题像计时炸弹一样，随时爆炸。

关于东南亚种族宗教冲突和罗兴亚问题的成因和影响，笔者在此就只略微补充部份事后发展。雅加达前首长钟万学在今年的首长选举中落败，相当大原因与他去年曾经“曲解”《可兰经》，其言论触犯了印尼“辱回罪”有关，导致部份回教徒选票送到竞逐的阿尼斯（Anies Baswedan）手上。钟氏其后甚至被判“辱回罪”罪成入狱。

当选的阿尼斯在十月宣誓当日发表就职演说，但内容充斥著印尼的身份认同问题，形容“本土”（Pribumi）人正在面对“殖民主义”（Kolonialisme）威胁，把自己当选描述成“本土”人争取独立的功臣，隐含著敌视当地华裔（钟万学便是华裔基督徒）的符号。来年印尼多个地方将举行首长选举，届时便可仔细观察种族／宗教主义如何在其他地方发酵。

这里叮嘱我们反思的，是转型政体（或似马来西亚这般长时间的选举威权制度（electoral authoritarianism））如何平衡民粹诉求和人权价值：印尼政府今年十月通过法案，容许政府在没有得到法庭许可下，解散违反“班查西拉”原则（Pancasila，其中一项原则要求宗教共融）的大型组织。政府声称法案专门针对任何挑动社会冲突、违反宗教融和的激进组织，以及防止跨国势力建立“伊斯兰国”（IS）分支。加强政府对社会的监控可以压止社会冲突；不过，相关法例也同样可以为威权政体背书。印尼前总统苏哈图执政三十三年，动辄以空洞的“班查西拉”原则打击政敌，早已见怪不怪。

从国际关系层面分析，这些“内政”都有机会变成国际议题，随时改变国际势力板块：正当欧美国家向缅甸施压处理罗兴亚问题时，中国和印度都积极扮演调停角色，在缅甸和孟加拉之间进行斡旋。事实上，就连日本首相安倍晋三与到访的缅甸总统丁觉（Htin Kyaw）会面时，也摒弃欧美国家坚持的人道立场，刻意回避讨论有关事项。

在可见未来，罗兴亚问题都会继续分化东盟，联合国大会在平安夜通过决议案，要求缅甸政府停止迫害罗兴亚人的军事行动，东盟成员国的投票意向便反映出“合一于多元”的脆弱一面：印尼、马来西亚、汶莱赞成议案，菲律宾、柬埔寨、寮国、越南、缅甸反对，新加坡、泰国弃权。成员之间的分歧明显不过。

三）李家风云、洪森一强：政权交替处处荆途

保护选举威权体制的关键，在于如何确保政权交接顺利，在民意授权的幌子下把实权交到属意的亲信或家属手上。今年先有新加坡爆出李家内哄，再有柬埔寨下令解散反对党，对两国政治发展都有深远意义。

新加坡过去一直遭到外界戏谑为“李家王朝”，“李家”经常被视作一个整体。不过，当开国总理李光耀在2015年辞世后，“李家”成员不和的说法甚嚣尘上，今年总理李显龙的弟妹更在社交媒体上公开斥责兄嫂二人。李显扬和李玮玲的声明除了牵涉到李光耀故居的处理方法外，更暗示李显龙涉嫌滥权，以及对第三代领导人的刻意栽培和安排。此一声明公开之后，双方接连几日在网络空间开火反击。

尽管这场变卖家产风波最终以私人方法处理，但李显龙的处理技巧曝露了新国司法制度无力约束行政机关的漏洞，揭示政体内部欠缺一套有效的制衡机制。同一时间，“李家”内部对政治伦理的分歧（家庭vs 制度），令外界会更关注第四代领导团队的安排。李显龙表示自己将于2022年退休，但到底是名义上交棒“过冷河”等待时机成熟，还是让出实际权力回避李氏“家天下”的局面？这便是后话了。

