新界風雲 觀點 丁屋政策

姚松炎:丁屋政策是傳統?取消丁權,才是回歸真傳統

討論香港新界土地權益問題時,常有言「有其歷史因素」,卻很少詳細說明到底是什麼歷史,因此時常引起原居民與市區居民就土地政策的不同,發生衝突。


2013年7月11日,香港,新界東北馬屎埔村。攝:Lam Yik Fei/GETTY

近期香港因為一宗大輋村套丁案,引起公眾對新界土地,尤其是丁屋政策的關注。所謂丁屋政策(正式稱為新界小型屋宇政策),即1972年香港政府解決新界原居民的居住問題,恩恤所有男丁一人一生有權在新界興建一幢三層高,每層700平方英呎的鄉村式建築物,以改善居住環境。然而,因為過去大量原居民把土地賣給發展商,令現時出現男丁空有丁權,卻無地興建的情況,誘使地主與丁權持有人合謀「套丁」,騙取政府,行使丁權,卻非自住,實為出售。

套丁

沒有土地但擁有建屋權的男丁,與擁有地皮但沒有丁權的發展商私下交易(未經政府批准及補地價),地產商給予原居民金錢,原居民將丁權轉讓予發展商建屋,這做法稱為「套丁」。

討論新界土地權益問題時,常有言「有其歷史因素」,卻很少詳細說明到底是什麼歷史,因此時常引起原居民與市區居民就土地政策的不同,發生衝突。現試從歷史及土地行政專業角度分析,何謂「新界土地問題的歷史因素」。

關於新界土地法的歷史,必須由1898年7月1日生效的《展拓香港界址專條》(The Convention for the Extension of Hong Kong Territory) 說起。1898年,英國委派時任香港輔政司駱克(J.H.S. Lockhart),實地考察中國租借予英國99年的新界土地,並撰寫報告。(註一)

英國人於1899年4月17日才正式接管新界,1900年3月訂立了第一份新界法例,名為《新界田土法庭條例》(New Territories (Land Court) Ordinance),其中第15條:「……宣布新界全部土地為皇家財產,按1898年6月9日《展拓香港界址專條》所訂年期內,任何人……未經授權,俱屬霸佔皇家官地……」。

但英國奉行法治精神,尊重契約,所以公告原居民,若能出示清朝地契,可根據法定程序,重新獲港英政府批出土地承租契約。必須注意的是,從土地法的角度,這已是新批土地租約,而不是清朝舊契的延伸。

港英取消原有永久業權地契

據蘇亦工(2010)《新界土地問題》一文所指,新界的原有田土地契,最遠可追溯至明嘉靖時期,亦有清朝地契,大致可分為紅契(有官印)和白契(私人買賣)兩類,均為永久業權。但因為英國政府本身只擁有99年土地權益,因此不可能批出比本身業權長的契約,《田土法庭條例》遂把原有的永久業權地契取消,重新批出99年期的官地承租權(註二),並須繳納地租。而香港原居民一詞意指1898年7月1日前已在新界居住的居民,以此日為定義界線。

駱克於1899年11月開始測量新界土地,1903年5月始完成,歷時近四年。1904年3月起,田土法庭裁定所有土地,編制了《政府田土租借一覽表》(Crown Lease Schedules),和《租借名冊》(Crown Rent Rolls);1905年,集體官契(Block Crown Lease)亦正式成為新界土地權益的契約。

完成測量後,港督向新界村民發出公告,訂明最後交出紅契和白契,而領取田土承租證明書的限期為1905年7月31日。限期後至1910至1911年的冬天,政府正式向新界北區和南區的業主發出財產證明書,訂明土地的租期為75年,可續租24年減三日,即最終租期至1997年6月27日為至。現時這些土地的契約是根據《中英聯合聲明》,在1997年前由香港政府立法,自動把新界地租續租至2047年6月30日止。

原居民傳統權益保障一直充分

集體官契的條款中就建屋事宜有嚴格規定,包括土地租賃人在未經英皇批出建屋牌照前,不得在其土地農地上建屋(註三)。換言之,傳統土地制度本身已具備有關興建村屋的相關規定,毋須架床疊屋再新增丁屋政策。

