评论｜赵家纬：台湾粉红风暴、藻礁公投，为何专业决策没在专业机制中解决？

二月下旬，台湾新闻版面的色彩，被粉红色占据。这是因为以粉红色为代表色的藻礁保育公投案成为新闻焦点——由长久关心桃园在地环境议题的退休老师潘忠政领衔发起的公投，公投主文是“您是否同意中油第三天然气接收站迁离桃园大潭藻礁海岸及海域？”，目的是反对台湾国营油气公司“中油”于桃园观塘工业区设置的天然气接收站（第三天然气接受站，下称三接）——虽然这个开发案已在2018年10月经环境影响评估（下称环评）通过，并且已经在建设当中。

这个公投案的连署启动期间在2020年12月中，须于三个月内获得将近29万份的有效连署书，方可正式成案。过年前虽有台湾会员人数最多的生态保育团体“荒野保护协会”投入，政党“时代力量”也大力协助，但募集到的签名仅约不到6万份。转折点在年后——许多有网路声量的艺文人士、音乐人、作家等，在社群网路上表达支持——而跃上新闻头条的关键，乃是国民党召开记者会呼吁民众支持此公投案，继而引发民进党的党政系统全力反击，成为政治争议。议题热度炎上，连署数量则于2月28日时达到29.6万份，有机会正式成案。

在众多争议中，许多人聚焦于若公投通过，是否将影响台湾供电稳定——台湾经济部的回应中，便强调若三接易地兴建，将会使大潭共计220万瓩机组未能运转，导致备用容量率（供电能力指标）减少6%，更影响北部供电安全。因此有些评论抛出“为了保护藻礁，是否愿意接受停电风险增加”的问题，端圆桌的讨论上，亦是以“开发与保育难道难以兼顾”为标题。但事实上，三接争论中，供电稳定与否，是最重要但也是最无须担心的议题。更需探讨的是，若三接供气延宕，是否会导致台湾诸如削减空污与排碳等其他环境目标进程的延迟。因此在参与此议题的讨论之时，须走出“开发与保育的零和竞逐”的思考框架，思索不同环境目标间的权衡（参考附录）。

反倒是，从此案检视台湾当前的公共政策决策机制，更为必要。因为此类牵涉到诸多专业评估的公共政策议题，原是仰赖运作了将近30年的环评程序，而观塘一案在2017～2018年间，亦有过密集的环评审议程序。但为何，这样全面的专业讨论仍无法解决上述问题？机制是否失效了，才使此案必须面向公众，走向寻求社会支持的最后角力？

藻礁案的公民讨论，一度最为完善

三接的讨论过程，原本是反转了过往环境争议间，官民的知识落差与媒体话语权。

过往台湾环评案件中，由于资源上的不对等，持反对态度的公民团体，很难提出完整的调查数据，来反驳开发单位委托的顾问公司所提出的评估与分析。但在三接的讨论过程中，由于台湾国内许多生态界的知名学者的参与，对观塘藻礁生态系进行了详细的调查，原本是反转了过往环境争议间，官民的知识落差与媒体话语权。

观塘工业区一案实际上已于1999年时通过环评，但当时环评书中并未就藻礁议题有任何著墨。2014年国民党执政时，订定了“扩大天然气使用”为能源政策方向，并于2015年交付台湾中油公司编列预算、启动投资计划。2017年，工业局提送“桃园市观塘工业区工业专用港环境影响说明书环境现况差异分析及对策检讨暨环境影响差异分析报告”，而环保署的环评专案小组则参采了藻礁保育团体与生态学者提出的、藻礁生态系丰富的证据，要求中油亦需提送“藻礁生态系因应对策暨环境影响差异分析报告”。

历经约一年多的审查，在2018年7月，主责上述两案的环评专案小组建议均退回至目的事业主管机关。在此期间，环保署、经济部与农委会协调，促使中油公司提出“回避替代修正方案”，避开藻礁生态最敏感区域，大幅度缩减填海面积——然而此替代方案，跟藻礁保育团体提出的替代方案，有很大落差。

藻礁保育团体所倡议的替代方案，是另觅场址，异地兴建三接。时任环评委员的知名海洋生物学家郑明修，曾咨询其他专家提出台北港、林口电厂煤轮码头等替代方案。中兴大学环境工程学系的庄秉洁教授，亦多次以气象条件为由，建议台北港应作为替代方案。

