評論｜徐子軒：北約老矣，尚能飯否？——歐洲安全面臨重大挑戰

不久前，被譽為西伐里亞體系中最具成效的防禦集團——北大西洋公約組織（NATO），迎來70歲生日。從抗衡華沙公約組織，見證共產陣營垮台、干涉南斯拉夫內戰，促成巴爾幹諸國獨立，再到介入阿富汗等地的反恐戰爭，協助抵禦「伊斯蘭國」，NATO可謂走過波瀾萬丈的70年。

這些年來，盟國間不免因為國家利益分歧而有所摩擦。像1956年蘇伊士運河危機，美國施壓英法撤軍；1966年法國總統戴高樂為維持該國獨立性，退出NATO軍事合作；以及2003年伊拉克戰爭，以德法為首的「老歐洲」反對美國出兵等。但整體而言，透過美國的主導，組織運行還算順暢。

今年NATO即將迎來第30位成員，較原始規模增大了2.5倍，在全球最強大軍事組織的名望下，也無可避免地流露侷限性，如東擴的俄羅斯障礙。目前NATO幾乎已涵括所有歐洲國家，但越靠近俄國傳統的勢力範圍，即烏克蘭、格魯吉亞（Georgia，台譯喬治亞）等地，雙邊關係就越緊張，導致烏格兩國久未能入盟。

更令人意外的是，最大的危機來自內部，也就是特朗普（川普）政府的「美國優先」違背NATO價值。特朗普接受電視專訪時，曾表示不滿NATO的集體防禦條文，質疑美軍為何甘冒第三次世界大戰的風險，前去歐洲保衛黑山（Montenegro，台譯蒙特內哥羅）。這種言論讓歐洲深感不安，有識之士紛紛開始探索戰略自主（strategic autonomy）的可能。

歐洲能保衛自己嗎？

其實歐洲想戰略自主並非新鮮事，早在二十年前曾被討論，但遭美國否定。時任克林頓（柯林頓）政府國務卿的奧爾布賴特（Madeleine Albright，歐布萊特）表示，歐盟想要有自己的安全防務政策（CSDP）是多此一舉，因為歐盟成員基本上與北約重疊；且北約有些成員仍不屬於歐盟，若歐盟以CSDP為主，可能會犧牲他們的權益。

其實歐洲想戰略自主並非新鮮事，早在二十年前曾被討論，但遭美國否定。

由奧爾布賴特的反應不難了解，華府視歐洲為重要資產與要地，冷戰雖早已告終，卻不相信歐洲人保衛自己的能耐，必須由美國控制，以免擾亂全球戰略佈局。不過NATO與歐盟之間也達成某種妥協，即是雙方共同成立聯合特遣部隊（CJTF），這屬於雙層體系，讓歐盟應對NATO不打算涉入的危機。

設立CJTF的原意就是不希望浪費資源，且基於歐洲防務可分割但不能分裂的前提，歐盟必須要有獨自足夠處理危機的能力。問題是，當時歐盟並沒有打造與NATO軍事能力相稱的共識，在執行任務上，還是得仰仗NATO資源。因此NATO要求審查與監測CJTF運用軍備的狀況，美國依然處於主導地位。

幾次實踐後，歐盟與NATO的不對稱表露無遺，調兵遣將都需NATO（與美國）同意。再加上土耳其不滿歐盟接納塞浦路斯入盟，曾利用其NATO否決權，阻擾CJTF行動，使歐盟認為CJTF不符期待，離戰略自主還很遠。於是該安排逐漸被束諸高閣，極少再提出使用。

歐盟認為CJTF不符期待，離戰略自主還很遠。於是該安排逐漸被束諸高閣，極少再提出使用。

隨著中東反恐戰爭告終，國際安全環境產生變化，繼任的奧巴馬（歐巴馬）政府偏好韜光養晦，不願輕易把軍事資源轉向國外。與此同時，歐盟也不斷集思廣益，研擬新的安全觀，但一直都在辯論中。到了2016年，為因應英國脫歐的急遽變化，歐盟防務自主派取得輿論優勢，趁勢推出全球戰略（EUGS）。

EUGS堪稱是歐盟第一份以戰略自主為目標的文件，強調應透過其成員而不是外部參與者，來保障歐洲的安全和利益。是故，該戰略要求歐盟應該要有準備獨自作戰的決心，與發展軍備的工業能力。此外EUGS也旨在協調歐盟與NATO的軍事關係，探索未來合作的方向。

