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馮嘉誠:東盟50年──模仿的共同體?小國求存之道?

新加坡學者馬凱碩在《海峽時報》發表文章,強調「小國必須經常表現得像個小國一樣」。作為大國競爭的馬前卒,東南亞國家如何走出自己的求存路?


2017年8月8日,東盟在菲律賓首都馬尼拉舉行成立50周年慶典。 攝:Bullit Marquez / AP
2017年8月8日,東盟在菲律賓首都馬尼拉舉行成立50周年慶典。 攝:Bullit Marquez / AP

6月30日,新加坡李光耀公共政策學院院長馬凱碩(Kishore Mahbubani)在《海峽時報》發表文章,引述卡塔爾(卡達)被阿拉伯聯合酋長國、沙地阿拉伯(沙烏地阿拉伯)等國家集體杯葛為例,談及新加坡一個小國該如何自處。馬氏一文強調「小國必須經常表現得像個小國一樣」(Small states must always behave like small states),無論原則和道德規範如何重要,但前提永遠是審時度勢,避免捲入大國之間的糾紛。此文一出,瞬間在新國外交及學術界牽起爭論,各方紛紛演繹「為國之道」。

馬氏強調的「求存」心態在東南亞並不罕見。在地理上,東南亞畢竟是大國競賽的馬前卒。前有歐美日殖民帝國,後有美蘇冷戰、中美角力,東南亞「小國」都無法獨力扭轉局面,被迫在強權威脅下選擇自我封閉或是臣服一方。

然而,在兩者之間,東南亞國家選擇了走區域自主的「第三條路」,開展區域合作的路徑。1967年8月8日,印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國代表便簽署《曼谷宣言》,成立東南亞國家聯盟(東盟,ASEAN,台譯東協)。東盟當時目標包括:設定外交準則穩定東南亞國際關係,確保成員國遵守「不干預原則」,加快各國獨立後的復甦進程;擴大區域聲音反對美蘇冷戰、美中角力延伸到東盟國家,捍衛區域自主。

冷戰結束讓全球步入美國獨大的「單極時刻」(Unipolar moment),但東南亞的安全沒有因此獲得保證。相反,後冷戰時代的國際形勢變得更複雜,東南亞國家失去「共產主義恐懼」的共同陰霾,成員數目由六增加至十個(註一),令尋求共識代替「共同威脅」這塊缺口變得難上加難,建立共同體的進程更顯艱巨。東盟在1980年代開始冒起共同體意識,但有學者批評東盟虛有其表,單純是個有名無實的「模仿共同體」(imitation community,註二)。

加入東盟能否求存?

今年適逢東盟成立50週年,領導人應該認真盤點這套重視「不干預原則」、「共識」、「協商」的合作模式是否滿足東南亞小國「求存」和建立「共同體」的需要。

從最根本的「求存」觀察,東盟確實保護新加坡、汶萊這等體積極小的小國獨立。兩國與馬來西亞和印尼素有嫌隙,卻又毗鄰而居,只能制定多邊條約禁止它們使用武力解決爭議,透過機制吸納各方利益,降低小國遭吞併的風險。事實上,東南亞國家在加入東盟以後,沒有再出現過類似60年代初印尼入侵星馬境內發動炸彈襲擊的事件,更沒有侵略戰爭,促成「東盟長時間和平」(Long Peace of ASEAN)的說法。

東盟製造了和平穩定的大環境,把成員國的安全訴求轉化成經濟引擎,成員國得以投放資源開發生產,享受工業起飛與國際貿易的成果。在制度上,東盟成員國讓主事經濟業務的官員定期舉行會議協調政策,依循「共識」和「協商」原則加緊彼此工業、農業及貿易合作,逐步拓展合作領域。至2012年為止,東盟六國已把超過99%的指定商品關稅降低至0%,其餘四國也緩緩朝着這個目標進發,刺激區內自由貿易,為2015年的東盟經濟共同體(ASEAN Economic Community)奠定基礎。

新加坡和「亞洲四小虎」(馬、泰、印、菲)在80年代經濟急速增長,國內生產總值(GDP)成功拋離非東盟國(圖一),因此冷戰時代與東盟對立的越南、柬埔寨、老撾(寮國)三國,以及恪守「中立主義」的緬甸,都在蘇聯解體後加入東盟。新成員加入,象徵東盟擺脫反共意識形態以往在東南亞所扮演的主導角色,以地域概念建構「東盟=一個東南亞」的論述取而代之。即便是用血汗從印尼手上換取獨立的東帝汶,原則上也獲得所有東盟成員國支持加入。

