评论｜徐子轩：北约老矣，尚能饭否？——欧洲安全面临重大挑战

不久前，被誉为威斯特伐里亚体系中最具成效的防御集团——北大西洋公约组织（NATO），迎来70岁生日。从抗衡华沙公约组织，见证共产阵营垮台、干涉南斯拉夫内战，促成巴尔干诸国独立，再到介入阿富汗等地的反恐战争，协助抵御“伊斯兰国”，NATO可谓走过波澜万丈的70年。

这些年来，盟国间不免因为国家利益分歧而有所摩擦。像1956年苏伊士运河危机，美国施压英法撤军；1966年法国总统戴高乐为维持该国独立性，退出NATO军事合作；以及2003年伊拉克战争，以德法为首的“老欧洲”反对美国出兵等。但整体而言，透过美国的主导，组织运行还算顺畅。

今年NATO即将迎来第30位成员，较原始规模增大了2.5倍，在全球最强大军事组织的名望下，也无可避免地流露局限性，如东扩的俄罗斯障碍。目前NATO几乎已涵括所有欧洲国家，但越靠近俄国传统的势力范围，即乌克兰、格鲁吉亚等地，双边关系就越紧张，导致乌格两国久未能入盟。

更令人意外的是，最大的危机来自内部，也就是特朗普政府的“美国优先”违背NATO价值。特朗普接受电视专访时，曾表示不满NATO的集体防御条文，质疑美军为何甘冒第三次世界大战的风险，前去欧洲保卫黑山（Montenegro，台译蒙特内哥罗）。这种言论让欧洲深感不安，有识之士纷纷开始探索战略自主（strategic autonomy）的可能。

欧洲能保卫自己吗？

其实欧洲想战略自主并非新鲜事，早在二十年前曾被讨论，但遭美国否定。时任克林顿（柯林顿）政府国务卿的奥尔布赖特（Madeleine Albright）表示，欧盟想要有自己的安全防务政策（CSDP）是多此一举，因为欧盟成员基本上与北约重叠；且北约有些成员仍不属于欧盟，若欧盟以CSDP为主，可能会牺牲他们的权益。

其实欧洲想战略自主并非新鲜事，早在二十年前曾被讨论，但遭美国否定。

由奥尔布赖特的反应不难了解，华府视欧洲为重要资产与要地，冷战虽早已告终，却不相信欧洲人保卫自己的能耐，必须由美国控制，以免扰乱全球战略布局。不过NATO与欧盟之间也达成某种妥协，即是双方共同成立联合特遣部队（CJTF），这属于双层体系，让欧盟应对NATO不打算涉入的危机。

设立CJTF的原意就是不希望浪费资源，且基于欧洲防务可分割但不能分裂的前提，欧盟必须要有独自足够处理危机的能力。问题是，当时欧盟并没有打造与NATO军事能力相称的共识，在执行任务上，还是得仰仗NATO资源。因此NATO要求审查与监测CJTF运用军备的状况，美国依然处于主导地位。

几次实践后，欧盟与NATO的不对称表露无遗，调兵遣将都需NATO（与美国）同意。再加上土耳其不满欧盟接纳塞浦路斯入盟，曾利用其NATO否决权，阻扰CJTF行动，使欧盟认为CJTF不符期待，离战略自主还很远。于是该安排逐渐被束诸高阁，极少再提出使用。

欧盟认为CJTF不符期待，离战略自主还很远。于是该安排逐渐被束诸高阁，极少再提出使用。

随著中东反恐战争告终，国际安全环境产生变化，继任的奥巴马政府偏好韬光养晦，不愿轻易把军事资源转向国外。与此同时，欧盟也不断集思广益，研拟新的安全观，但一直都在辩论中。到了2016年，为因应英国脱欧的急遽变化，欧盟防务自主派取得舆论优势，趁势推出全球战略（EUGS）。

EUGS堪称是欧盟第一份以战略自主为目标的文件，强调应透过其成员而不是外部参与者，来保障欧洲的安全和利益。是故，该战略要求欧盟应该要有准备独自作战的决心，与发展军备的工业能力。此外EUGS也旨在协调欧盟与NATO的军事关系，探索未来合作的方向。