隔年特朗普當選，他對NATO軍費分配的不滿，和美國角色的定位，嚴重影響跨大西洋關係。事實上，歐洲對美國同樣有價值，華府仍是對歐洲人的能力存疑，而特朗普希望透過他的「交易藝術」，換取更多美國捍衛歐洲的報酬。

理論上，美國參議院可投票決定是否參與或退出國際條約；實踐上，總統擁有自由裁決權，國會雖能對抗總統，甚至訴諸司法，但通常無濟於事。例如1979年卡特總統取消與台灣的中美共同防禦條約、2002年小布殊（George Walker Bush，小布希）總統退出反彈道導彈條約（ABM），都未經國會批准。

美國國會雖不斷強調NATO的重要，也是兩黨的共識，如今年初眾議院剛以壓倒性多數通過北約支持法案，企圖阻止特朗普政府恣意妄為。但前例證明，國會不太可能扭轉總統的決定。如果特朗普願意，美國不只可退出NATO，從歐洲撤軍也不為難。

另一方面，歐盟亦沒有停下追求自主的腳步，2017年通過了永久性結構合作（PESCO），試圖整合25個歐盟成員國的共同防禦能力。PESCO早在里斯本條約時就曾被討論，但遲未能成形，經過漫長的爭論後才定案。截止目前，共有包括陸海空、網路，以及太空等層面的34個軍事計畫。

PESCO雖然與NATO有互補性，像是兩方的優先軍備採購並不相同，前者偏向中小輕裝武器，後者偏向導彈防禦、重型裝甲等。然而雙方的衝突點也很明顯，以軍事採購為例，PESCO和NATO均要求會員國達到一定比例的金額。對國力較弱的國家，可能會產生預算排擠效應，屆時孰輕孰重便成爭議。

到今年，應會有包括美、英等9個NATO成員，達到軍費支出占GDP2%的基準。在特朗普政府的壓力下，歐洲盟國紛紛提高預算，如希臘、愛沙尼亞等，都符合NATO要求。但若想同時滿足PESCO基準，恐怕它們已無餘力，華府與北約官員更擔心PESCO的出現，會拖累2024年全員達成基準的目標。

德法主導歐洲防務

隨著川普政府陸續退出伊朗核協議、中程核導條約等國際協定，讓歐盟覺得和美國安全利益分歧日深。德國總理默克爾（梅克爾）公開表示，歐洲不能指望美國保護，必須掌握自己的命運。德國做為歐盟領袖，默克爾的發言有重要代表性，意味歐盟亟需在NATO之外擁有集體軍事行動的能力。

德國總理默克爾公開表示，歐洲不能指望美國保護，必須掌握自己的命運。

同樣問題再度出現於大西洋彼岸，即是美國不願也不能見到歐洲防務過於自立，擺脫華府的控制。五角大廈的高官表示，華府支持PESCO，前提是它不能干擾NATO運作，且具補充作用；美國駐北約大使也擔憂，PESCO會導致歐洲的保護主義，減少對美軍事採購。

PESCO算是比較軟性的防務安排計畫，但已引起華府的不滿，而法國則嘗試走得更遠。去年法國總統馬克龍（馬克宏）呼籲建立真正的歐洲軍隊，保護歐洲免受美國、中國和俄羅斯之害。對此，默克爾力表贊同，她認為應建立歐洲安全理事會與歐洲干預的軍事力量，亦可做為NATO的補充。

去年法國總統馬克龍呼籲建立真正的歐洲軍隊，保護歐洲免受美國、中國和俄羅斯之害。

不過，特朗普旋即推文嘲諷、批評法國，雙方關係頓時陷入低局。 NATO秘書長史托騰伯格（Jens Stoltenberg）則重申立場，支持歐盟多投資於國防軍力，但不支持歐盟與NATO擁有兩套指揮體系，或是複製NATO已有的防務安排。

不少論者更懷疑，若要建立歐洲軍隊，等於是加深歐洲一體化，未必能為各國欣然接受。例如荷蘭聯合政府內支持歐洲軍隊構思的副總理，與反對的國防部長相持不下，被形容為兩個女人的戰爭。更有甚者，部分歐盟國家由疑歐論政府當道，它們是否願意參與並投資更多資金於歐洲防務，存在很大的疑問。