而除了在环评会场中进行沟通外，推动藻礁保育团体亦多次办理民间研讨会与论坛，于该会议中邀请开发单位与替代方案的研提学者，针对替代场址的可行性进行对话。因此笔者认为，在三接环评过程中，民间针对替代方案研拟之完整性，在种种资源限制下，已为台湾近年来开发争议中最为完善者。

然而，开发单位在原本的工业港环差分析报告中，并未就台北港、林口港等场址可否作为替代方案进行评估；而在最终定稿版中，“异地建站方案不具可行性因素说明”也仅有7页篇幅。

依据笔者了解，在体制内针对台北港作为替代方案的讨论，原本可以再有更多时间来进行，但之所以没有再细致推进，乃是因为后期的讨论时间被大幅压缩。

环评机制、政治介入与消失的时间

检视过往环评历程，可见若政府有极力力保的开发案，仍是可在此结构下，达到其政策进程要求。

环评制度的设立，目的是让利害关系人充分对话，并借由实证为基础的信息，审视开发案对于环境冲击可否接受的过程。但因台湾政府在环评中被赋予否决权，具有决定重大开发案是否可以进行开发的权力，因此在台湾尚未能以环境为最重要的政策目标前，环评过程中无法全面免除政治决策的影响。

在环评委员会的组成上，共计21名委员中，有1/3（7名）是由相关部会的代表兼任，而其余14名委员则由担任主委的环保署署长、仰赖各方举荐、从学者专家中聘任。在此结构下，若政府有极力力保的开发案，来自公部门的委员就会全力投票，在官方委员数已达7名之下，仅需从14名学者专家委员中争取4名即可（半数出席，半数支持即可）。而这样制度上的扭曲，亦是藻礁保育议题无法透过环评妥善解决的结构性因素。

虽然有官方代表曾经辩白，政府在环评机制中必然要保证意志的执行，对比其他机制，环评投票中的官学比例已经比较平衡。确实，相较于其他具有否决权的专家审议机制，官方委员数占比达到半数，环评委员会的组成中，官方委员数为三分之一，以较具有独立审议空间。然而检视过往环评历程，可见若政府有极力力保的开发案，仍是可在此结构下，达到其政策进程要求。

国民党北部县市参选人甚至联名提出反对深澳的公投案，此举将深刻影响民进党选情。

而同时间，政治影响也在悄然进行。时任行政院长赖清德，曾在2017年9月上任时，向企业保证会解决业界忧心的缺地、缺水、缺电、缺才、缺工的“五缺问题”。在此政策方向下，政府于2018年3月通过台湾电力公司（下称台电）的“深澳燃煤电厂更新扩建计划”（下称深澳），欲于新北市兴建新的燃煤发电机组，以补足北部在核电除役后的供电缺口。

但由于燃煤电厂对于空气污染与气候变迁的影响甚钜，这个计划引起了台湾社会尤其是北部地区的大规模反弹，更延烧成该年年底地方选举的重要议题，国民党北部县市参选人甚至联名提出反对深澳的公投案，此举将深刻影响民进党选情。

民间团体提出，深澳停建不会影响北部供电稳定，但当时挣扎于缺电失去产业支持、强推深澳损失选举利益之间的决策者，认为只有三接方案通过后，方可确保北部新增燃气机组可如期上线，消除缺电之忧，继而才能宣布深澳停建。也即，三接通过成为深澳停建的前提。

在此决策方向下，政院高层要求环评署需于2018年9月至10月间密集加开环评大会，设定三接环评通过时程。而赖清德亦于10月5日于立法院备询时，提出“三接通过，深澳电厂可以停建”的说法。急于定案，也使得经济部、环保署、农委会里的主事的政务官们与环团的磋商，最终破局。

急于定案，也使得经济部、环保署、农委会里的主事的政务官们与环团的磋商，最终破局。

最终，10月8日环评大会当日上午，时任环境保护署副署长的詹顺贵，在个人脸书发出公开辞职信，表示“因为赖院长过度期待的发言，酿成部分委员退席抗议，接著又被迫过于密集加排大会，让委员更加不满，消极不出席杯葛，不仅环评制度公信力尽失，甚至连正常运作都有困难。”

