评论｜单信瑜：釜石奇迹，让我们看到日本与台湾的防灾教育差距

2011年3月11日下午14:46分，东日本海沟发生规模9.0地震。其引发的海啸，在大约40分钟之后陆续到达日本本土太平洋岸地区，造成将近一万九千人死亡和失踪。当天是星期五，还没有放寒假，地震与海啸对日本学校的防灾教育做了最严格的检验。

1999年9月21日凌晨，台湾发生规模7.3地震，中部地区受到重创；与2016年2月6日的美浓地震、2018年2年6日的花莲地震类似，这几场地震都发生在夜晚、凌晨，甚至是在假期中，所以台湾的学校师生防灾教育的成效并没有机会受到检验。

在东日本大震灾时，日本岩手县釜石市内14所国中小共2926人，只有5人因为当天请假没有到学校而没有生还，其他2921人全部安全避难，生存率达到99.8%，因此被称为“釜石的奇迹”。“釜石的奇迹”之所以被认为是“奇迹”，是因为即使日本已落实防灾教育，其效果也不是都能够像釜石市的国中、国小学生一样，达到99.8%的避难成功率。

《311的釜石奇迹：日本大地震中让孩子全员生还的特别课程》

作者： NHK特别采访小组

译者： 崔立洁

出版社：行人

出版日期：2018/02/25

群马大学的片田敏孝教授被公认是釜石奇迹背后的推手。他是理工领域的学者，研究领域是海啸模拟和灾损推估。他在研究过程中，偶然发现历史上每隔数十年不到就会有巨大海啸侵袭釜石地区，但当地民众对海啸的风险意识非常低，并且认为政府已经巨资兴建海堤，足以阻挡因规模8.0地震引起的6米海啸的，因此不需要像先人般必须在海啸时避难了。

片田敏孝教授觉得这种想法不可思议，决定要从改变此地学校师生的心态和作为开始，提升当地民众的防灾意识和行动力。在尝试成人防灾教育失败后，他转而说服釜石市教育委员会，在该市所有的国中小学长期推动海啸防灾教育。教育和训练的内容不仅仅是海啸时的疏散避难，而是和灾害相关的各种议题和技能，都融入各学习阶段的各科课程中，甚至包括国语文、数学等科目。

就海啸本身而言，他和老师们带着孩子研究地形等高线图、规划，和实地踏查避难路线、实地进行防灾训练。在东日本大震灾发生之前，釜石市的国中、国小学生，已经进行了七年的海啸防灾教育。釜石市的学生在国中毕业前接受了35小时防灾教育（融合在各科目中），而学校教职员每年需研习10小时防灾教育。

不幸的是，孩子们避难成功，但大人们却不然，釜石市共有一千多人罹难。不仅许多民众在得知海啸警报后，因为没有避难或采取错误的避难行动而罹难，甚至有许多在官方指定的避难处所避难的民众，都集体全部死亡。“釜石的奇迹”发生地釜石市东的鹈住居地区，其防灾中心避难所就有162名民众到此避难，却因为海啸高度太高而全数罹难。部分罹难民众的遗属因而对政府提起国赔诉讼。

与海啸“赛跑”的学生与教师

对照之下，《311的釜石奇迹》一书中所访谈的釜石小学孩子们，就更值得被讨论。（编按：釜石小学的184名孩子当天提早放学，因此地震发生时，他们都不在学校，各散东西，但最终全部人生还。）这些孩子比起绝大多数的大人，更有自己的判断和坚持（而且正确），并且能够说服大人；另一方面，身为家长的大人亦信任孩子，听从孩子的劝告，并且一起采取有效的避难行动。

这个案例之所以被推崇，是因为海啸移动速度非常快，如果没有明确的决断力和行动力，人难以生存。海啸上陆之后的速度是36km/hr，如果和海啸同时起跑，要跑赢海啸必须有跑百米10秒以内的实力。因此，关键在于海啸到达前必须采取避难行动。