馬克龍當然感受到來自於歐盟內外的壓力，但他仍選擇繼續「匍匐前進」，首先完成了歐洲干預倡議（E2I）。E2I是一種戰略工作小組，讓參與國在此架構下進行軍事規劃，包括共享情報、執行聯合任務等，長期目標則在於協調各國安全利益，建立共同的歐洲戰略文化。

有些歐盟成員可能會基於損害北約，或不願看到法國主導，故選擇不加入E2I。這無礙馬克龍的規劃，因為目前已有PESCO做為歐洲軍隊的雛形，E2I有其他的任務，而非與PESCO分庭抗禮。

馬克龍真正的目標是，讓歐洲逐漸形成在安全環境上的共識，此機制相對PESCO而言較有彈性，開放給非北約、非歐盟國家參與，因此如英國、丹麥等非PESCO成員，都決定加入E2I。這也可減少英國退歐的傷害，即便英國不是歐盟一份子，亦無法與歐洲安全脫鉤，透過E2I能讓英國與歐盟防務重新連結。

此外，馬克龍也在思索如何得到各國疑歐論政府的支持。他今年特別發表對歐盟的演說，先是主張歐盟應有一個共同保護疆界的邊防部隊，這就正中捷克、匈牙利等民粹領袖的下懷。對他們來說，沒甚麼比控制移民來得更重要，因此能夠引起共鳴。

德國或歐盟各國似乎未能體認到，默克爾所謂歐洲必須掌握自己命運之意，這意味著歐洲將結束和平紅利，需開始形成一個新的安全社群。

在法德等國領袖支持下，歐盟執委會打算將既有的邊防局（Frontex）擴編，成為擁有萬人的正式部隊。一些右翼政府固然支持管制邊界，但不太願意出錢投資，也不想看到歐盟更緊密的安排，故目前仍處於規劃討論，若能成功亦有助於歐洲軍隊的成形。

然而，現在離馬克龍構想的締結歐洲共同防禦條約與成立歐洲安理會，還有很長的路要走。德國或歐盟各國似乎未能體認到，默克爾所謂歐洲必須掌握自己命運之意，這意味著歐洲將結束和平紅利，需開始形成一個新的安全社群。

當英國脫歐，法國做為唯一的核武國，勢必要扛起領導歐洲防務的大纛。面對外在威脅，絕非巴黎可獨撐大局，柏林也得做好準備，形成堅強的歐洲雙軸心。但根據民調指出，有七成德國人不認為俄國是威脅，且多數人都相信普京（普丁）或習近平比特朗普更能做出正確的決定。

這就嚴重阻礙德國在國防上的投資，去年只花了GDP的1.3%、軍隊數量也與其國力不相稱，讓外界批評與質疑德國保衛歐洲的意志。換言之，德國並未正視地緣政治的變化與歐洲身分的認同，而做為馬克龍堅強戰友的默克爾即將去職，下任領袖的施政方向仍待觀察。

德國並未正視地緣政治的變化與歐洲身分的認同，而做為馬克龍堅強戰友的默克爾即將去職，下任領袖的施政方向仍待觀察。

除了法德熱心擘劃外，歐盟執委會業已啟動歐洲軍隊的準備金。2017年執委會成立歐洲防衛基金（EDF），預計到2021年投資55億歐元，用以研發與裝備軍隊；去年更提出歐洲和平基金（EPF）的倡議，打算在2021到2027年以105億歐元挹注歐盟對外軍事行動，彰顯歐盟國防自主的企圖心。

歐洲軍隊是已經討論數十年的概念，即便可能仍需一代人以上的時間才能完成，但從未如今日這麼靠近現實。需注意的是，在既有內外條件限制下，未來的歐洲軍隊恐怕無法等同於美國或中國軍隊，除非國際或區域結構產生劇烈變化，如NATO解散或歐洲政治完全一體化，否則歐洲軍隊勢必只是NATO的補充。

NATO的新挑戰

締結任何軍事聯盟，必然是為了應付敵人而存在。為了下一個七十年，NATO必須自問，它會在新的地緣政治與全球戰略中發揮甚麼作用？毫無疑問，俄羅斯與恐怖主義，仍然是NATO防務之重心。但現在面對中國挑戰國際秩序的重大變化，它需要重新思考其核心使命。

