評論｜單信瑜：釜石奇蹟，讓我們看到日本與台灣的防災教育差距

2011年3月11日下午14:46分，東日本海溝發生規模9.0地震（港譯：黎克特制9.0級地震）。其引發的海嘯，在大約40分鐘之後陸續到達日本本土太平洋岸地區，造成將近一萬九千人死亡和失蹤。當天是星期五，還沒有放寒假，地震與海嘯對日本學校的防災教育做了最嚴格的檢驗。

1999年9月21日凌晨，台灣發生規模7.3地震，中部地區受到重創；與2016年2月6日的美濃地震、2018年2年6日的花蓮地震類似，這幾場地震都發生在夜晚、凌晨，甚至是在假期中，所以台灣的學校師生防災教育的成效並沒有機會受到檢驗。

在東日本大震災時，日本岩手縣釜石市內14所國中小共2926人，只有5人因為當天請假沒有到學校而沒有生還，其他2921人全部安全避難，生存率達到99.8%，因此被稱為「釜石的奇蹟」。「釜石的奇蹟」之所以被認為是「奇蹟」，是因為即使日本已落實防災教育，其效果也不是都能夠像釜石市的國中、國小學生一樣，達到99.8%的避難成功率。

《311的釜石奇蹟：日本大地震中讓孩子全員生還的特別課程》

作者： NHK特別採訪小組

譯者： 崔立潔

出版社：行人

出版日期：2018/02/25

群馬大學的片田敏孝教授被公認是釜石奇蹟背後的推手。他是理工領域的學者，研究領域是海嘯模擬和災損推估。他在研究過程中，偶然發現歷史上每隔數十年不到就會有巨大海嘯侵襲釜石地區，但當地民眾對海嘯的風險意識非常低，並且認為政府已經巨資興建海堤，足以阻擋因規模8.0地震引起的6米海嘯的，因此不需要像先人般必須在海嘯時避難了。

片田敏孝教授覺得這種想法不可思議，決定要從改變此地學校師生的心態和作為開始，提升當地民眾的防災意識和行動力。在嘗試成人防災教育失敗後，他轉而說服釜石市教育委員會，在該市所有的國中小學長期推動海嘯防災教育。教育和訓練的內容不僅僅是海嘯時的疏散避難，而是和災害相關的各種議題和技能，都融入各學習階段的各科課程中，甚至包括國語文、數學等科目。

就海嘯本身而言，他和老師們帶着孩子研究地形等高線圖、規劃，和實地踏查避難路線、實地進行防災訓練。在東日本大震災發生之前，釜石市的國中、國小學生，已經進行了七年的海嘯防災教育。釜石市的學生在國中畢業前接受了35小時防災教育（融合在各科目中），而學校教職員每年需研習10小時防災教育。

不幸的是，孩子們避難成功，但大人們卻不然，釜石市共有一千多人罹難。不僅許多民眾在得知海嘯警報後，因為沒有避難或採取錯誤的避難行動而罹難，甚至有許多在官方指定的避難處所避難的民眾，都集體全部死亡。「釜石的奇蹟」發生地釜石市東的鵜住居地區，其防災中心避難所就有162名民眾到此避難，卻因為海嘯高度太高而全數罹難。部分罹難民眾的遺屬因而對政府提起國賠訴訟。

與海嘯「賽跑」的學生與教師

對照之下，《311的釜石奇蹟》一書中所訪談的釜石小學孩子們，就更值得被討論。（編按：釜石小學的184名孩子當天提早放學，因此地震發生時，他們都不在學校，各散東西，但最終全部人生還。）這些孩子比起絕大多數的大人，更有自己的判斷和堅持（而且正確），並且能夠說服大人；另一方面，身為家長的大人亦信任孩子，聽從孩子的勸告，並且一起採取有效的避難行動。

這個案例之所以被推崇，是因為海嘯移動速度非常快，如果沒有明確的決斷力和行動力，人難以生存。海嘯上陸之後的速度是36km/hr，如果和海嘯同時起跑，要跑贏海嘯必須有跑百米10秒以內的實力。因此，關鍵在於海嘯到達前必須採取避難行動。