东日本大震灾从地震发生直到海啸袭击，大约有35分钟到55分钟的时间。对于距离海岸较远或地势较高而可以到学校楼顶避难的师生来说，或许相当充裕，但是对于距离海岸较近，且距离山坡较远的学校师生来说，这段时间真并不算长。

日本气象厅第一波的海啸警报是在地震后三分钟14:49发布，岩手县3米、宫城县6米、福岛县3米；又过了一段时间，在15:14更新为岩手县6米、宫城县10米以上、福岛县6米；此时距离海啸到达只有不到20分钟。部分民众如果因为相信气象厅的第一次警报而没有往高处跑，在第二次警报发布后想要再往更高处跑，恐怕也来不及了。

书中没有提到的是，除了釜石小学的学生外，其他的学校还有两千多个学生和老师也都避难成功。即使是在学校的师生，也都在集体行动下顺利避难。

同样在釜石市的东中学和鹈住居小学，刚好校长都不在学校，但全校师生仍一起避难。从一开始到达较低的集结点，又因为地震非常大，怕海啸太高、觉得不够安全，所以一再往上跑。他们从地震就地避难后到操场集结开始，只花了半个小时就到达山坡上的最终避难地点。这中间最关键的，不是学生疏散的速度，而是教师对于海啸威胁的判断，也就是不要相信想定，要努力往高处避难。

事实上，全日本在这次海啸中死亡和失踪的七百多名学生，虽然有不少都是和亲人一起罹难，但却也还有不少是在学校中、幼儿园中、在娃娃车上，甚至在职业学校的交通车上集体罹难的，许多诉讼都还在进行中。

其中最凄惨的案例，是与“釜石奇迹”形成强烈对比的宫城县石卷市大川小学校的悲剧，78名在校的学生有74名罹难，11名教师仅有一人存活。地震发生后，全校师生一直到海啸抵达的前一分钟15:36才开始避难，而且没有就近往校旁坡地避难，而是往高度不够高的大桥方向避难，导致大多数师生就在校门口前不远处被海啸袭击罹难。部分罹难学生家长提起国赔诉讼，在前年胜诉，国家需赔偿23名罹难学生家庭23亿日元。

在幼儿园的部分，宫城县石卷市的私立日和幼儿园本身位在高地，海啸并没有抵达该处，但是因为园长在地震后没有把幼童留在学校，反而派娃娃车把幼童送回家中，在半路上娃娃车被海啸淹没，造成五名幼童和一个随车人员死亡。其中四个幼童的家属提起赔偿诉讼，最后在2014年仙台高等法院审理后，园方谢罪、和解，赔偿6600万日元。宫城县山元町立东保育所亦因为没有即时带幼童避难，导致家长没有领回而留在园内的3名幼童死亡，其中两名幼童家属提出国家赔偿诉讼，最终胜诉，政府赔偿8800万日元。

上述海啸避难失败案例呈现的问题，是海啸应变能力不足，但是对于地震的应变，倒是充分反映出日本地震防灾教育的成效。根据2011年的《东日本大震灾における学校等の対応等に関する调查》报告书，针对岩手、宫城、福岛三县的将近两千所高中或以下学校问卷调查的结果显示，77.2%的学校有建筑物受损，将近1700所学校有教室或体育馆的轻钢架与天花板损坏掉落。但是，同一个调查也得知，74.4%的学生在地震时有躲到桌下抓住桌脚避难，其他学生也都有采低姿势，用物品保护自己的头部或躲在柱子旁避难。因此，并没有学生因为地震造成的建筑物倒塌或家具、物品击中而死亡。但是，并非这些师生都能顺利躲过海啸而生还。

相对地，即使多数东北太平洋岸地区都明确知道过去的海啸历史和当下的海啸风险，却因为巨大海啸发生的时间间隔较长，绝大多数当代人都没有海啸的经历，导致整个日本社会对海啸的风险意识不足，这可以从将近一万九千人罹难这数字看出来。不过，整体来说，日本各级学校的防灾教育和学校本身的防灾作为与能力，倒是可以从学生罹难的相对低比例反映出来，而应该被肯定。