相比起李显龙，柬埔寨总理洪森的手法便更干脆：全方位打压国内反对派。今年九月，当地反对派柬埔寨救国党（Cambodian National Rescue Party）主席根索卡（Kem Sokha）被指企图勾结美国，合谋推翻政府，遭到当局以“叛国罪”名义拘捕。柬埔寨最高法院更于十一月裁决解散救国党。事实上，流亡海外的柬埔寨反对派精神领袖桑兰西（Sam Rainsy）担心自己诉讼缠身，使政府有口实打击救国党法律地位，便于今年二月辞去救国党主席一职。如今救国党名实俱亡，反对派报章《柬埔寨日报》（Cambodia Daily）因政府打压而被逼倒闭，相信来年洪森可轻易赢得选举，延续其世袭家产（patrimonial）网路。

四）马拉威激战：“伊斯兰国”的魅影危机

自2014年“伊斯兰国”“立国”开始，激进伊斯兰群组矢志在东南亚建立“第二道战线”的说法便没完没了。过去几年，东南亚国家一直都有伊斯兰组织受到“伊斯兰国”感召，迂回曲折抵达中东地区参与“圣战”，更有情报显示“伊斯兰国”已在菲律宾南部建立支部，在印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡策动恐袭，密谋在亚洲另建“哈里发”（Caliphate）。

今年五月，已向“伊斯兰国”效忠的密特集团（Maute group）在菲律宾南部马拉威市与政府军警部队发生武装冲突，其后菲国总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）宣布棉兰老岛进入戒严状态，军方亦于十月证实极端主义组织阿布沙耶夫（Abu Sayyaf）和密特集团头目已经丧生，同时军队成功收复马拉威市。

另一点值得关注的是，菲律宾在这次军事行动中获得中美双方的支持：中方对菲国提供捐赠和军备，美方则主要提供情报及技术支援。杜特尔特去年一度扬言“弃美投中”，但美菲两国在反恐合作的表现依然相当稳固。

密特集团频临瓦解边缘，菲国国会却刚刚通过杜特尔特延长戒严状态的要求，务求彻底根绝所有潜藏的恐怖主义“细胞”。菲律宾政府今年宣布与菲律宾共产党谈判破裂，两者关系瞬间恶化，刚巧后者的武装部队“新人民军”同样在菲南一带十分活跃。杜特尔特的反恐战争，会否变成藉著反恐之名扫除异己的军事行动，顺势另起炉灶成立“革命政府”（注1），或许来年将会揭晓。

纵使“伊斯兰国”和密特集团节节败退，但东南亚的激进主义还是有一定市场，特别是目前保守伊斯兰主义在部份国家重新抬头，政府制定回应反恐策略时，必须小心触碰涉及“族群”及“宗教”的禁区，否则问题覆水难收。

五）越南丁罗升、印尼塞特亚：打贪反腐永远在路上

除了新加坡之外，东南亚国家普遍都面对严重的贪腐问题。量度国家贪腐指数的“透明国际”（Transparency International）发表年度“清廉指数”（Corruption Perceptions Index）表示，东盟十国中在2016年只有新、马、印三国排名列入100名内（总数176）。即使较落后的国家近年开放市场吸纳资金，海外投资一时增加，但这个趋势缺乏持续空间，贪腐问题长远下去必定打击海外投资者对当地信心。问题是，东南亚国家政府大多缺乏权力制衡，行政机关能力不受节约，“打贪”背后可能只是一场权力角逐游戏。利益集团保障权力后，便忘记从制度上根治贪腐问题。

越南共产党今年针对国企贪腐丑闻“打老虎”，把胡志明市党委书记（兼中央政治局委员）丁罗升（Dinh La Thang）免除职务，本月月初更把他拘捕。流亡德国的越南国营石油天然气公司（PetroVietnam）前高管郑春成（Trinh Xuan Thanh）七月亦在柏林“被失踪”，“自愿”回国受审有关腐败控罪，酿成越、德之间出现外交风波。二人刚巧与去年失势的前总理阮晋勇关系密切，令人不禁质疑此举是否以越共总书记阮富仲（Nguyen Phu Trong）为首的“保守派”为铲除阮晋勇（Nguyen Tan Dung）等“改革派”政敌而布下的棋局（注2）。

另一边厢，曾被美国总统特朗普（Donald J. Trump）点名称赞的印尼国会议长塞特亚（Setya Novanto），因为身陷电子身份证贪腐丑闻，于十一月被印尼肃贪委员会（Corruption Eradication Committee）正式拘捕。塞特亚在2016年当选印尼第二大政党专业集团（Golkar）主席后，一改该党的反对派立场，支持佐科维多多的政府，是现届政府不能缺少的盟友。佐科维多多在2014年角逐总统一职时曾经承诺打击腐败，但目前专业集团已表明力撑塞特亚。面对2018年的地方选举及2019年的总统选举，佐科维多多的判断将会左右外界对印尼改革的信心。