圖一。註: 汶萊因經濟產業一面倒傾向產油業,所以經濟增長不及其他東盟成員國。圖:端傳媒設計部

新成員加入的另一原因,是「不干預原則」較西方的民主自由「普世價值」更能吸引東南亞威權政體的目光。除了提倡自由貿易作為長遠目標,東盟基本上不理會成員國的政經制度。這種強調保護國家主權完整的整合特色,有別於歐盟規定候選國必須滿足「哥本哈根標準」(Copenhagen Criteria)要求的民主、法治、市場經濟條件,讓東盟毋須理會內部價值差異,理論上可優先應付務實議題。

「一個東南亞」的共同體

具備一定結構的國際組織能夠讓成員國透過互動,漸漸建構新的身份認同,引導成員國利益走向同一方向(註三)。東盟成員國在聯合國大會的投票當中,最低限度有超過50%比例屬意見一致,平均值更高達68.5%。東盟研究學者Paruedee Nguitragool和Jürgen Rüland說明,第64屆(47.6%)和第66屆(44.6%)意向分歧議案比例較高,但當中有三分二的分歧只由一個成員國促成,可見東盟的利益呈現同化趨勢。(註四)

東盟始創成員也十分重視內部團結,相對積極調停爭議,甚至比大國施壓更能有效說服其他成員接受改革。新、馬、印、菲自2004年便積極「勸喻」緬甸落實民主改革路線圖,並遊說後者放棄2006年東盟主席國的身份,以免製造話柄讓歐美杯葛定期對話。印尼在2011年的泰柬邊境衝突,以及2012年東盟外長會議破局後,俱以第三者身份展開外交調解,遊說各國擱置爭議,達成共識,免使東盟陷入分裂。

東盟利用這套合作模式,把自己化身成東亞區域一體化的主軸,建立「東盟加三」、「東盟區域論壇」、「東盟防長擴大會議」一系列由東盟主持的跨地域合作機制,招攬國力上大相逕庭的中、日、美、韓、俄、朝等國家加入,促進亞太地區建立多邊對話的合作安全(Cooperative Security),調整大國零和遊戲的心態。撇去主權爭議問題,這連串合作機制加強了東北亞和東南亞的交往,在傳統軍事項目上增加各國透明度,在打擊海盜、防災應變、海洋搜救等非傳統安全議題上凝聚默契,建立互信。假若這種信任能夠持續下去,東盟成員國自可克服「求存」心理背後對大國威脅的恐懼。

在一般民眾眼裏,長久穩定的合作關係也凝聚了「東盟人」的身份認同。專責推廣東盟社會文化項目的非牟利組織「東盟基金會」(ASEAN Foundation)在2014年向東盟十國的大學生進行問卷調查,當中發現每國至少六成受訪對象都認同自己是東盟的市民(citizen of ASEAN),認同感最強的竟然是來自老(96.0%)、柬(92.7%)、越(91.7%)這三個新成員國。受訪者亦傾向接納東盟成員國政經制度的多樣性,符合官方的「合一於多元」(Unity in Diversity)的敘述。這份調查固然不足以代表社會上下觀點,但這種悄然冒起的身份認同,證明東盟有能力從合作工具,邁向形成一套滲入各國社會的規範價值。

不過,東盟「共同體」的概念終究仍是薄弱,在許多情況下我們仍能觀察到東盟成員國違反規範的行為,或者成員國對「不干預原則」抱着教條式的堅持,最終導致好不容易才堆砌的互信突然倒退。

經濟整合緩慢內政動盪,波及區域關係

東盟在經濟方面或許較具「共同體」的外表,但距離一個高度整合、具競爭力的經濟體還十分遙遠。筆者去年曾撰文提及東盟經濟共同體進度緩慢:多項政策由成員國自願執行,發展程度較低的國家可按照自己需要選擇開放市場與否,而東南亞可以自由流動的勞工種類多數局限於七項技術密集型產業,區域產業分工只是紙上談兵。最關鍵一點是,東盟整體貿易總額確實出現增長,但大多數來源都是與非東盟國的交易成果,金額比例更維持在與東盟成員國互相交易總額的二至三倍(圖二)。成員國之間的經濟關係仍是競爭主導,互補互賴還有很大的進步空間。

圖二。圖:端傳媒設計部

經濟問題處理不善,亦會轉化成安全隱憂。縱使東盟自2000年透過倡議計劃增加傳統成員國在新成員國的投資,但力度遠不及中國這個遲起步的崛起大國。柬埔寨、老撾等國必須在南海爭議上顧及北京面色,間接破壞東盟團結,令成員國必須在大國政治的叢林法則中另覓其他避險方法。2012年柬埔寨阻止東盟外長會議在聯合聲明上提及黃岩島爭議、2016年馬來西亞在玉溪會議後「撤回」聯合聲明,都可追溯到柬、老的經濟困局。倘若成員國拒絕增加對兩國改革承擔,那東盟的弱點便很容易任由富國強國把持。