隔年特朗普当选，他对NATO军费分配的不满，和美国角色的定位，严重影响跨大西洋关系。事实上，欧洲对美国同样有价值，华府仍是对欧洲人的能力存疑，而特朗普希望透过他的“交易艺术”，换取更多美国捍卫欧洲的报酬。

理论上，美国参议院可投票决定是否参与或退出国际条约；实践上，总统拥有自由裁决权，国会虽能对抗总统，甚至诉诸司法，但通常无济于事。例如1979年卡特总统取消与台湾的中美共同防御条约、2002年小布什总统退出反弹道导弹条约（ABM），都未经国会批准。

美国国会虽不断强调NATO的重要，也是两党的共识，如今年初众议院刚以压倒性多数通过北约支持法案，企图阻止特朗普政府恣意妄为。但前例证明，国会不太可能扭转总统的决定。如果特朗普愿意，美国不只可退出NATO，从欧洲撤军也不为难。

另一方面，欧盟亦没有停下追求自主的脚步，2017年通过了永久性结构合作（PESCO），试图整合25个欧盟成员国的共同防御能力。PESCO早在里斯本条约时就曾被讨论，但迟未能成形，经过漫长的争论后才定案。截止目前，共有包括陆海空、网路，以及太空等层面的34个军事计划。

PESCO虽然与NATO有互补性，像是两方的优先军备采购并不相同，前者偏向中小轻装武器，后者偏向导弹防御、重型装甲等。然而双方的冲突点也很明显，以军事采购为例，PESCO和NATO均要求会员国达到一定比例的金额。对国力较弱的国家，可能会产生预算排挤效应，届时孰轻孰重便成争议。

到今年，应会有包括美、英等9个NATO成员，达到军费支出占GDP2%的基准。在特朗普政府的压力下，欧洲盟国纷纷提高预算，如希腊、爱沙尼亚等，都符合NATO要求。但若想同时满足PESCO基准，恐怕它们已无余力，华府与北约官员更担心PESCO的出现，会拖累2024年全员达成基准的目标。

德法主导欧洲防务

随著川普政府陆续退出伊朗核协议、中程核导条约等国际协定，让欧盟觉得和美国安全利益分歧日深。德国总理默克尔公开表示，欧洲不能指望美国保护，必须掌握自己的命运。德国做为欧盟领袖，默克尔的发言有重要代表性，意味欧盟亟需在NATO之外拥有集体军事行动的能力。

德国总理默克尔公开表示，欧洲不能指望美国保护，必须掌握自己的命运。

同样问题再度出现于大西洋彼岸，即是美国不愿也不能见到欧洲防务过于自立，摆脱华府的控制。五角大厦的高官表示，华府支持PESCO，前提是它不能干扰NATO运作，且具补充作用；美国驻北约大使也担忧，PESCO会导致欧洲的保护主义，减少对美军事采购。

PESCO算是比较软性的防务安排计划，但已引起华府的不满，而法国则尝试走得更远。去年法国总统马克呼吁建立真正的欧洲军队，保护欧洲免受美国、中国和俄罗斯之害。对此，默克尔力表赞同，她认为应建立欧洲安全理事会与欧洲干预的军事力量，亦可做为NATO的补充。

去年法国总统马克龙呼吁建立真正的欧洲军队，保护欧洲免受美国、中国和俄罗斯之害。

不过，特朗普旋即推文嘲讽、批评法国，双方关系顿时陷入低局。 NATO秘书长史托腾伯格（Jens Stoltenberg）则重申立场，支持欧盟多投资于国防军力，但不支持欧盟与NATO拥有两套指挥体系，或是复制NATO已有的防务安排。

不少论者更怀疑，若要建立欧洲军队，等于是加深欧洲一体化，未必能为各国欣然接受。例如荷兰联合政府内支持欧洲军队构思的副总理，与反对的国防部长相持不下，被形容为两个女人的战争。更有甚者，部分欧盟国家由疑欧论政府当道，它们是否愿意参与并投资更多资金于欧洲防务，存在很大的疑问。