当日下午的环评大会上，学界委员多数拒绝出席以示抗议。然而如上述的投票机制，最终三接方案在3位学界委员与7位官派代表出席下（詹顺贵本人不出席，但公部门意志由其他人顶替呈现），最终以7票赞成、2票弃权通过（担任主席的环保署署长未投票）。

这样的结果，也让环评程序失去了在此公共政策上应发挥的决策功能。

环团与官方的妥协空间尽失

提案与藻礁保育团体主张台北港异地兴建的替代方案仍有极大落差，也导致沟通平台无法持续运作。

2018年的环评审议通过后，藻礁保育方进一步尝试提起诉讼，要求环保署依新事实、新证据重开行政程序并撤销、废止行政处分，但诉讼日前被台北高等行政法院驳回 。

2020年6月4日蔡英文总统接见“2020全国NGOs环境会议环保团体代表”时，承诺开启桃园市观音藻礁保育沟通平台，而藻礁保育方进一步诉求在沟通期间应先行停工，后续沟通平台会议应采用“类听证会”模式。在此期间，官方曾提出将工业港再度往外海推进的方案，并且要求中油重新评估可行性，进一步减少对藻礁的冲击。但这提案与藻礁保育团体主张台北港异地兴建的替代方案仍有极大落差，也导致沟通平台无法持续运作。

最终，2020年10月，农委会以须处理美猪议题、无法举办类听证会的前置沟通程序为由，搁置类听证会的举办。而藻礁保育方也在2020年6月23日启动“抢救藻礁公投”第一阶段提案连署，进而演变至今日的争议。

公投成案在即，专业向还需要讨论什么？

笔者仅从环境与能源研究角度提出两大主题，希望不要浪费公投所开创的社会学习契机。

借由上述的爬梳可知，在2018年时，在决策者对于缺电的恐惧下，最终仅有逼使中油采取“回避替代修正方案”，减轻对藻礁的直接冲击。而在2021年时，环团希望借由全社会的动员，以再生能源与节能为主摆脱决策者的缺电恐惧，促使异地兴建的替代方案具有可行性，保全台湾珍贵的生态系。

现在藻礁公投即将成案，那么未来五个月间，对此议题的思辨除过往环评间的争议以外，还有哪些议题需要纳入考量？以下笔者仅从环境与能源研究角度提出两大主题，希望不要浪费公投所开创的社会学习契机。

首先是要分析天然气供需与减碳目标间的关联性。公投理由书虽有提到“藻礁具固碳功能，可减缓地球暖化”，但并未就进一步讨论减量目标与天然气需求间的关联性。笔者于2018年参与此案讨论时，既已强调天然气供应量的规划，不应该只以2025年为目标年（编按：2025年为民进党“非核减碳家园”计划达成年），更应考虑接收站为长寿设施，应以2050年的法定减碳目标检视各项天然气接收站的必要性。而在2021年思考此议题时，更需将国际上向零竞逐（race-to-zero，零碳排放）的趋势纳入考量，从2050年达成净零排放的角度探讨台湾对于天然气供需规划。

依据笔者参与的研究，若台湾欲于2050年达到净零排放，则该年度天然气需求量不可超过150万吨。然而目前涵盖三接在内的、台湾天然气接收站的供应能力规划，则为2030年时要达到4000万公吨以上，这意味著在未来10年间新增加的接收站，运转15年左右后需要大幅闲置，除非其可转为绿色氢能接收站之用。在此情形下，更应要慎选天然气接收站的设置地点，以对生态冲击最小化为选址准则。

再者，应以更宏观的视角分析替代方案。如前所述，在替代方案的讨论上，包含了“台北港可否作为替代场址”、“其他天然气接收站可否替代供气需求”以及“可否以强化节能与加速绿能达到同样减煤成效”等三个层次的议题。

社会聚焦主要在第一个层次。但若要进入第二个层次的讨论，则需同步将其他接收站面临的生态争议与藻礁的生态价值并同。如在针对现有台中接收站提出的港外扩建计划，面临的是将会影响白海豚回游廊道的争议，而台电要兴建的协和电厂接收站则需填海造陆18.6公顷，亦引发对珊瑚破坏等疑虑。而关注此两个天然气接收站的团体，亦是抢救藻礁公投的积极参与者。在未来公投讨论过程中，这两案的环评程序也将持续进行，故需思考如何面对各天然气接收站的开发，乃非独立事件的问题。