東日本大震災從地震發生直到海嘯襲擊，大約有35分鐘到55分鐘的時間。對於距離海岸較遠或地勢較高而可以到學校樓頂避難的師生來說，或許相當充裕，但是對於距離海岸較近，且距離山坡較遠的學校師生來說，這段時間真並不算長。

日本氣象廳第一波的海嘯警報是在地震後三分鐘14:49發布，岩手縣3米、宮城縣6米、福島縣3米；又過了一段時間，在15:14更新為岩手縣6米、宮城縣10米以上、福島縣6米；此時距離海嘯到達只有不到20分鐘。部分民眾如果因為相信氣象廳的第一次警報而沒有往高處跑，在第二次警報發布後想要再往更高處跑，恐怕也來不及了。

書中沒有提到的是，除了釜石小學的學生外，其他的學校還有兩千多個學生和老師也都避難成功。即使是在學校的師生，也都在集體行動下順利避難。

同樣在釜石市的東中學和鵜住居小學，剛好校長都不在學校，但全校師生仍一起避難。從一開始到達較低的集結點，又因為地震非常大，怕海嘯太高、覺得不夠安全，所以一再往上跑。他們從地震就地避難後到操場集結開始，只花了半個小時就到達山坡上的最終避難地點。這中間最關鍵的，不是學生疏散的速度，而是教師對於海嘯威脅的判斷，也就是不要相信想定，要努力往高處避難。

事實上，全日本在這次海嘯中死亡和失蹤的七百多名學生，雖然有不少都是和親人一起罹難，但卻也還有不少是在學校中、幼兒園中、在娃娃車上，甚至在職業學校的交通車上集體罹難的，許多訴訟都還在進行中。

其中最悽慘的案例，是與「釜石奇蹟」形成強烈對比的宮城縣石卷市大川小學校的悲劇，78名在校的學生有74名罹難，11名教師僅有一人存活。地震發生後，全校師生一直到海嘯抵達的前一分鐘15:36才開始避難，而且沒有就近往校旁坡地避難，而是往高度不夠高的大橋方向避難，導致大多數師生就在校門口前不遠處被海嘯襲擊罹難。部分罹難學生家長提起國賠訴訟，在前年勝訴，國家需賠償23名罹難學生家庭23億日元。

在幼兒園的部分，宮城縣石卷市的私立日和幼兒園本身位在高地，海嘯並沒有抵達該處，但是因為園長在地震後沒有把幼童留在學校，反而派娃娃車把幼童送回家中，在半路上娃娃車被海嘯淹沒，造成五名幼童和一個隨車人員死亡。其中四個幼童的家屬提起賠償訴訟，最後在2014年仙台高等法院審理後，園方謝罪、和解，賠償6600萬日元。宮城縣山元町立東保育所亦因為沒有即時帶幼童避難，導致家長沒有領回而留在園內的3名幼童死亡，其中兩名幼童家屬提出國家賠償訴訟，最終勝訴，政府賠償8800萬日元。

上述海嘯避難失敗案例呈現的問題，是海嘯應變能力不足，但是對於地震的應變，倒是充分反映出日本地震防災教育的成效。根據2011年的《東日本大震災における学校等の対応等に関する調査》報告書，針對岩手、宮城、福島三縣的將近兩千所高中或以下學校問卷調查的結果顯示，77.2%的學校有建築物受損，將近1700所學校有教室或體育館的輕鋼架與天花板損壞掉落。但是，同一個調查也得知，74.4%的學生在地震時有躲到桌下抓住桌腳避難，其他學生也都有採低姿勢，用物品保護自己的頭部或躲在柱子旁避難。因此，並沒有學生因為地震造成的建築物倒塌或家具、物品擊中而死亡。但是，並非這些師生都能順利躲過海嘯而生還。

相對地，即使多數東北太平洋岸地區都明確知道過去的海嘯歷史和當下的海嘯風險，卻因為巨大海嘯發生的時間間隔較長，絕大多數當代人都沒有海嘯的經歷，導致整個日本社會對海嘯的風險意識不足，這可以從將近一萬九千人罹難這數字看出來。不過，整體來說，日本各級學校的防災教育和學校本身的防災作為與能力，倒是可以從學生罹難的相對低比例反映出來，而應該被肯定。