東南亞國家領導人在創辦東盟時主張「國內穩定,區域便會穩定」的信念,意味着只要國內政局動盪,區域關係也會遭到波及。近年效忠「伊斯蘭國」的印尼和菲律賓激進穆斯林群體,就是從國內種族衝突延伸到區域安全的範例。去年馬來西亞總理納吉為爭取國內穆斯林選票,忽然高調參與遊行,抗議緬甸政府對當地穆斯林面臨「種族清洗」袖手旁觀,公然與緬甸資政昂山素姬(翁山蘇姬)鬧翻。2008年泰柬埔寨總理洪森(Hun Sen)考慮到選舉在即,因此煽動國內民族主義情緒,企圖利用存有主權爭議的邊境地區增加民望,最終與泰國爆發衝突。

東盟成員國尚有不少領土爭議,若果各國政客有心操弄民族主義情緒,犧牲東盟整體利益換取民眾授權,那東南亞很快便會重回1960年代的失序狀態(Anarchy)。

東盟制度改革議而不決

東盟成員堅持「共識」、「協商」原則,但代價是不停押後改善東盟制度,時至今日東盟仍與「議而不決」、「吹水會」等形象掛勾。2007年東盟通過《東盟憲章》(ASEAN Charter),表面上加強國際法管治元素。然而《憲章》內含不少灰色地帶,條文內容亦有互相衝突之嫌,難以在牢牢遵守「不干預原則」的前提下帶來突破。在體制上,東盟秘書長也無法獨立於各國運作,最終決策權依舊是落入十國領導人操控。由這角度理解,《憲章》終究只是一份政治承諾書,東盟實質運作與過去分別不大,決策效率及質素還是敬排末座。

東盟增加內部互信困難重重,無法把彼此立場拉近,面對大國介入時就更難捍衛區域自主,結果還是遭大國拉着鼻子走。南海爭議便是一個好例子。澳洲學者Carl Thayer強調,在建立「南海行為準則」框架一事上,東盟愈是鬆散,中國便愈能怠慢商討準則過程;相反,東盟愈是團結,中國還須表現出樂意磋商的姿態,至低限度在形式上讓步。目前菲律賓總統杜特地180度改變前朝的對華姿態,低調處理海牙常設仲裁法院否定中國「九段線」「歷史權利」的結果,在外交修辭上軟化立場,藉以籠絡北京投資菲國,然而此舉卻犧牲了東盟其他南海聲索國的布局,無法憑藉裁決結果高調約束中國的南海政策。在8月的外長會議期間,東盟與中國簽署了「南海行為準則」框架,但東盟期望的約束法例仍然前路茫茫。如果有東盟成員抱着「交功課」的心態看待這個框架,那中國便輕鬆重拾了節拍步伐的主導權。

東盟成立50週年,國際局勢近年已產生翻天覆地的變化,無論國際規範的成熟程度,還是大國關係對採取武力的克制,客觀環境都能夠保護東南亞國家的「求存」目標。東盟成員國之間縱有齬齟,但長時間的接觸及戰略考慮都能阻止武裝衝突輕易發生。然而,東盟正在追求建立一個持之有效的新身份認同時,必須摒棄抱殘守缺的心態,大刀闊斧改革內部制度,包括:以較狹義方式劃出「不干預原則」的邊界,加大東盟處理跨國安全事項的能力;在「共識」、「協商」決策方式加入「效率」及「必要性」的考慮,容許傳統和新成員以差異步伐實現區域整合。上述漏洞若得不到正視,東盟最終只會退化到形同虛設的社交俱樂部,過去建立區域自主的貢獻勢將付諸流水。

(馮嘉誠,日本早稻田大學亞洲太平洋研究所博士生)

註一:汶萊在1984年獨立並加入東盟,其後越南(1995)、老撾(寮國)(1997)、緬甸(1997)和柬埔寨(1999)在冷戰結束後加入。

註二: David Martin Jones & Michael L.R. Smith, “ASEAN’s Imitation Community,” Orbis, Vol. 46, Issue 1 (Winter 2002), pp. 93-109.

註三: David H. Bearce and Stacy Bondanella, “Intergovernmental Organizations, Socialization, and Member-State Interest Convergence,” International Organizations, Vol. 61, No. 4 (2007), pp. 703-733.

註四: Paruedee Nguitragool and Jürgen Rüland, ASEAN as an Actor in International Fora: Reality, Potential and Constraints (Cambridge: Cambridge University Press, 2014)

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