马克龙当然感受到来自于欧盟内外的压力，但他仍选择继续“匍匐前进”，首先完成了欧洲干预倡议（E2I）。E2I是一种战略工作小组，让参与国在此架构下进行军事规划，包括共享情报、执行联合任务等，长期目标则在于协调各国安全利益，建立共同的欧洲战略文化。

有些欧盟成员可能会基于损害北约，或不愿看到法国主导，故选择不加入E2I。这无碍马克龙的规划，因为目前已有PESCO做为欧洲军队的雏形，E2I有其他的任务，而非与PESCO分庭抗礼。

马克龙真正的目标是，让欧洲逐渐形成在安全环境上的共识，此机制相对PESCO而言较有弹性，开放给非北约、非欧盟国家参与，因此如英国、丹麦等非PESCO成员，都决定加入E2I。这也可减少英国退欧的伤害，即便英国不是欧盟一份子，亦无法与欧洲安全脱钩，透过E2I能让英国与欧盟防务重新连结。

此外，马克龙也在思索如何得到各国疑欧论政府的支持。他今年特别发表对欧盟的演说，先是主张欧盟应有一个共同保护疆界的边防部队，这就正中捷克、匈牙利等民粹领袖的下怀。对他们来说，没甚么比控制移民来得更重要，因此能够引起共鸣。

德国或欧盟各国似乎未能体认到，默克尔所谓欧洲必须掌握自己命运之意，这意味著欧洲将结束和平红利，需开始形成一个新的安全社群。

在法德等国领袖支持下，欧盟执委会打算将既有的边防局（Frontex）扩编，成为拥有万人的正式部队。一些右翼政府固然支持管制边界，但不太愿意出钱投资，也不想看到欧盟更紧密的安排，故目前仍处于规划讨论，若能成功亦有助于欧洲军队的成形。

然而，现在离马克龙构想的缔结欧洲共同防御条约与成立欧洲安理会，还有很长的路要走。德国或欧盟各国似乎未能体认到，默克尔所谓欧洲必须掌握自己命运之意，这意味著欧洲将结束和平红利，需开始形成一个新的安全社群。

当英国脱欧，法国做为唯一的核武国，势必要扛起领导欧洲防务的大纛。面对外在威胁，绝非巴黎可独撑大局，柏林也得做好准备，形成坚强的欧洲双轴心。但根据民调指出，有七成德国人不认为俄国是威胁，且多数人都相信普或习近平比特朗普更能做出正确的决定。

这就严重阻碍德国在国防上的投资，去年只花了GDP的1.3%、军队数量也与其国力不相称，让外界批评与质疑德国保卫欧洲的意志。换言之，德国并未正视地缘政治的变化与欧洲身分的认同，而做为马克龙坚强战友的默克尔即将去职，下任领袖的施政方向仍待观察。

德国并未正视地缘政治的变化与欧洲身分的认同，而做为马克龙坚强战友的默克尔即将去职，下任领袖的施政方向仍待观察。

除了法德热心擘划外，欧盟执委会业已启动欧洲军队的准备金。2017年执委会成立欧洲防卫基金（EDF），预计到2021年投资55亿欧元，用以研发与装备军队；去年更提出欧洲和平基金（EPF）的倡议，打算在2021到2027年以105亿欧元挹注欧盟对外军事行动，彰显欧盟国防自主的企图心。

欧洲军队是已经讨论数十年的概念，即便可能仍需一代人以上的时间才能完成，但从未如今日这么靠近现实。需注意的是，在既有内外条件限制下，未来的欧洲军队恐怕无法等同于美国或中国军队，除非国际或区域结构产生剧烈变化，如NATO解散或欧洲政治完全一体化，否则欧洲军队势必只是NATO的补充。

NATO的新挑战

缔结任何军事联盟，必然是为了应付敌人而存在。为了下一个七十年，NATO必须自问，它会在新的地缘政治与全球战略中发挥甚么作用？毫无疑问，俄罗斯与恐怖主义，仍然是NATO防务之重心。但现在面对中国挑战国际秩序的重大变化，它需要重新思考其核心使命。