貌似最无悔的选择是第三个层次，“可否以强化节能与加速绿能达到同样减煤成效”。若公投通过，三接将无法如期于2025年达到每年300万吨接收能力，台湾当年度天然气的供需缺口则估计约为140万吨左右，亦即影响的燃气发电量约为100亿度左右。倘若台湾2025年时太阳光电可由原定20GW目标，全力冲刺至25GW，则可补上约50亿度的缺口。

此外，在2017年至2020年间推动的新节电运动的节电成效，预估则可达到44亿度，因此若可引导民众对于藻礁保育的关注，延伸至意识到用电的外部成本，辅以相应预算资源时，则借由节能面补上另外50亿度的缺口，并非不可行。

强健环评，避免下一场时程的悲剧

藻礁与三接的争议，则充分印证了在极短视的选举时程，以及仅考量2025年的政策规划时间轴下，如何让7600年的藻礁成为决策上的牺牲品。

前任英国央行总裁 Mark Carney 曾指出“环境经济学的经典问题乃是共有地的悲剧，而因应之道在于财产权划分与供应端管理。气候变迁则是“期程的悲剧”（Tragedy of the Horizon）”。藻礁与三接的争议，则充分印证了在极短视的选举时程，以及仅考量2025年的政策规划时间轴下，如何让7600年的藻礁成为决策上的牺牲品。

但如前所述，藻礁保育公投上牵涉了多重考量，并不是简单的“开发与保育间的冲突”。而在公投程序中，也将会面临议题认知饱和与信息超载的挑战。健全的环评程序，未来依然是协助社会大众厘清所有考量因素的要点。

虽然最终藻礁与三接相关环评案，仍是以政治力介入决策作收，相较于过往高度争议的中科三期、苏花改、国光石化等环评案均无二致，但若细部分析，三接环评中已见“反转专业知识话语权”与“深化替代方案讨论”两制度性的价值。故在此各方关注藻礁保育议题之时，更应借机检视2018年环评程序的不足，借由制度性改革，避免下一场时程的悲剧。

（赵家纬，台湾环境规划协会理事长）

附录、藻礁保育公投对于台湾整体电力供需影响分析

现行台湾衡量供电稳定与否的依据，乃是备用容量率可否维持在15%，亦即该年度准备的发电能力要比预期用电尖峰多出15%，方认为具有充足余裕。但事实上，目前能源局与台电提供的备用容量率预估方法中，均低估太阳光电与离岸风力在尖峰时刻的贡献，仍假设在尖峰时刻时，全台湾太阳光电中仅有25%可在该时刻提供发电（专业术语为净尖峰因子），忽略实际上近年实际监测结果，尖峰时刻太阳光电可提供的发电能力可达装置容量的50%以上。

若依此估算，2023年尖峰时刻时，全台湾太阳光电装置容量预计将达到1300万瓩，若以合理净尖峰因子估算，尖峰时刻的发电能力可达到650万瓩，较目前能源局与台电估算结果多出325万瓩，为大潭两部机组净尖峰能力的1.6倍。意即即使三接异地兴建，在最极端的状况下，大潭发电两部新机组均无法发电，亦不至于导致台湾缺电。但从整体能源转型面向分析，三接最重要的影响，乃是能源转型中的减煤目标，意即三接绝非环境与经济的冲突，反而是不同环保目标之间的冲突。

在台湾整体能源转型规划中，天然气发电占比须由2020年的36%，于2025年时提升至50%，方可将燃煤发电占比由45%降至27%。因此需要将整体天然气供应能力由现行1650万吨提升至2620万吨，约970万吨，而第三接收站在2025年的供应贡献为300万吨。若三接异地兴建，则在2025年时势必将无法满足天然气需求。

除整体减煤进程受到影响以外，更会对区域性的减煤进程产生影响。如各方争论焦点的台中火力发电厂，在今年一月时，已通过附带决议，要求台中火力发电厂的燃煤机组需于2035年时转为备用，改以燃气机组为替代。然而台中燃气机组的气源原规划来自台中港扩建后的接收能力。但若三接未能如期运转，则大潭电厂需要仰赖台中港提供的供气量时，则将影响中火新设燃气机组的发电量，影响其减煤进程，无法达到2025年时较2020年减少60%之预期成效。