東日本大震災與海嘯發生的時間是星期五當地下午14:46，因為學生大都在學校，所以在學校的師生，除非被家長領回或請假，都採取集體避難，所以大都生存了下來。不過，不在學校或地震後被父母領回的學生，許多因為沒有積極避難而不幸罹難。其中，距離震央最近、海嘯到達最快的宮城縣罹難學生最多，超過五百人，岩手縣、福島縣各一百餘人。但整體來看，在該次地震與海嘯中，共有約750個學生死亡或失蹤，約佔東北三縣受海嘯襲擊地區死亡與失蹤人口比例的3.3%，僅為這一地區的學生所佔人口比例12.8%的四分之一。如果海嘯發生在假日或夜間，學生死亡比例絕對高出許多。

日本防災教育的反思

分析「釜石的奇蹟」的關鍵，除了這些奇蹟學生以外，還包括了：推手片田敏孝、接受片田敏孝建議的釜石市教育委員會、落實防災教育的釜石市各個學校與其師長、沒有向學校抗議的釜石學生家長。如果日本的其他地區也都和釜石市一樣，能夠更重視並落實防災教育，學校師生的死亡人數絕對會更低。

釜石的成功案例，或其他的失敗案例，乃至於災後的復興過程，促進了日本文部科學省、防災或教育領域的學者專家，以及各級學校的教職員，整體地檢討防災教育。其中幾個最常被討論的議題包括：調整過去在教育體系「過度劃一化症候群」與「中央集權的教育行政與知識傳達型一齊劃一授課模式」，改為協作且個性化的學習模式；改變以經濟開發為主的主流意識型態，改為重視生態環境與災害的人文思考；重新思考學校與教師責任與社會或社區之間的關係，強調學校應成為社區維生系統的中心。

具體的改變，包括學校的決策納入師生參與、強化跨領域學習與人際信賴關係的建立，並且確認唯有教師自主意識、自願強化防災教育與擔任學校與社區防救災工作，一切才可能推動與落實；並把教師由「技術的熟練者」，透過「活動過程的省察」轉化為「反省的實踐家」。

事實上，早在東日本大震災之前的20世紀末，日本文部科學省制訂的學習指導要領，就已強調「生命力」（生きる力），強調養成自主學習、思考、判斷、行動的能力，培養自律、與他人協調、體諒他人、相互扶助的精神和響應與感受能力，以及鍛鍊求生能力與強健體魄。學習指導要領並認為，21世紀學校教育要培育的態度、能力、技能中，最重要的就是連結力、臨機應變的能力、當事者意識與主體的行動力、對話力。尤其是在1995年阪神淡路大震災之後，日本的防災教育有更快速的調整。日本的各級學校防災教育，依照當地政府教育委員會的要求或學校本身的規劃，大都已經融入各種課程之中，並且將防災與環境、社會、人權、法治等各種議題結合來設計課程的內容。

在防災演練方面，因為對於防災的重視，日本的學校與幼兒園，每個月須進行一次防災演練，依照學校的災害特性，演練內容包括：火災、地震、海嘯，以及災害複合情境，如地震加上海嘯等。另外，每個學期必須另外有辦理一次外力入侵的應變演習。日本的基層地方政府的教育委員會（相當於台灣的教育局、教育處）會在年度中，指派教育委員到學校現場觀察防災演練，並立刻提出檢討和改善建議。

台灣忽視校園防災

台灣和日本相較，即使以單位面積和人口來看，歷年災害的傷亡和損失都不比日本低，但政府與民眾長期都忽視災害的風險，缺乏積極有效的防災作為。尤其是在學校教育方面，在1999年的「九二一地震」之前，台灣並沒有所謂的防災教育或防災訓練。而在校園災害管理手段上，一如在其他政府部門，都是硬體重於軟體，大多認為只要防災工程做好，災害就不會造成傷亡。同樣的心態，在九二一之後也顯現在校園防災面向上。

在九二一地震時，中部地區眾多的校舍受損，因此災後立刻展開校園重建工作。一直到2008年完成校舍重建工作之後，政府才開始針對校園中的老舊建築物進行耐震評估與補強，共計要完成一萬兩千棟以上的校舍補強或拆除重建，即將在2019年完成。