俄羅斯與恐怖主義仍然是NATO防務之重心。但現在面對中國挑戰國際秩序的重大變化，它需要重新思考其核心使命。

就在NATO領袖群聚華府、慶祝生日之際，美國國務卿蓬佩奧丟出難題，除了既有的俄國威脅外，他要求NATO調整戰略，應對中國的戰略競爭，包括科技等方面。蓬佩奧也再度警示盟國，若NATO夥伴採用中國技術，則美國基於安全考量，不排除中止情報分享，而NATO僅表示還要進行更多的磋商。

對於歐洲盟國來說，只有少部分如法德領袖，正確認識到中國做為戰略對手的意義，開始採取新的對中策略。但大部分國家仍依賴於中國的貿易與投資，也就無法果決地站在美國一方，甚至與歐盟立場有所出入。事實上，多數NATO國家仍將焦點置於大西洋，太平洋的競爭太過遙遠，並非這些國家力所能逮。

然而，一種觀點是，如果NATO不前進亞太，那麼亞太遲早將會來到歐洲，過去幾年的戰略態勢證明此點。像是美中在印太地區不斷擴大的軍事互動、中國在非洲和中東更加自信的存在、中國的經濟和技術威脅到歐洲的工商業基礎，都讓歐洲陷入了若不加入競爭、就會被淘汰的窘境。

此外，歐盟防務的一個巨大風險將是亞洲危機，特別是台海與南海的美中競爭。若發生此類危機，美國勢必會將軍事資源從NATO轉移出去，便如同911事件後，美國幾乎將軍事重心完全轉移到了中東。未雨先綢繆，歐洲的NATO成員應該做好制衡俄羅斯的準備，阻止俄國趁機進入。

歐盟防務的一個巨大風險將是亞洲危機，特別是台海與南海的美中競爭。

這種情況也是歐盟所不樂見的結果，畢竟承擔對抗俄國的責任不輕，更可能會導致分裂。由於各國對於俄國的態度不一，部分國家如奧地利和意大利，認為俄羅斯希望在舊蘇聯勢力範圍保持影響力是合情合理。他們主要通過經濟視角來看待歐俄關係，希望盡快解決安全糾紛並恢復與俄國的正常貿易。

大多數歐洲國家，特別是德國和法國，拒絕俄羅斯在東歐的戰略目標，但不認為俄國是直接威脅。在俄國入侵克里米亞前，大多數政治領袖專注於內政問題，不想推行過度積極的國防政策，擔心會引起國內政治鬥爭。隨著俄國的攻勢日盛，德法的立場亦轉為強勢。

相比之下，NATO東部國家，如波蘭和羅馬尼亞，確實將俄羅斯視為直接威脅，他們希望NATO與歐盟能提升其國家安全。問題是，歐盟對俄國的態度使他們無法放心，只好轉向美國。波蘭甚至不顧德法反對，希望透過捐款20億美元，換取美國永久性駐軍。

進一步來看，個別國家對於安全的渴求，會造成對於歐洲主權的傷害。像是波蘭對PESCO並不熱衷，因為它偏向危機管理與干預區域小型衝突，卻不專注於回應俄國軍事能力。法國也沒邀請波蘭加入E2I，因為馬克龍認為預算應該用在歐洲防務自主上，而不希望見到歐洲國家增加預算來購買美國武器。

無論如何，NATO與歐洲正在走向更複雜而多變的未來。縱然歐洲開始戰略自主、試圖擁有歐洲軍隊，不可諱言的是，它仍需要NATO。特別是當英國脫歐與民粹主義挑戰歐洲一體化，歐洲更需要美國做為域外平衡者，以抗衡俄國，首任秘書長伊斯梅（Hastings Ismay）所謂「讓蘇聯出局、美國入局」（keep the Soviet Union out, the Americans in）的箴言仍舊有效。

但在對中戰略上，NATO會怎麼調整，則更令人好奇。迄今歐盟仍未探索出完整且全面的方向，它們仍希望能在美中兩強競爭間，找尋自己的立身之處，並協調各方利益。然而，為了未來的安全環境，華府必將對歐洲盟國施加更多壓力，NATO是否會因此分崩離析，則是歐盟無法迴避的答案。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）