评论|黎蜗藤:特朗普的入境禁令,何以掀起巨大争议?

如果特朗普在以后施政中坚持这种作风,这种不信任情绪只会越来越深,对美国社会没有好处。

美国总统特朗普上任十来天,一改以往新政府“只说不做”的习惯,办事雷厉风行。短短十数天,他通过颁布行政命令、行政备忘和行政宣言,采取一系列新措施,引起广泛争议。不得不承认,特朗普新政已经彻底改变了美国的政治生态。

特朗普的争议禁令

美国时间上星期五(1月27日),特朗普宣布签署题为Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States(保卫国家免于外国恐怖份子进入美国)的行政命令(Executive Order),规定特定国家的旅行者,除非是美国公民,否则在此后90天内都被临时禁止进入美国——依此逻辑,其波及合法签证与绿卡(永久居留证)的持有者。同时还规定针对难民的条款,将年度难民配额从目前11万降到5万、取消接收敍利亚难民、停止审批四个月。

行政命令与行政备忘(Executive Memorandum)的差别很小,都是利用总统权限,绕过国会,推行总统政策的工具。它们在美国法律体系中,和国会订立的法律有相同的强制性,只是既不能和国会制定的法律抵触,也容易被修改或者废除。

这份行政命令本身没有提及哪些国家,但国土安全部很快就列出伊拉克、叙利亚、苏丹、伊朗、索马里(索马利亚)、利比亚、和也门(叶门)七个穆斯林为主的国家。

法令星期六刚公布就立即执行。不少拥有签证甚至绿卡的七国公民,临到机场登机才被告知阻挡,或到美国下机后被海关截止,拘留于机场。媒体广泛宣传为“禁止穆斯林入境”(Muslim Ban),激起美国左翼民愤。

美国纽约、华盛顿、德州达拉斯等多个机场,爆发声势浩大的抗议运动;纽约出租车司机缓驶抗议,几乎瘫痪机场出入。众多名人和政要也纷纷发声谴责该禁令违反人权、违反宗教自由、违反美国价值。例如,著名女权运动者Steinem 在演讲中称“如果你强迫穆斯林注册,那我们都会注册为穆斯林”,连前国务卿奥尔布赖特(Madeleine Albright 欧布莱特),也在推特声称“准备好要注册为穆斯林”来支持。全美多间大学发生游行示威,反对禁令。上千学者,包括12个诺贝尔获奖者,联名发表抗议信。

星期六命令公布当天,就立即有多起针对这个禁令的诉讼,纽约一联邦法官发出临时禁令,禁止把那些被拘留于机场的人遣返回本国;弗吉尼亚(维吉尼亚)、麻省(麻萨诸塞)等州的几个法官也在在第二天发出类似禁令。到了星期天,白宫幕僚长普利巴斯(Reince Priebus)宣布,绿卡持有者不在禁令之列;国土安全部长凯利(John Kelly)随后豁免放行绿卡旅客。这样,机场内被拘留人数减少,抗议示威才渐渐平息。

“禁止穆斯林入境”事件,酿成了特朗普就职后连续第二个周末的示威,这个禁令为什么触了众怒?

为什么是这七国?

争议焦点之一是:为什么是这七国?其实,它源于奥巴马年代众议院通过的H.R.158号法案 Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015(免签证计划改良与恐怖份子旅行防治法)。

由于美国政府认为伊朗、伊拉克、苏丹和叙利亚四国恐怖主义频发,是恐怖主义组织培训基地,其担心有名列美国免签证待遇国家的公民,到这四国接受恐怖主义组织培训,然后免签进入美国。因此,该法例要求2011年后曾到此四国旅行的任何人,即便是名列免签证国家的公民,入境美国也要申请签证,接受美国国土安全部调查(vetting)。

2016年,奥巴马政府在这个列表上加上利比亚、索马里和也门三国。

一些左派媒体认为,特朗普禁止这七国,却不禁止其他穆斯林国家,是因为特朗普与其他穆斯林国家(比如沙特、卡塔尔等)有生意来往。从政策出炉过程看,这七国被点名另有脉络轨迹;而与特朗普本身的关系仍无直接证据。

