評論｜梁一夢：「行政主導」變味，西環領導下的「建制共治」時代來臨

我們常常因為某一個事件，就喜歡引伸說這個事件反映了「一個時代的終結」。其實，每一個標誌性的時代，都很少在一個特定的時間點戛然而止，它的死亡是一個漫長的過程，到了「時代終結」之際，往往也是這個過程不能再逆轉之時。

候任行政長官林鄭月娥即將在7月1日上任，她的整個管治班子和行政會議的成員組成，已全數公布。這個班子一出台，林鄭即自嘲說班子「沒有驚喜」，但也「沒有驚嚇」，恍似一切正常。但記性良好的人，應該都會記得林鄭在組班初期，為新內閣的組成提出幾個願景，指下屆班子會「相對年輕」、「較多新血」、「女性一定比現屆班子多」。

結果，新班子當中，只有一名來自政府以外的新血（羅致光），只多了一位女性（陳肇始），平均年紀58歲，合共999歲，為歷屆之最。林鄭的組班宏願，一個也沒能落實，外界立即質疑她組班受到強烈干預。結果林鄭在記者會上六次被記者問及，是否被中央干預組班，她每次都沒有正面回應，只是不斷重複稱官員「有心、有力、有承擔」。這種公開宣示組班方向，然後完全落空的情況，非常沒有面子。

即使在行會成員當中，林鄭似乎也未能建立出自己的人馬，在新公布的行會成員名單之中，幾乎全是舊人，六名新成員當中，張國鈞、王國健來自傳統左派，劉業強代表鄉事勢力，任志剛由曾俊華陣營轉投過來，剩下的便是已被泛民視為「二五仔」的湯家驊及來自安老界別的「政治素人」林正財，任命平衡了各方勢力。

林鄭組班初期，不斷傳出她被心儀的人選拒絕。筆者曾聽說過，林鄭曾訂下一個頗早的組班目標日期，希望在上京前便能提交班子名單，以壓縮北京插手的空間，但因組班不順利，未能如期將名單帶至北京，死線一拖再拖，當中又遇上人選又被京官否決，無奈下只有改採保守方案，優先在現有體系中找人，向副局長及公務員埋手，而最重要的政務司長財政司長職位，及多位局長人選，均非林鄭心水。

新班子的情況，直接反映出林鄭失去了香港主要官員的人事任命權，反映的是傳統上由特首話事的「行政主導」制度，也被北京當成提防的對象。

以「行政主導」削議會權力

香港自回歸以來，實行的制度為「行政主導」，傳統而言，「行政主導」當中的「行政」一方，泛指上亞里畢道的禮賓府及金鐘政府總部，即是特首和香港官僚執政，香港的政治設計就是為了讓這伙人永遠掌握主要的政治權力。

「行政主導」由「三權分立」而來，把整個建制的權力分為三份，但行政權外的兩權被嚴重限制。不過，三權當中的司法權一向非常被動，本身就沒有什麼直接介入政治的可能，所以「行政主導」是一個針對議會權力的設計。在回歸初期，北京嚴防的對象是香港的泛民主派，而根據香港的選舉設計，誰人出任特首是由北京牢牢掌控的，但立法會則不然，有一半的議席交由地區直選，即使在功能界別當中，選民基礎廣泛、政治上難以控制的界別，亦所在多有，因此只要泛民在各條戰線上，獲得決定性的選戰勝利，奪取議會控制權並非完全沒有可能，「行政主導」的目的就是要把議會的權力剝奪掉，把權力集中在較信得過的特首身上。

但此法一立，對北京而言，也產生另一個問題，特首的權力相對這麼大，有沒有其他風險？在回歸早期，北京其實已有設計，為防特首與議會連成一線，擁有強大的政治聯盟支持，規限了特首不能有政黨背景。但歸根究柢，北京對特首的許多權力都只是禮節性的，令他們更加自覺缺乏制衡特首的方式。在曾蔭權時代，本地政壇就流傳曾蔭權經常無視京官的指揮，而且在政改方案一役，力爭北京就區議員互選方案讓步，甚至以辭職相脅。