俄罗斯与恐怖主义仍然是NATO防务之重心。但现在面对中国挑战国际秩序的重大变化，它需要重新思考其核心使命。

就在NATO领袖群聚华府、庆祝生日之际，美国国务卿蓬佩奥丢出难题，除了既有的俄国威胁外，他要求NATO调整战略，应对中国的战略竞争，包括科技等方面。蓬佩奥也再度警示盟国，若NATO伙伴采用中国技术，则美国基于安全考量，不排除中止情报分享，而NATO仅表示还要进行更多的磋商。

对于欧洲盟国来说，只有少部分如法德领袖，正确认识到中国做为战略对手的意义，开始采取新的对中策略。但大部分国家仍依赖于中国的贸易与投资，也就无法果决地站在美国一方，甚至与欧盟立场有所出入。事实上，多数NATO国家仍将焦点置于大西洋，太平洋的竞争太过遥远，并非这些国家力所能逮。

然而，一种观点是，如果NATO不前进亚太，那么亚太迟早将会来到欧洲，过去几年的战略态势证明此点。像是美中在印太地区不断扩大的军事互动、中国在非洲和中东更加自信的存在、中国的经济和技术威胁到欧洲的工商业基础，都让欧洲陷入了若不加入竞争、就会被淘汰的窘境。

此外，欧盟防务的一个巨大风险将是亚洲危机，特别是台海与南海的美中竞争。若发生此类危机，美国势必会将军事资源从NATO转移出去，便如同911事件后，美国几乎将军事重心完全转移到了中东。未雨先绸缪，欧洲的NATO成员应该做好制衡俄罗斯的准备，阻止俄国趁机进入。

欧盟防务的一个巨大风险将是亚洲危机，特别是台海与南海的美中竞争。

这种情况也是欧盟所不乐见的结果，毕竟承担对抗俄国的责任不轻，更可能会导致分裂。由于各国对于俄国的态度不一，部分国家如奥地利和意大利，认为俄罗斯希望在旧苏联势力范围保持影响力是合情合理。他们主要通过经济视角来看待欧俄关系，希望尽快解决安全纠纷并恢复与俄国的正常贸易。

大多数欧洲国家，特别是德国和法国，拒绝俄罗斯在东欧的战略目标，但不认为俄国是直接威胁。在俄国入侵克里米亚前，大多数政治领袖专注于内政问题，不想推行过度积极的国防政策，担心会引起国内政治斗争。随著俄国的攻势日盛，德法的立场亦转为强势。

相比之下，NATO东部国家，如波兰和罗马尼亚，确实将俄罗斯视为直接威胁，他们希望NATO与欧盟能提升其国家安全。问题是，欧盟对俄国的态度使他们无法放心，只好转向美国。波兰甚至不顾德法反对，希望透过捐款20亿美元，换取美国永久性驻军。

进一步来看，个别国家对于安全的渴求，会造成对于欧洲主权的伤害。像是波兰对PESCO并不热衷，因为它偏向危机管理与干预区域小型冲突，却不专注于回应俄国军事能力。法国也没邀请波兰加入E2I，因为马克龙认为预算应该用在欧洲防务自主上，而不希望见到欧洲国家增加预算来购买美国武器。

无论如何，NATO与欧洲正在走向更复杂而多变的未来。纵然欧洲开始战略自主、试图拥有欧洲军队，不可讳言的是，它仍需要NATO。特别是当英国脱欧与民粹主义挑战欧洲一体化，欧洲更需要美国做为域外平衡者，以抗衡俄国，首任秘书长伊斯梅（Hastings Ismay）所谓“让苏联出局、美国入局”（keep the Soviet Union out, the Americans in）的箴言仍旧有效。

但在对中战略上，NATO会怎么调整，则更令人好奇。迄今欧盟仍未探索出完整且全面的方向，它们仍希望能在美中两强竞争间，找寻自己的立身之处，并协调各方利益。然而，为了未来的安全环境，华府必将对欧洲盟国施加更多压力，NATO是否会因此分崩离析，则是欧盟无法回避的答案。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）