评论|李芄紫:丁屋确属新界传统权益,解决出路不在否定丁权

现时主要特首参选人为了争取乡事派选委支持,又害怕损失民意,对丁权存废都采取回避态度。

香港一直土地供应不足,住房紧张,丁屋政策是原因之一。近年,丁屋僭建和套丁案引起广泛争议;2016年12月,高等法院批准有关丁屋问题的司法覆核。社会各界希望新一届政府能正视丁屋政策问题,并从根本上解决。然而,现时主要特首参选人为了争取乡事派选委支持,又害怕损失民意,对丁权存废都采取回避态度:林郑月娥认为丁屋政策“唔可以简单处理”,只把焦点放在相对简单的僭建问题上;曾俊华提出丁屋及居屋“混合模式”,但回避丁权问题;胡国兴也拒回应丁权是否应检讨,只说容许丁屋以多层大厦形式;叶刘则只说“平衡社会各方利益,检视丁屋政策”。这些回避“丁权”核心问题的态度令人失望。

丁权问题争议的核心问题是,它是否属于《基本法》第40条保障的新界原居民的传统权益。本土研究社等认为,丁屋政策1972年才推出,时间太短,不是新界原居民的传统权益,应该取消。这种看法漠视了丁屋政策产生的历史根源,值得商榷。

港英违约改变新界土地业权结构

首先,新界在清治时代用大清律例。清朝土地制度允许土地私有:土地分“官田”和“民田”两种,前者的业权属于国家,后者的业权属于私人。新界在租借给英国之前,主要是私田和无主地。私田的业权结构非常清晰:私田地主拥有土地的业权(地骨权),长期租户拥有永租权(地皮权)。

其次,新界是清朝租借给英国的地。理论上说,土地的主权属于中国,英国无权改变原先土地的所有制性质。《展拓香港界址专条》中有“新租之地,专归英国管辖”的议定,说明英国在新界地区只享有管辖权。又有“议定在所展界内不可将居民迫令迁移,产业入官,若因修建衙署、筑造𪿫台等官工需用地段,皆应从公给价。”这进一步说明,英国不可强行地进行土地国有化(产业入官)。如需要土地,英国须用合理价钱购买业权。

但港英从1899年到1904年之间,以1905年颁布《新界土地条例》为标志,通过土地测量和土地登记,把新界土地全归国有。拥有地骨权的地主降级变成了拥有“承租权”;而拥有地皮权的佃户,也拥有“承租权”。有地主因为只拥有未经盖印的白契,而缺乏清朝官府盖章的红契,其土地被视为无主地,直接被港府没收;也有地主因为无法承担过高的租金,而被迫放弃土地。总之,港英彻底更改了新界的土地业权结构,这种做法违反了国际条约。

丁屋政策非恩恤政策

第三,1972年出台的“小型屋宇政策”规定:“年满18岁,父系源自1898年时为新界认可乡村居民的男性原居村民”,每人一生可申请一次,于认可范围内建造一座最高三层,每层面积不超过700平方呎的丁屋,毋须向政府补地价。

这项政策不是港英大发善心,为“(原)居民改善居住环境及卫生水平”(注一)推行的政策,也不是“恩恤政策”,更不是意在补偿1905年剥夺新界原居民土地的措施。该政策出台的背景是:当时港府为适应香港九龙人口增长,计划用低价(当时村民认为是“一斤菜买几尺地”)征收原居民“承租”的新界农地,甚至要求整村拆迁,以进行土地大开发。在新界居民不断抗争下,才制定这个丁屋政策,以补偿新界原居民因这一波农地被剥夺,以及被迫改变生活习惯的损失。它非但不是“优惠”或“体恤”,新界原居民还认为这种补偿远远不够。(注二)

可见,丁屋政策虽然是1972年才推出,但并非凭空“构建”出来的,其根源在于新界原居民经过数百年积累下来对土地的传统权益。即便从1898年港英确认(被削减了的)权益开始算,也有百年历史。从丁屋政策推出的背景来看,它甚至进一步损害了1898年以来新界土地的传统权益。

《基本法》第40条规定:“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。质疑的一方只从基本法文本角度出发诠释,而忽视了立法原意。《基本法》第40条起草时,1986年12月,起草委员刘皇发在发言中向草委详细解释过新界原居民的传统权益,包括丁屋政策在内(注三)。1987年7月25日,乡议局发表《新界原居民合法权益及传统习俗之历史渊源》,也解释了丁屋权利。所以可以相信,草委清楚知道“合法传统权益”包括丁屋权利,这些过程也为谭惠珠谭耀宗所证实。所以从立法原意的角度看,丁屋政策无疑属传统权益。人大常委历次释法的实践证明,立法原意比文本解读更合适。

