評論｜趙家緯：台灣粉紅風暴、藻礁公投，為何專業決策沒在專業機制中解決？

二月下旬，台灣新聞版面的色彩，被粉紅色佔據。這是因爲以粉紅色為代表色的藻礁保育公投案成為新聞焦點——由長久關心桃園在地環境議題的退休老師潘忠政領銜發起的公投，公投主文是「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域？」，目的是反對台灣國營油氣公司「中油」於桃園觀塘工業區設置的天然氣接收站（第三天然氣接受站，下稱三接）——雖然這個開發案已在2018年10月經環境影響評估（下稱環評）通過，並且已經在建設當中。

這個公投案的連署啟動期間在2020年12月中，須於三個月內獲得將近29萬份的有效連署書，方可正式成案。過年前雖有台灣會員人數最多的生態保育團體「荒野保護協會」投入，政黨「時代力量」也大力協助，但募集到的簽名僅約不到6萬份。轉折點在年後——許多有網路聲量的藝文人士、音樂人、作家等，在社群網路上表達支持——而躍上新聞頭條的關鍵，乃是國民黨召開記者會呼籲民眾支持此公投案，繼而引發民進黨的黨政系統全力反擊，成為政治爭議。議題熱度炎上，連署數量則於2月28日時達到29.6萬份，有機會正式成案。

在眾多爭議中，許多人聚焦於若公投通過，是否將影響台灣供電穩定——台灣經濟部的回應中，便強調若三接易地興建，將會使大潭共計220萬瓩機組未能運轉，導致備用容量率（供電能力指標）減少6%，更影響北部供電安全。因此有些評論拋出「為了保護藻礁，是否願意接受停電風險增加」的問題，端圓桌的討論上，亦是以「開發與保育難道難以兼顧」為標題。但事實上，三接爭論中，供電穩定與否，是最重要但也是最無須擔心的議題。更需探討的是，若三接供氣延宕，是否會導致台灣諸如削減空污與排碳等其他環境目標進程的延遲。因此在參與此議題的討論之時，須走出「開發與保育的零和競逐」的思考框架，思索不同環境目標間的權衡（參考附錄）。

反倒是，從此案檢視台灣當前的公共政策決策機制，更為必要。因為此類牽涉到諸多專業評估的公共政策議題，原是仰賴運作了將近30年的環評程序，而觀塘一案在2017～2018年間，亦有過密集的環評審議程序。但為何，這樣全面的專業討論仍無法解決上述問題？機制是否失效了，才使此案必須面向公眾，走向尋求社會支持的最後角力？

藻礁案的公民討論，一度最為完善

三接的討論過程，原本是反轉了過往環境爭議間，官民的知識落差與媒體話語權。

過往台灣環評案件中，由於資源上的不對等，持反對態度的公民團體，很難提出完整的調查數據，來反駁開發單位委託的顧問公司所提出的評估與分析。但在三接的討論過程中，由於台灣國內許多生態界的知名學者的參與，對觀塘藻礁生態系進行了詳細的調查，原本是反轉了過往環境爭議間，官民的知識落差與媒體話語權。

觀塘工業區一案實際上已於1999年時通過環評，但當時環評書中並未就藻礁議題有任何著墨。2014年國民黨執政時，訂定了「擴大天然氣使用」為能源政策方向，並於2015年交付台灣中油公司編列預算、啟動投資計畫。2017年，工業局提送「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境現況差異分析及對策檢討暨環境影響差異分析報告」，而環保署的環評專案小組則參採了藻礁保育團體與生態學者提出的、藻礁生態系豐富的證據，要求中油亦需提送「藻礁生態系因應對策暨環境影響差異分析報告」。

歷經約一年多的審查，在2018年7月，主責上述兩案的環評專案小組建議均退回至目的事業主管機關。在此期間，環保署、經濟部與農委會協調，促使中油公司提出「迴避替代修正方案」，避開藻礁生態最敏感區域，大幅度縮減填海面積——然而此替代方案，跟藻礁保育團體提出的替代方案，有很大落差。

藻礁保育團體所倡議的替代方案，是另覓場址，異地興建三接。時任環評委員的知名海洋生物學家鄭明修，曾諮詢其他專家提出台北港、林口電廠煤輪碼頭等替代方案。中興大學環境工程學系的莊秉潔教授，亦多次以氣象條件為由，建議台北港應作為替代方案。