诚然，东南亚地区在这年间发生的大事不能单用以上五点简单概括。这篇短文主要挑选一些区域国家共同面对的问题。这些问题成因大部份都具有结构性，以及突显到东南亚政体的体制缺陷。因此，随机意味较浓的突发事件（例如：金正男在马来西亚遇害）便不入此列。

后记：特朗普效应擦身而过的暴风带

回望2017年国际新闻，似乎总会跟美国总统特朗普扯上关系。特朗普上任总统一职后，言行举止有别于冷战后任何一位美国总统。不管是那套揉合了民族主义、现实主义、重商主义的“美国优先”论（注3），还是讲求个人主义、著眼于交易买卖（transactionalism）的“特朗普主义”（Trump Doctrine），都具有一副挑战美国“维系自由主义世界秩序”传统的味道。

假如特朗普如实兑现所有竞选承诺，那肯定对二战后建构的世界秩序造成一定冲击。毕竟，当下世界秩序仍相当依附于美国作为“不能缺少的国家”（indispensable nation）的假设，多多少少依赖美国作为“负责任大国”、懂得把国家利益和世界利益（以虚线）画上等号的想像。特朗普所主张的，偏偏就是这一连串想像的反面。

然而，美国专门处理国际关系的菁英及分权制度，尚有一定能力暂缓行政部门改弦易辙。另一方面，特朗普（疑似）仿傚前总统尼克逊（Richard Nixon）的“疯子理论”（madman theory），营造自己飘忽不定的外交逻辑令他有时候“失常地”贴近传统，让美国外交在帐目上的变更有限，同时令部份地区得到喘息空间，慢慢适应特朗普时代的“新常态”（new normal）。

东南亚便是一例。曾是美国前总统奥巴马（Barack Obama）“重返亚太／亚太再平衡”战略（Pivot to Asia / Asia-Pacific Re-balancing）重点拉拢的东盟成员国，没有直接成为白宫新政府的牺牲品。事实上，今年在东南亚发生的几桩重大事件，都有其历史脉络，部份问题甚至早于“国家建设”（state-building）过程中已埋下祸根，与特朗普难言有任何直接关系。

这当然不代表特朗普效应“毫无用武”之地。根据新加坡东南亚研究所（Yusof Ishak Institute，前称Institute of Southeast Asian Studies）东盟研究中心（ASEAN Studies Centre）今年4月进行的网络民意调查结果显示（注4），当受访者被问到对美国全球形象在2017年1月至4月之间的变化时，有46.3%回答“形象变差”（deteriorated）、25.4%回答“形象大幅变差”（deteriorated immensely）。另外有51.4%认为美国在亚太的战略地位在特朗普执政后已经落后于中国，超越持反对意见的33.1%受访者。

退出“跨太平洋伙伴协议”（TPP）、忙著与朝鲜打口水战、在东亚峰会临时“玩失踪”，这些决定都有极大的象征意义。纵使这些问题在2017年没有具体颠覆东南亚的国际秩序（注5），但特朗普效应已经严重破坏美国的战略信誉（Credibility），重挫美国安全保护伞的可信程度。倘若大家愈来愈质疑这把伞抵抗暴风雨的能力时，2018年的东南亚国际形势必将面对更急速的转型压力。

注1：杜特尔特经常把“革命政府”挂在口边，要胁把现时的菲国宪法制度推倒重来，但其言论立场飘忽不定。

注2：有关越共内部“保守派”和“改革派”的说法存有争议，这里只为方便分辨两个阮氏，因而参考主流媒体的命名法。

注3：有趣的地方是，这些元素许多时候都会出现冲突。当意识形态和现实利益无法协调时，特朗普的言行无法充份表现出他会优先考虑物质利益。

注4：该民调访问对象共318人，受访者分别来自政府、学院、智库、传媒、公民社会。

注5： 华府刻意降低对人权问题的注视也缓和了个别东南亚国家的改革压力。在这一方面，相信某些领导人会更欣赏特朗普的施政作风。