又有人认为,新界原居民的传统生活方式,已经很大程度上被改变,质疑为何丁屋不能改变。然而,《基本法》的规定是对“权益”的保护,虽然广义上说,传统务农的生活方式也是权益的一种,但显然不能因为香港政府无法保护这种广义上的权益,而认为狭义和直接的权益(即丁权)也不应该保护。也不能因为一些新界人主动放弃了这种广义上的权益,就认为他们也应该丧失丁权。

此外,原居民一生下就享有丁屋权利,貌似对其他港人不公平,但并非如此。首先,丁屋政策源于补偿原居民的财产损失,并非“人人平等”的问题。其次,它受《基本法》保障。再次,从一开始港英就非法国有化新界原居民的土地。当年新界人民在抵抗港英的六日战争中,死亡多达300多人。可以说港英政府对新界原居民欠下了“血债”。以转型正义的角度,为此作出补偿理所当然。

丁屋问题作为推动新界前进的杠杆

无可否认,随着社会的发展变化,特别是香港土地供应紧张,“土地有限,丁权无限”,丁屋制度的弊端越发凸显,也受到越来越大的质疑。但要解决丁屋问题,不应直接认为“丁权无效”,“不是传统权益”。丁屋政策应如何修改,当然要综合考虑很多因素。笔者认为,把丁屋问题作为推动新界社会前进和公平的杠杆,可能更为合适。

首先,丁屋政策应设立终止期。即便从转型正义的角度出发,以台湾为例,以原住民受害之深,台湾政府对其土地补偿的建议和要求,亦不是以世世代代对个人补贴而为解决方案。新界原居民,不是原住民,历史上受到的伤害也无法与之比拟,所以更不应该有对个人世世代代的补偿。

《基本法》第5条“五十年不变”的规定,可以成为在2047年终止这个政策的契机。截止缐可有两个选项:一、以出生日期为截止,即2047年7月1日后出世的原居民不享有丁屋;二、以满18岁的日期为截止,即2029年7月1日后出世的原居民不享有丁屋。两者都可以解释为符合《基本法》,而笔者认为前者较合情理,但后者更能适应香港实际需要。

其次,丁权平权化。男女平等是社会进步的要求,也为基本法第39条、《香港人权法案》以及《性别歧视条例》所保障。新界原居民社群一直有男尊女卑的传统。1994年《新界条例》修订后,妇女虽然获得继承权,但丁权仍然被男性垄断。这是香港乃至整个中国,用法律规定的男女不平等的最后个例。把丁权也赋予女性原居民以及她们的后代,实现男女平等,虽然会令土地不足的问题加剧,但仍有解决之道:缩小每人的丁权所享有的面积,比如是现在的50%。

第三,如果丁屋平权化,男性原居民会有一定程度的损失,作为对男性原居民的妥协,可以考虑套丁合法化。现在套丁虽属违法,但其根源不是原居民的肆意妄为,而主要是很多有丁权的人没有土地,而香港政府没能及时为提出申请者提供建丁屋的土地。2012年时,丁屋申请积压过万宗,政府在2007至2012年只批出共413宗。不少原居民轮候丁屋多年不果,正在申请丁屋的人又不能享受申请公屋和居屋的待遇。其实,现时通过“套丁”方式建成大型屋苑的情况,已经非常普遍。与期“堵”,不如“疏”,把违法变成合法。这不但没有违反“补偿原居民”的初衷,也能把补偿落实到符合资格的原居民手上,不为被中间人盘剥。同时,释放丁权,把低密度的低层住宅,变成发展商经营的高密度的大型屋村,可以大规模提高土地利用率,解决土地紧张的问题。当然,为求公平,同时也应该规定,套丁之后就不能申请公屋和居屋。

以上的建议只是原则性。无论如何,丁权是一个复杂的多方博弈的问题,必须在充分研究、讨论、谈判和妥协之下,尽快制定路线图。

(李芄紫,自由撰稿人)

注一: 1972年11月14日的行政局文件XCR(72)219

注二:见刘润和《新界简史》,91页。

注三:见薛凤旋、邝智文《新界乡议局史》,298-299页。

读者评论 2

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  1. P.S. 如果”以台灣為例”是指盡量忽視原住民族的相關既有歷史紀錄,那或許的確有相似。

  2. “以台灣為例” 如果要做為負面或是剛開始的例子,應該是可行。