东日本大震灾与海啸发生的时间是星期五当地下午14:46，因为学生大都在学校，所以在学校的师生，除非被家长领回或请假，都采取集体避难，所以大都生存了下来。不过，不在学校或地震后被父母领回的学生，许多因为没有积极避难而不幸罹难。其中，距离震央最近、海啸到达最快的宫城县罹难学生最多，超过五百人，岩手县、福岛县各一百余人。但整体来看，在该次地震与海啸中，共有约750个学生死亡或失踪，约占东北三县受海啸袭击地区死亡与失踪人口比例的3.3%，仅为这一地区的学生所占人口比例12.8%的四分之一。如果海啸发生在假日或夜间，学生死亡比例绝对高出许多。

日本防灾教育的反思

分析“釜石的奇迹”的关键，除了这些奇迹学生以外，还包括了：推手片田敏孝、接受片田敏孝建议的釜石市教育委员会、落实防灾教育的釜石市各个学校与其师长、没有向学校抗议的釜石学生家长。如果日本的其他地区也都和釜石市一样，能够更重视并落实防灾教育，学校师生的死亡人数绝对会更低。

釜石的成功案例，或其他的失败案例，乃至于灾后的复兴过程，促进了日本文部科学省、防灾或教育领域的学者专家，以及各级学校的教职员，整体地检讨防灾教育。其中几个最常被讨论的议题包括：调整过去在教育体系“过度划一化症候群”与“中央集权的教育行政与知识传达型一齐划一授课模式”，改为协作且个性化的学习模式；改变以经济开发为主的主流意识型态，改为重视生态环境与灾害的人文思考；重新思考学校与教师责任与社会或社区之间的关系，强调学校应成为社区维生系统的中心。

具体的改变，包括学校的决策纳入师生参与、强化跨领域学习与人际信赖关系的建立，并且确认唯有教师自主意识、自愿强化防灾教育与担任学校与社区防救灾工作，一切才可能推动与落实；并把教师由“技术的熟练者”，透过“活动过程的省察”转化为“反省的实践家”。

事实上，早在东日本大震灾之前的20世纪末，日本文部科学省制订的学习指导要领，就已强调“生命力”（生きる力），强调养成自主学习、思考、判断、行动的能力，培养自律、与他人协调、体谅他人、相互扶助的精神和响应与感受能力，以及锻炼求生能力与强健体魄。学习指导要领并认为，21世纪学校教育要培育的态度、能力、技能中，最重要的就是连结力、临机应变的能力、当事者意识与主体的行动力、对话力。尤其是在1995年阪神淡路大震灾之后，日本的防灾教育有更快速的调整。日本的各级学校防灾教育，依照当地政府教育委员会的要求或学校本身的规划，大都已经融入各种课程之中，并且将防灾与环境、社会、人权、法治等各种议题结合来设计课程的内容。

在防灾演练方面，因为对于防灾的重视，日本的学校与幼儿园，每个月须进行一次防灾演练，依照学校的灾害特性，演练内容包括：火灾、地震、海啸，以及灾害复合情境，如地震加上海啸等。另外，每个学期必须另外有办理一次外力入侵的应变演习。日本的基层地方政府的教育委员会（相当于台湾的教育局、教育处）会在年度中，指派教育委员到学校现场观察防灾演练，并立刻提出检讨和改善建议。

台湾忽视校园防灾

台湾和日本相较，即使以单位面积和人口来看，历年灾害的伤亡和损失都不比日本低，但政府与民众长期都忽视灾害的风险，缺乏积极有效的防灾作为。尤其是在学校教育方面，在1999年的“九二一地震”之前，台湾并没有所谓的防灾教育或防灾训练。而在校园灾害管理手段上，一如在其他政府部门，都是硬体重于软体，大多认为只要防灾工程做好，灾害就不会造成伤亡。同样的心态，在九二一之后也显现在校园防灾面向上。

在九二一地震时，中部地区众多的校舍受损，因此灾后立刻展开校园重建工作。一直到2008年完成校舍重建工作之后，政府才开始针对校园中的老旧建筑物进行耐震评估与补强，共计要完成一万两千栋以上的校舍补强或拆除重建，即将在2019年完成。