事實上,原居民的傳統權益一直得到充分保障,因為新界的土地法自立法以來,已經承認中國習俗和傳統權益,有別於香港島和九龍的土地權益。1905年政府訂立《新界土地條例》(The New Territories Land Ordinance),成為此後1910年、1961年以至今天的新界條例的前身。條例第13條由始至終一直承認中國習俗和傳統權益,這一承認更得到法院的確認(註四)

丁屋政策只有44年歷史

至於一直引起爭論的新界丁屋政策,是1972年才實施的新界原居民建屋權益,原為安置居住空間不足的原居民,屬恩恤政策,可免補地價在農地上興建一幢700平方呎的三層高丁屋自住;現在卻演變成原居民的房屋特權,包括可以在自己土地或政府土地上興建丁屋,更可出租或出售,五年後出售可免補地價,而五年內出售的補地價金額竟有驚人折扣因子(discount factor),據估算低至二折,直接鼓勵炒賣。

新界原居民聲稱丁屋政策是新界傳統土地權益,受基本法保障,事實上有點牽強。

既然丁屋政策只有44年歷史,一般正常合理的理解均不會視之為「傳統」,頂多只能稱為「近代」,而《基本法》內寫明保障的只是傳統權益,而非近代權益,更從未提及保障丁權。從法律用詞的角度理解當時的立法原意,很明顯不是指保障丁權,而是指1972年前的傳統權益。事實上,1997年前後,政府就新界丁屋政策的長遠解決方案展開大型的研究,政府內部其實已經完成報告,傳媒不時追訪,亦曾透露報告內的部分解決方案。但最終卻在沒有交待原因的情況下決定不把報告內容公開。

基本法保障1972年前的傳統權益

試問若果政府認為丁權受基本法保障,特區政府怎會就終止丁權而大費周章做研究?

相反,從用字的合理推論,《基本法》所保障的傳統土地權益,應指1898年至1972年間這約百年的新界傳統土地權益,亦是至今唯一仍然生效的新界土地契約。

根據集體官契條款,大致容許農地地權人在租賃期內和在業權土地上務農耕種,不得無故空置。若需建屋,則可根據條款,補足地價,劃出道路,保證維修,獲批准後才可建屋。這應是當時《中英聯合聲明》的協議原意。

事實上,這套地契甚至保障了1898年前的傳統土地權益,正如上文追溯這百年土地法規,本身既有白紙黑字條文列明保障傳統權益,亦有法院判決強制執行,換言之,這百年傳統,已包含1898年前的新界原居民的傳統土地權益,足證其傳統地位遠超百年,非44年之所謂傳統可比(事實上,起草《基本法》時,丁屋政策才實施了20多年,無理由冠以傳統之名)。

為了維護新界原居民的傳統土地權益,唯有取消丁權,回歸傳統。這是唯一可以同時符合《基本法》、尊重新界原居民的土地權益及維護整體社會公平原則的三贏方案。

註一:報告書名為《香港殖民地展拓界址報告書》,現存英國檔案編號C.O. 129/289 (U. K. Colonial Office Records, Series CO 129/289: Lockhart Report on the New Territories, 8 October, 1898, from Great Britain, October 1898.)

註二:這做法令永久業權變成租地業權,因此新界原居民一直認為權益受損,但回歸後卻沒有得到補償。然而,因為中國政府不承認清朝簽訂的契約,紅契亦自然失效。

註三:"...the Lessee or any other person or persons shall not nor will at any time during the said term erect or construct any building or structure of any description on the said demised premises or any part thereof without first having obtained the approval thereto of the Surveyor to His said Majesty, His Heirs, Successors and Assigns, or other person duly authorized by the Governor of the said Colony of Hongkong, in that behalf" (extract from the Indenture of the Block Crown Lease)

註四:參考 Tang Kai-chung v Tang Chik-shang [1970] HKLR 276 at 295,Tsang Wing-lung v Tsang Lun [1992] HKC 440。


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