然而在同一時間，教育主管機關並沒有以同樣的態度，來提升學校的軟體防災作為。校園防災工作涉及到校園環境安全、教育內容、防災訓練等各面向，但在教育部內並沒有機關負責統籌防災工作，各級學校的主管司署也並沒有任何作為。所以，筆者在訪視校園和演講的過程中，看到大部分教職員的態度，都是認為只要是九二一之後興建的校舍建物，或已經完成補強的校舍建物，就不用怕地震時會倒塌受損。因此，他們對於地震避難訓練掉以輕心，甚至嗤之以鼻。

近年來，因為地震速報系統的發展，也有本來還會擔心的教職員工，在學校安裝了中央氣象局或國家地震工程中心的地震速報系統之後，認為地震都會有預警，會有時間可以疏散，因此警報響時趕快跑出教室就不會受傷受困。甚至，國家地震工程中心委託安裝地震監測與預警系統的廠商到學校安裝儀器時，還指導學校的師生，如果是在一樓教室內，聽到警報就要趕快跑出戶外比較安全。這不僅沒有考慮校舍的耐震能力，也沒有考慮輕鋼架天花板和吊掛物的威脅，更沒有考慮到地震震央與學校距離的關係。因為如果地震震央與學校距離很近，預警時間極短，甚至可能沒法發布預警。如果沒有預警，大家就地避難倒還好，如果預警時間極短，一樓師生卻匆忙跑出教室，在過程中即可能因為被受損建物建材或物品擊中，或彼此推擠跌倒而受傷。

從一般學校校園防災與防災教育現況來說，台灣高中職以下的各級學校，在災害的減災、整備方面，目前除了消防安全依法執行、校舍建築物的結構安全等方面受到重視之外，其他各方面的減災、整備工作都相當不足。

例如，學校防災工作的根本依據「校園災害防救計畫」，是依照教育部提供的範本下載修訂的，除了承辦的總務人員之外，幾乎不可能有其他的教職員工了解其內容。學校面對各種不同災害應該要做的硬體設施設備，常有建置或強化不足、定期檢查不確實等問題。例如：應變工具（如：發電機、抽水機、急救設備、搶救工具）或教職員工個人防護裝備（如安全帽、防災包、礦泉水、乾糧）等缺乏，校園疏散避難路線規劃不周延，教師應變編組沒有落實、人員不知道自己的應變任務、沒有訓練等。這都是我們在校園訪視時一定會發現的問題，如果學校沒有參與教育部「防災校園建置計畫」，這些問題都不會被發現。

雖然近年有愈來愈多學校參與「防災校園建置計畫」，而絕大多數參與過的學校都認為計畫很值得參與，尤其在防災計畫、防災演練方面得到專家和輔導團的幫忙，改變過去流於形式的操作方式，能夠針對想定的災害情境務實地進行。但是，畢竟參與只有一年，而學校的校長會更換，主任、組長等行政人員更是更替頻繁。一旦有人事異動或學校年度的重點工作改變，在沒有用同樣的力道持續操作下，大部分學校即使不至於完全打回原形，但是在校園防災的重視程度和實質能力上絕對是大打折扣。

在防災教育方面，除了參與「防災校園建置計畫」的學校之外，其他高中職、國中、國小的防災教育，大都僅止於依據現行國教課綱所編撰的各科教科書中的內容傳授為主，其中又以自然科學方面為主，例如：地震、海嘯、颱風、洪水、土石流等災害現象與成因；但對於與災害的衝擊以及與災害相關的人文社會面向，包括台灣的災害歷史以及台灣本身災害形成的自然條件等內容較缺乏。對於面對各類災害應具備的防災知識、態度、技能，則未能於自然、社會等領域課程中傳遞，而是依照教師本身的意願或學校的偏好，利用鄉土教學、彈性課程、綜合活動等授課。