而除了在環評會場中進行溝通外，推動藻礁保育團體亦多次辦理民間研討會與論壇，於該會議中邀請開發單位與替代方案的研提學者，針對替代場址的可行性進行對話。因此筆者認為，在三接環評過程中，民間針對替代方案研擬之完整性，在種種資源限制下，已為台灣近年來開發爭議中最為完善者。

然而，開發單位在原本的工業港環差分析報告中，並未就台北港、林口港等場址可否作為替代方案進行評估；而在最終定稿版中，「異地建站方案不具可行性因素說明」也僅有7頁篇幅。

依據筆者了解，在體制內針對台北港作為替代方案的討論，原本可以再有更多時間來進行，但之所以沒有再細緻推進，乃是因為後期的討論時間被大幅壓縮。

環評機制、政治介入與消失的時間

檢視過往環評歷程，可見若政府有極力力保的開發案，仍是可在此結構下，達到其政策進程要求。

環評制度的設立，目的是讓利害關係人充分對話，並藉由實證為基礎的資訊，審視開發案對於環境衝擊可否接受的過程。但因台灣政府在環評中被賦予否決權，具有決定重大開發案是否可以進行開發的權力，因此在台灣尚未能以環境為最重要的政策目標前，環評過程中無法全面免除政治決策的影響。

在環評委員會的組成上，共計21名委員中，有1/3（7名）是由相關部會的代表兼任，而其餘14名委員則由擔任主委的環保署署長、仰賴各方舉薦、從學者專家中聘任。在此結構下，若政府有極力力保的開發案，來自公部門的委員就會全力投票，在官方委員數已達7名之下，僅需從14名學者專家委員中爭取4名即可（半數出席，半數支持即可）。而這樣制度上的扭曲，亦是藻礁保育議題無法透過環評妥善解決的結構性因素。

雖然有官方代表曾經辯白，政府在環評機制中必然要保證意志的執行，對比其他機制，環評投票中的官學比例已經比較平衡。確實，相較於其他具有否決權的專家審議機制，官方委員數佔比達到半數，環評委員會的組成中，官方委員數為三分之一，以較具有獨立審議空間。然而檢視過往環評歷程，可見若政府有極力力保的開發案，仍是可在此結構下，達到其政策進程要求。

國民黨北部縣市參選人甚至聯名提出反對深澳的公投案，此舉將深刻影響民進黨選情。

而同時間，政治影響也在悄然進行。時任行政院長賴清德，曾在2017年9月上任時，向企業保證會解決業界憂心的缺地、缺水、缺電、缺才、缺工的「五缺問題」。在此政策方向下，政府於2018年3月通過台灣電力公司（下稱台電）的「深澳燃煤電廠更新擴建計畫」（下稱深澳），欲於新北市興建新的燃煤發電機組，以補足北部在核電除役後的供電缺口。

但由於燃煤電廠對於空氣污染與氣候變遷的影響甚鉅，這個計畫引起了台灣社會尤其是北部地區的大規模反彈，更延燒成該年年底地方選舉的重要議題，國民黨北部縣市參選人甚至聯名提出反對深澳的公投案，此舉將深刻影響民進黨選情。

民間團體提出，深澳停建不會影響北部供電穩定，但當時掙扎於缺電失去產業支持、強推深澳損失選舉利益之間的決策者，認為只有三接方案通過後，方可確保北部新增燃氣機組可如期上線，消除缺電之憂，繼而才能宣布深澳停建。也即，三接通過成為深澳停建的前提。

在此決策方向下，政院高層要求環評署需於2018年9月至10月間密集加開環評大會，設定三接環評通過時程。而賴清德亦於10月5日於立法院備詢時，提出「三接通過，深澳電廠可以停建」的說法。急於定案，也使得經濟部、環保署、農委會裏的主事的政務官們與環團的磋商，最終破局。

急於定案，也使得經濟部、環保署、農委會裏的主事的政務官們與環團的磋商，最終破局。

最終，10月8日環評大會當日上午，時任環境保護署副署長的詹順貴，在個人臉書發出公開辭職信，表示「因為賴院長過度期待的發言，釀成部分委員退席抗議，接著又被迫過於密集加排大會，讓委員更加不滿，消極不出席杯葛，不僅環評制度公信力盡失，甚至連正常運作都有困難。」