然而在同一时间，教育主管机关并没有以同样的态度，来提升学校的软体防灾作为。校园防灾工作涉及到校园环境安全、教育内容、防灾训练等各面向，但在教育部内并没有机关负责统筹防灾工作，各级学校的主管司署也并没有任何作为。所以，笔者在访视校园和演讲的过程中，看到大部分教职员的态度，都是认为只要是九二一之后兴建的校舍建物，或已经完成补强的校舍建物，就不用怕地震时会倒塌受损。因此，他们对于地震避难训练掉以轻心，甚至嗤之以鼻。

近年来，因为地震速报系统的发展，也有本来还会担心的教职员工，在学校安装了中央气象局或国家地震工程中心的地震速报系统之后，认为地震都会有预警，会有时间可以疏散，因此警报响时赶快跑出教室就不会受伤受困。甚至，国家地震工程中心委托安装地震监测与预警系统的厂商到学校安装仪器时，还指导学校的师生，如果是在一楼教室内，听到警报就要赶快跑出户外比较安全。这不仅没有考虑校舍的耐震能力，也没有考虑轻钢架天花板和吊挂物的威胁，更没有考虑到地震震央与学校距离的关系。因为如果地震震央与学校距离很近，预警时间极短，甚至可能没法发布预警。如果没有预警，大家就地避难倒还好，如果预警时间极短，一楼师生却匆忙跑出教室，在过程中即可能因为被受损建物建材或物品击中，或彼此推挤跌倒而受伤。

从一般学校校园防灾与防灾教育现况来说，台湾高中职以下的各级学校，在灾害的减灾、整备方面，目前除了消防安全依法执行、校舍建筑物的结构安全等方面受到重视之外，其他各方面的减灾、整备工作都相当不足。

例如，学校防灾工作的根本依据“校园灾害防救计划”，是依照教育部提供的范本下载修订的，除了承办的总务人员之外，几乎不可能有其他的教职员工了解其内容。学校面对各种不同灾害应该要做的硬体设施设备，常有建置或强化不足、定期检查不确实等问题。例如：应变工具（如：发电机、抽水机、急救设备、抢救工具）或教职员工个人防护装备（如安全帽、防灾包、矿泉水、干粮）等缺乏，校园疏散避难路线规划不周延，教师应变编组没有落实、人员不知道自己的应变任务、没有训练等。这都是我们在校园访视时一定会发现的问题，如果学校没有参与教育部“防灾校园建置计划”，这些问题都不会被发现。

虽然近年有愈来愈多学校参与“防灾校园建置计划”，而绝大多数参与过的学校都认为计划很值得参与，尤其在防灾计划、防灾演练方面得到专家和辅导团的帮忙，改变过去流于形式的操作方式，能够针对想定的灾害情境务实地进行。但是，毕竟参与只有一年，而学校的校长会更换，主任、组长等行政人员更是更替频繁。一旦有人事异动或学校年度的重点工作改变，在没有用同样的力道持续操作下，大部分学校即使不至于完全打回原形，但是在校园防灾的重视程度和实质能力上绝对是大打折扣。

在防灾教育方面，除了参与“防灾校园建置计划”的学校之外，其他高中职、国中、国小的防灾教育，大都仅止于依据现行国教课纲所编撰的各科教科书中的内容传授为主，其中又以自然科学方面为主，例如：地震、海啸、台风、洪水、土石流等灾害现象与成因；但对于与灾害的冲击以及与灾害相关的人文社会面向，包括台湾的灾害历史以及台湾本身灾害形成的自然条件等内容较缺乏。对于面对各类灾害应具备的防灾知识、态度、技能，则未能于自然、社会等领域课程中传递，而是依照教师本身的意愿或学校的偏好，利用乡土教学、弹性课程、综合活动等授课。

实际上，因为政府各主管机关透过教育部要求学校配合的主题课程太多，例如：环境教育、性平教育、法治教育、交通安全教育、国防教育、反毒教育、品德教育等；学校还要配合办理各种活动，如：阅读、创客、食农等，还有配合学校特色的课程和活动，导致学校也无法区分优先顺序，就各自决定怎么应付上级的要求。因此，防灾教育也就淹没在各种教育和活动之中，没有受到特别的重视。