實際上，因為政府各主管機關透過教育部要求學校配合的主題課程太多，例如：環境教育、性平教育、法治教育、交通安全教育、國防教育、反毒教育、品德教育等；學校還要配合辦理各種活動，如：閱讀、創客、食農等，還有配合學校特色的課程和活動，導致學校也無法區分優先順序，就各自決定怎麼應付上級的要求。因此，防災教育也就淹沒在各種教育和活動之中，沒有受到特別的重視。

在防災訓練部分，一般學校最多只會按照教育部的要求，在每個學期各進行一次地震避難疏散演練，甚至有些學校會因為各種理由，沒有全校動員或根本沒有辦理。各縣市教育局人員和學校人員也常反映，家長認為演練浪費上課時間，或讓學生日曬、風吹，而會打1999專線抗議。大多數的學校即使演練，一般的老師和教職員也是應付了事，學生們嘻笑打鬧不當一回事，甚至老師帶頭抱怨災害又不會發生，為什麼要干擾上課；行政人員也沒有啟動應變小組的演練，大家就是到操場點個名就趕快回教室。許多學校怕師生和家長抗議，多半利用早自習時間辦理演練，完全沒考慮到要測試災害發生在下課、午休、上下學等不同時段時，學校教職員工和學生的應變能力。

台灣與日本防災教育差異的關鍵

台灣與日本之間對防災教育有巨大差異的最關鍵原因，主要是教育主管機關人員和學校教職員對於防災教育重視不足。

背後的原因是，台灣防災教育推動時間極短，教育行政人員和學校教職員本身在成長過程中學校教育、家庭教育都沒有適當的防災教育內涵，而在養成教育中，也完全沒有校園防災或校園安全的課程。因此，當台灣的家長普遍重視升學的狀況下，教育界也不會因為重視防災而逆向操作。一如在其他的政府單位或民間機構，防災普遍被認為不會製造政績、不會創造利潤，徒然浪費人力與資源。因此，在法令不足和主管機關不重視的情況下，各級學校缺乏推動防災教育和強化防災訓練的動力。

不過，我在防災教育的研究計畫中訪談了第一線執行「防災校園建置計畫」的校長、主任，發現只要校長堅定地和全校教職員工、學生家長溝通，不僅沒有人反對學校加強防災教育和防災演練，甚至都主動支持。可見，中央和地方政府的教育主管機關對於防災教育的消極，實際上是應作為而不作為，是以多一事不如少一事的心態，以學校和家長的反對為藉口劃地自限。

台灣較具有系統地推動強化校園防災已有七年時間，雖然提供了一些經費補助和專家的協助，但對於學校來說，因為除了教學之外，各種被賦予的任務和行政業務已過於沉重，就防災教育而言，並無特別針對防災議題進行防災教育的動機與誘因。雖然防災教育和校園防災工作，過去在教育部的統合視導中有評比項目，亦即要求縣市政府教育局處針對校園防災與防災教育必須提供相關作為的佐證資料，但這並不形成各級學校本身進行防災教育的外部誘因。

教育部以科技經費補助各級學校申請建置防災校園的經費，可以看作為外部誘因。然而，對於許多學校而言，尤其是第一類學校，只能申請一次，整年度經費只有台幣十多萬元，縣市政府還必須編列配合款。大部分學校本身業務繁忙，並不會因為這十多萬元且無彈性運用可能的補助款，而申請「防災校園建置計畫」；這從歷年來申請並完成建置的學校數量與比例即可看出。

當台灣本身的災害歷史年代甚短，且半個多世紀以來並沒有被教育單位重視的情況下，教育主管機關和學校教職員工本身的災害風險意識普遍低落，也因此沒有採取積極的態度立法，並以充足資源提升學校的防救災能力並強化防災教育。因為社會經濟持續發展，使得災害脆弱度急遽提高，導致在颱風、洪水、地震等災害因子規模不變下，災害風險卻隨時間快速放大。台灣必須以更戒慎恐懼的姿態面對災害，並以更積極的實際行動因應。防災教育是災害風險管理手段中，最緩慢但也是投資最小、效果最巨大且最持久的。對照311東日本大震災「釜石的奇蹟」所呈現出來的防災教育成效，台灣必須在下一次大規模災害來到前，趕快加緊腳步，把防災教育做好、做足。

（單信瑜，台灣交通大學土木工程系副教授）