當日下午的環評大會上，學界委員多數拒絕出席以示抗議。然而如上述的投票機制，最終三接方案在3位學界委員與7位官派代表出席下（詹順貴本人不出席，但公部門意志由其他人頂替呈現），最終以7票贊成、2票棄權通過（擔任主席的環保署署長未投票）。

這樣的結果，也讓環評程序失去了在此公共政策上應發揮的決策功能。

環團與官方的妥協空間盡失

提案與藻礁保育團體主張台北港異地興建的替代方案仍有極大落差，也導致溝通平台無法持續運作。

2018年的環評審議通過後，藻礁保育方進一步嘗試提起訴訟，要求環保署依新事實、新證據重開行政程序並撤銷、廢止行政處分，但訴訟日前被台北高等行政法院駁回 。

2020年6月4日蔡英文總統接見「2020全國NGOs環境會議環保團體代表」時，承諾開啟桃園市觀音藻礁保育溝通平台，而藻礁保育方進一步訴求在溝通期間應先行停工，後續溝通平台會議應採用「類聽證會」模式。在此期間，官方曾提出將工業港再度往外海推進的方案，並且要求中油重新評估可行性，進一步減少對藻礁的衝擊。但這提案與藻礁保育團體主張台北港異地興建的替代方案仍有極大落差，也導致溝通平台無法持續運作。

最終，2020年10月，農委會以須處理美豬議題、無法舉辦類聽證會的前置溝通程序為由，擱置類聽證會的舉辦。而藻礁保育方也在2020年6月23日啟動「搶救藻礁公投」第一階段提案連署，進而演變至今日的爭議。

公投成案在即，專業向還需要討論什麼？

筆者僅從環境與能源研究角度提出兩大主題，希望不要浪費公投所開創的社會學習契機。

藉由上述的爬梳可知，在2018年時，在決策者對於缺電的恐懼下，最終僅有逼使中油採取「迴避替代修正方案」，減輕對藻礁的直接衝擊。而在2021年時，環團希望藉由全社會的動員，以再生能源與節能為主擺脫決策者的缺電恐懼，促使異地興建的替代方案具有可行性，保全台灣珍貴的生態系。

現在藻礁公投即將成案，那麼未來五個月間，對此議題的思辨除過往環評間的爭議以外，還有哪些議題需要納入考量？以下筆者僅從環境與能源研究角度提出兩大主題，希望不要浪費公投所開創的社會學習契機。

首先是要分析天然氣供需與減碳目標間的關聯性。公投理由書雖有提到「藻礁具固碳功能，可減緩地球暖化」，但並未就進一步討論減量目標與天然氣需求間的關聯性。筆者於2018年參與此案討論時，既已強調天然氣供應量的規劃，不應該只以2025年為目標年（編按：2025年為民進黨「非核減碳家園」計畫達成年），更應考慮接收站為長壽設施，應以2050年的法定減碳目標檢視各項天然氣接收站的必要性。而在2021年思考此議題時，更需將國際上向零競逐（race-to-zero，零碳排放）的趨勢納入考量，從2050年達成淨零排放的角度探討台灣對於天然氣供需規劃。

依據筆者參與的研究，若台灣欲於2050年達到淨零排放，則該年度天然氣需求量不可超過150萬噸。然而目前涵蓋三接在內的、台灣天然氣接收站的供應能力規劃，則為2030年時要達到4000萬公噸以上，這意味著在未來10年間新增加的接收站，運轉15年左右後需要大幅閒置，除非其可轉為綠色氫能接收站之用。在此情形下，更應要慎選天然氣接收站的設置地點，以對生態衝擊最小化為選址準則。

再者，應以更宏觀的視角分析替代方案。如前所述，在替代方案的討論上，包含了「台北港可否作為替代場址」、「其他天然氣接收站可否替代供氣需求」以及「可否以強化節能與加速綠能達到同樣減煤成效」等三個層次的議題。

社會聚焦主要在第一個層次。但若要進入第二個層次的討論，則需同步將其他接收站面臨的生態爭議與藻礁的生態價值併同。如在針對現有台中接收站提出的港外擴建計畫，面臨的是將會影響白海豚迴游廊道的爭議，而台電要興建的協和電廠接收站則需填海造陸18.6公頃，亦引發對珊瑚破壞等疑慮。而關注此兩個天然氣接收站的團體，亦是搶救藻礁公投的積極參與者。在未來公投討論過程中，這兩案的環評程序也將持續進行，故需思考如何面對各天然氣接收站的開發，乃非獨立事件的問題。