北京開始憂慮特首權力過大

回歸20年後，北京和泛民主派的力量對比已經和早期大大不同，事過境遷，林鄭月娥組班事件的一個啟示，便是北京似乎把「行政主導」下的「行政」一方，也視為角力對象之一。尤其是今時今日，香港事務動輒被提升到國家安全的層次，在北京眼中，香港利益和國家利益已未必一致，北京亦非常擔心，一旦特首傾向香港本土利益，而不能忠誠地執行其政治路線的可能。

於是，近年北京在香港逐步收權。2008年，中聯辦研究部部長曹二寶就在中共黨校刊物發表文章《「一國兩制」條件下香港的管治力量》，表明香港需要兩支管治隊伍，終結「行政主導」時代的帷幕，當時已開始拉動。近年北京介入香港政治的痕跡愈來愈明顯，逐步把禮節性的任命權力，變為實質性的權力。

關鍵的問題是，這種針對「行政主導」的收權方式，會導致什麼樣的結局？由今次的特首選舉和林鄭組班的結果可以看到，其結局可能是一種建制權力的再重構。因為傳統上特首權力非常大，在上屆選舉中，香港建制各派勢力對這個寶座的爭奪激烈，建制借民意相爭，並分裂成梁唐兩營。在今屆特首選舉，北京把梁振英拉下馬，但之後又給予高規格禮待，令林鄭月娥取得原本不滿梁振英的建制陣營的支持，又不致令梁營大反彈，成功暫時平息建制板塊的內鬥，反映一種擺平各方的統戰思維。

西環領導下的「建制共治」

不過，建制重新修補關係回歸大隊，特首成為了建制利益的共主，那它的施政也必然嚴重受到這些利益的制肘；林鄭缺乏民意支持，更將無由反抗，原擬讓特首大權在握的「行政主導」制度，將難以為繼。這種權力重構的第一個現象，就是特首失去對其班子的人事任命權，林鄭既沒法換走來自梁營的財政司長陳茂波，也未能替代年紀已太大的政務司長張建宗，整個班子梁營色彩濃重，行會的安排亦很「勢力平衡」，建制各派均有代表在內。

這種人事布局，是現有體制下的合理結果。因為在一國兩制下，北京再怎樣操作，也沒法真正實行「第二支管治隊伍」的構想，沒法直接以西環接管港府，於是北京採取的策略，其實是透過剝奪人事權力，在特首身邊安插親信，或是至少否決部分的提名，並要求林鄭任命各派建制中人入閣共享權力，一方面用以安撫各派，另一方面也透過分散人事任命權，令林鄭無法組成一個效忠於她本人的班底。

人事權力的剝奪，加上各種口頭上的威嚇，及建制派掌控議會的政治現實，倒過來構成對特首本人的幾重防線。回歸後原本用以防範泛民主派的「行政主導」結構，在回歸廿年後北京泛民力量消長的情況下，北京難免覺得要有所調整，由上亞厘畢道為首的「行政主導」方針，在這種權力重構底下，上有西環，下有建制各派，將黯然失色，慢慢令香港權力體制變成在西環領導下的「建制共治」，特首再不能獨攬大權。

號稱「好打得」的林鄭月娥出名心高氣傲，但形勢比人強，林鄭夾在中港之間，既沒有民意的支持，在建制當中也缺乏堅定不移的盟友，在公務員當中評價兩極，雖然她個人能力不俗，但缺乏政治本錢，其任期將非常難捱，這一點，倒是可以確切預料的了。

（梁一夢，媒體人）

本刊載內容版權為端傳媒或相關單位所有， 未經端傳媒編輯部授權，請勿轉載或複製，否則即為侵權。