评论｜梁一梦：“行政主导”变味，西环领导下的“建制共治”时代来临

我们常常因为某一个事件，就喜欢引伸说这个事件反映了「一个时代的终结」。其实，每一个标誌性的时代，都很少在一个特定的时间点戛然而止，它的死亡是一个漫长的过程，到了「时代终结」之际，往往也是这个过程不能再逆转之时。

候任行政长官林郑月娥即将在7月1日上任，她的整个管治班子和行政会议的成员组成，已全数公布。这个班子一出台，林郑即自嘲说班子「没有惊喜」，但也「没有惊吓」，恍似一切正常。但记性良好的人，应该都会记得林郑在组班初期，为新内阁的组成提出几个愿景，指下届班子会「相对年轻」、「较多新血」、「女性一定比现届班子多」。

结果，新班子当中，只有一名来自政府以外的新血（罗致光），只多了一位女性（陈肇始），平均年纪58岁，合共999岁，为历届之最。林郑的组班宏愿，一个也没能落实，外界立即质疑她组班受到强烈干预。结果林郑在记者会上六次被记者问及，是否被中央干预组班，她每次都没有正面回应，只是不断重複称官员「有心、有力、有承担」。这种公开宣示组班方向，然后完全落空的情况，非常没有面子。

即使在行会成员当中，林郑似乎也未能建立出自己的人马，在新公布的行会成员名单之中，几乎全是旧人，六名新成员当中，张国钧、王国健来自传统左派，刘业强代表乡事势力，任志刚由曾俊华阵营转投过来，剩下的便是已被泛民视为「二五仔」的汤家骅及来自安老界别的「政治素人」林正财，任命平衡了各方势力。

林郑组班初期，不断传出她被心仪的人选拒绝。笔者曾听说过，林郑曾订下一个颇早的组班目标日期，希望在上京前便能提交班子名单，以压缩北京插手的空间，但因组班不顺利，未能如期将名单带至北京，死线一拖再拖，当中又遇上人选又被京官否决，无奈下只有改採保守方案，优先在现有体系中找人，向副局长及公务员埋手，而最重要的政务司长财政司长职位，及多位局长人选，均非林郑心水。

新班子的情况，直接反映出林郑失去了香港主要官员的人事任命权，反映的是传统上由特首话事的「行政主导」制度，也被北京当成提防的对象。

以「行政主导」削议会权力

香港自回归以来，实行的制度为「行政主导」，传统而言，「行政主导」当中的「行政」一方，泛指上亚里毕道的礼宾府及金钟政府总部，即是特首和香港官僚执政，香港的政治设计就是为了让这伙人永远掌握主要的政治权力。

「行政主导」由「三权分立」而来，把整个建制的权力分为三份，但行政权外的两权被严重限制。不过，三权当中的司法权一向非常被动，本身就没有什麽直接介入政治的可能，所以「行政主导」是一个针对议会权力的设计。在回归初期，北京严防的对象是香港的泛民主派，而根据香港的选举设计，谁人出任特首是由北京牢牢掌控的，但立法会则不然，有一半的议席交由地区直选，即使在功能界别当中，选民基础广泛、政治上难以控制的界别，亦所在多有，因此只要泛民在各条战线上，获得决定性的选战胜利，夺取议会控制权并非完全没有可能，「行政主导」的目的就是要把议会的权力剥夺掉，把权力集中在较信得过的特首身上。

但此法一立，对北京而言，也产生另一个问题，特首的权力相对这麽大，有没有其他风险？在回归早期，北京其实已有设计，为防特首与议会连成一线，拥有强大的政治联盟支持，规限了特首不能有政党背景。但归根究柢，北京对特首的许多权力都只是礼节性的，令他们更加自觉缺乏制衡特首的方式。在曾荫权时代，本地政坛就流传曾荫权经常无视京官的指挥，而且在政改方案一役，力争北京就区议员互选方案让步，甚至以辞职相胁。

北京开始忧虑特首权力过大

回归20年后，北京和泛民主派的力量对比已经和早期大大不同，事过境迁，林郑月娥组班事件的一个启示，便是北京似乎把「行政主导」下的「行政」一方，也视为角力对象之一。尤其是今时今日，香港事务动辄被提升到国家安全的层次，在北京眼中，香港利益和国家利益已未必一致，北京亦非常担心，一旦特首倾向香港本土利益，而不能忠诚地执行其政治路线的可能。

于是，近年北京在香港逐步收权。2008年，中联办研究部部长曹二宝就在中共党校刊物发表文章《「一国两制」条件下香港的管治力量》，表明香港需要两支管治队伍，终结「行政主导」时代的帷幕，当时已开始拉动。近年北京介入香港政治的痕迹愈来愈明显，逐步把礼节性的任命权力，变为实质性的权力。

关键的问题是，这种针对「行政主导」的收权方式，会导致什麽样的结局？由今次的特首选举和林郑组班的结果可以看到，其结局可能是一种建制权力的再重构。因为传统上特首权力非常大，在上届选举中，香港建制各派势力对这个宝座的争夺激烈，建制借民意相争，并分裂成梁唐两营。在今届特首选举，北京把梁振英拉下马，但之后又给予高规格礼待，令林郑月娥取得原本不满梁振英的建制阵营的支持，又不致令梁营大反弹，成功暂时平息建制板块的内斗，反映一种摆平各方的统战思维。

西环领导下的「建制共治」

不过，建制重新修补关係回归大队，特首成为了建制利益的共主，那它的施政也必然严重受到这些利益的制肘；林郑缺乏民意支持，更将无由反抗，原拟让特首大权在握的「行政主导」制度，将难以为继。这种权力重构的第一个现象，就是特首失去对其班子的人事任命权，林郑既没法换走来自梁营的财政司长陈茂波，也未能替代年纪已太大的政务司长张建宗，整个班子梁营色彩浓重，行会的安排亦很「势力平衡」，建制各派均有代表在内。

这种人事布局，是现有体制下的合理结果。因为在一国两制下，北京再怎样操作，也没法真正实行「第二支管治队伍」的构想，没法直接以西环接管港府，于是北京採取的策略，其实是透过剥夺人事权力，在特首身边安插亲信，或是至少否决部分的提名，并要求林郑任命各派建制中人入阁共享权力，一方面用以安抚各派，另一方面也透过分散人事任命权，令林郑无法组成一个效忠于她本人的班底。

人事权力的剥夺，加上各种口头上的威吓，及建制派掌控议会的政治现实，倒过来构成对特首本人的几重防线。回归后原本用以防范泛民主派的「行政主导」结构，在回归廿年后北京泛民力量消长的情况下，北京难免觉得要有所调整，由上亚厘毕道为首的「行政主导」方针，在这种权力重构底下，上有西环，下有建制各派，将黯然失色，慢慢令香港权力体制变成在西环领导下的「建制共治」，特首再不能独揽大权。

号称「好打得」的林郑月娥出名心高气傲，但形势比人强，林郑夹在中港之间，既没有民意的支持，在建制当中也缺乏坚定不移的盟友，在公务员当中评价两极，虽然她个人能力不俗，但缺乏政治本钱，其任期将非常难捱，这一点，倒是可以确切预料的了。

（梁一梦，媒体人）

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