在防灾训练部分，一般学校最多只会按照教育部的要求，在每个学期各进行一次地震避难疏散演练，甚至有些学校会因为各种理由，没有全校动员或根本没有办理。各县市教育局人员和学校人员也常反映，家长认为演练浪费上课时间，或让学生日晒、风吹，而会打1999专线抗议。大多数的学校即使演练，一般的老师和教职员也是应付了事，学生们嘻笑打闹不当一回事，甚至老师带头抱怨灾害又不会发生，为什么要干扰上课；行政人员也没有启动应变小组的演练，大家就是到操场点个名就赶快回教室。许多学校怕师生和家长抗议，多半利用早自习时间办理演练，完全没考虑到要测试灾害发生在下课、午休、上下学等不同时段时，学校教职员工和学生的应变能力。

台湾与日本防灾教育差异的关键

台湾与日本之间对防灾教育有巨大差异的最关键原因，主要是教育主管机关人员和学校教职员对于防灾教育重视不足。

背后的原因是，台湾防灾教育推动时间极短，教育行政人员和学校教职员本身在成长过程中学校教育、家庭教育都没有适当的防灾教育内涵，而在养成教育中，也完全没有校园防灾或校园安全的课程。因此，当台湾的家长普遍重视升学的状况下，教育界也不会因为重视防灾而逆向操作。一如在其他的政府单位或民间机构，防灾普遍被认为不会制造政绩、不会创造利润，徒然浪费人力与资源。因此，在法令不足和主管机关不重视的情况下，各级学校缺乏推动防灾教育和强化防灾训练的动力。

不过，我在防灾教育的研究计划中访谈了第一线执行“防灾校园建置计划”的校长、主任，发现只要校长坚定地和全校教职员工、学生家长沟通，不仅没有人反对学校加强防灾教育和防灾演练，甚至都主动支持。可见，中央和地方政府的教育主管机关对于防灾教育的消极，实际上是应作为而不作为，是以多一事不如少一事的心态，以学校和家长的反对为借口划地自限。

台湾较具有系统地推动强化校园防灾已有七年时间，虽然提供了一些经费补助和专家的协助，但对于学校来说，因为除了教学之外，各种被赋予的任务和行政业务已过于沉重，就防灾教育而言，并无特别针对防灾议题进行防灾教育的动机与诱因。虽然防灾教育和校园防灾工作，过去在教育部的统合视导中有评比项目，亦即要求县市政府教育局处针对校园防灾与防灾教育必须提供相关作为的佐证资料，但这并不形成各级学校本身进行防灾教育的外部诱因。

教育部以科技经费补助各级学校申请建置防灾校园的经费，可以看作为外部诱因。然而，对于许多学校而言，尤其是第一类学校，只能申请一次，整年度经费只有台币十多万元，县市政府还必须编列配合款。大部分学校本身业务繁忙，并不会因为这十多万元且无弹性运用可能的补助款，而申请“防灾校园建置计划”；这从历年来申请并完成建置的学校数量与比例即可看出。

当台湾本身的灾害历史年代甚短，且半个多世纪以来并没有被教育单位重视的情况下，教育主管机关和学校教职员工本身的灾害风险意识普遍低落，也因此没有采取积极的态度立法，并以充足资源提升学校的防救灾能力并强化防灾教育。因为社会经济持续发展，使得灾害脆弱度急遽提高，导致在台风、洪水、地震等灾害因子规模不变下，灾害风险却随时间快速放大。台湾必须以更戒慎恐惧的姿态面对灾害，并以更积极的实际行动因应。防灾教育是灾害风险管理手段中，最缓慢但也是投资最小、效果最巨大且最持久的。对照311东日本大震灾“釜石的奇迹”所呈现出来的防灾教育成效，台湾必须在下一次大规模灾害来到前，赶快加紧脚步，把防灾教育做好、做足。

（单信瑜，台湾交通大学土木工程系副教授）