貌似最無悔的選擇是第三個層次，「可否以強化節能與加速綠能達到同樣減煤成效」。若公投通過，三接將無法如期於2025年達到每年300萬噸接收能力，台灣當年度天然氣的供需缺口則估計約為140萬噸左右，亦即影響的燃氣發電量約為100億度左右。倘若台灣2025年時太陽光電可由原定20GW目標，全力衝刺至25GW，則可補上約50億度的缺口。

此外，在2017年至2020年間推動的新節電運動的節電成效，預估則可達到44億度，因此若可引導民眾對於藻礁保育的關注，延伸至意識到用電的外部成本，輔以相應預算資源時，則藉由節能面補上另外50億度的缺口，並非不可行。

強健環評，避免下一場時程的悲劇

藻礁與三接的爭議，則充分印證了在極短視的選舉時程，以及僅考量2025年的政策規劃時間軸下，如何讓7600年的藻礁成為決策上的犧牲品。

前任英國央行總裁 Mark Carney 曾指出「環境經濟學的經典問題乃是共有地的悲劇，而因應之道在於財產權劃分與供應端管理。氣候變遷則是「期程的悲劇」（Tragedy of the Horizon）」。藻礁與三接的爭議，則充分印證了在極短視的選舉時程，以及僅考量2025年的政策規劃時間軸下，如何讓7600年的藻礁成為決策上的犧牲品。

但如前所述，藻礁保育公投上牽涉了多重考量，並不是簡單的「開發與保育間的衝突」。而在公投程序中，也將會面臨議題認知飽和與資訊超載的挑戰。健全的環評程序，未來依然是協助社會大眾釐清所有考量因素的要點。

雖然最終藻礁與三接相關環評案，仍是以政治力介入決策作收，相較於過往高度爭議的中科三期、蘇花改、國光石化等環評案均無二致，但若細部分析，三接環評中已見「反轉專業知識話語權」與「深化替代方案討論」兩制度性的價值。故在此各方關注藻礁保育議題之時，更應藉機檢視2018年環評程序的不足，藉由制度性改革，避免下一場時程的悲劇。

（趙家緯，台灣環境規劃協會理事長）

附錄、藻礁保育公投對於台灣整體電力供需影響分析

現行台灣衡量供電穩定與否的依據，乃是備用容量率可否維持在15%，亦即該年度準備的發電能力要比預期用電尖峰多出15%，方認為具有充足餘裕。但事實上，目前能源局與台電提供的備用容量率預估方法中，均低估太陽光電與離岸風力在尖峰時刻的貢獻，仍假設在尖峰時刻時，全台灣太陽光電中僅有25%可在該時刻提供發電（專業術語為淨尖峰因子），忽略實際上近年實際監測結果，尖峰時刻太陽光電可提供的發電能力可達裝置容量的50%以上。

若依此估算，2023年尖峰時刻時，全台灣太陽光電裝置容量預計將達到1300萬瓩，若以合理淨尖峰因子估算，尖峰時刻的發電能力可達到650萬瓩，較目前能源局與台電估算結果多出325萬瓩，為大潭兩部機組淨尖峰能力的1.6倍。意即即使三接異地興建，在最極端的狀況下，大潭發電兩部新機組均無法發電，亦不至於導致台灣缺電。但從整體能源轉型面向分析，三接最重要的影響，乃是能源轉型中的減煤目標，意即三接絕非環境與經濟的衝突，反而是不同環保目標之間的衝突。

在台灣整體能源轉型規劃中，天然氣發電占比須由2020年的36%，於2025年時提升至50%，方可將燃煤發電占比由45%降至27%。因此需要將整體天然氣供應能力由現行1650萬噸提升至2620萬噸，約970萬噸，而第三接收站在2025年的供應貢獻為300萬噸。若三接異地興建，則在2025年時勢必將無法滿足天然氣需求。

除整體減煤進程受到影響以外，更會對區域性的減煤進程產生影響。如各方爭論焦點的台中火力發電廠，在今年一月時，已通過附帶決議，要求台中火力發電廠的燃煤機組需於2035年時轉為備用，改以燃氣機組為替代。然而台中燃氣機組的氣源原規劃來自台中港擴建後的接收能力。但若三接未能如期運轉，則大潭電廠需要仰賴台中港提供的供氣量時，則將影響中火新設燃氣機組的發電量，影響其減煤進程，無法達到2025年時較2020年減少60%之預期成效。