不过,即便这七国恐怖主义频发, H.R.158 法案仅在要求曾前往该些国家旅行者申请签证,并非要阻拦其国家公民进入美国。所以特朗普的行政命令,并非为落实该法案而制定,而是完全不同意义的行政命令。即便列表并非无中生有,但行政命令本身是否合法合理,又另当别论。

况且,正如媒体指出的,美国自1975至2015年的40年间,恐怖主义和类似恐怖主义袭击事件,都不是来自这七国的移民。特朗普最针对的叙利亚难民,也未曾被发现在美国涉及任何恐怖主义袭击的筹备。

波及绿卡,冲击美国核心价值

这个法案,至少有一点明显不合理。它把“绿卡”持有人和持签证的人混为一谈。绿卡一向被视为可以自由进出美国的证件,其申请过程又已经过非常严格的审查,极少听闻某个特定国家公民的绿卡持有人被“一刀切”禁止入境。绿卡持有者一般在美国生活多年,除了不能选举投票之外,和公民一样需要交税,一样尽义务,是美国的一份子。

特朗普星期一发推特,强调在325000人(那段时间入境美国的人数)中,只有109人被扣留──这大概包括绿卡和签证持有者。总统顾问康威(Kellyanne Conway)则说,大约300人被扣留或者不能上机,不到涉及人数的1%,这是为保护美国安全的小代价,并指责左派和抗议者小题大作。

然而,受影响的人不止在机场内被扣留的人,这次风波中,除了置身海外的绿卡持有人不能回美国,在美国的绿卡持有人也不能出国。据估计,目前在美国,来自此七国的移民总数约为80万,而绿卡持有人最高可达50万人。

对绿卡持有人作出这种限制,无疑会被视为一种“反合法移民”的手段。很多人担心,这种做法会进一步推广到其他穆斯林移民,甚至其他种族移民(比如华裔)──这将意味着,持有绿卡也不能保险地留在美国。

美国从诞生以来就是一个移民国家;除了原居民,所有人都是移民或其后代。可以说,“欢迎移民”是一种美国价值。一些大城市,比如纽约,有三百多万人生于国外,占人口约四成,其中不少经历过绿卡的漫长等待。他们对绿卡持有人被扣留,更容易感同身受。

相对而言,对于签证持有人遭到阻挡扣留,虽然也激起若干社会同情,但其程度远不如绿卡持有者。毕竟,美国移民官员在出入境处拒绝签证持有人入境并不罕见。比起绿卡持有人,签证持有人更被视为“外国人”,故而禁止他们入境,对美国人的感情价值冲击相对有限。

其实,特朗普政府也并未永远禁止签证持有人入境,而是留出90天空窗期,可以让特朗普政府提出新措施和调查细则,对申请签证者重新“严格审查”(extreme vetting)。

这意味着特朗普不信任奥巴马政府时期的审查,所以必须按照更严格的方法再进行一次。但从另一个角度而言,签证持有人为了拿到签证都曾付出过时间金钱,现在新政府上台就等同让旧政府发出的签证作废,无疑将损及美国的国家信用。

是否针对穆斯林?

特朗普这次举动是否“禁止穆斯林”?这也存在争议。依特朗普所言,全球40多个穆斯林为主的国家,除了这七国,特朗普都不禁;而这七个国家,也有一些不是穆斯林的公民受影响(比如叙利亚有相当一部分基督徒)。从特朗普的说辞来看,这个禁令不是针对穆斯林,至少是针对“恐怖主义”。

特朗普的说词逻辑虽能成立,但情况又非仅如此。特朗普在研究如何订立禁令之前,曾请教朱利安尼;而根据朱利安尼的说法,特朗普原先是希望禁止穆斯林入境,要朱利安尼帮忙找到“合法”的方法最后由朱利安尼召集一群专家研议,提供了禁止七国入境的合法方案。

况且,特朗普在竞选中一直说要全面禁止穆斯林入境,把“禁止穆斯林入境”等同于“禁止恐怖分子入境”,视为的“让美国安全起来”的主要方法。因此,,很多人把他“禁止七国公民入境”,理解为他对竞选中“禁止穆斯林”入境诺言的履行(哪怕只是第一步),也无可厚非。何况,特朗普在星期五(1/27日)接受CBNNews采访时也提到,在难民问题上,会给基督徒优先权。

其实特朗普要禁止穆斯林入境,是在竞选中早就说过的事,所以他履行承诺,不足为奇。特别是他的支持者,肯定支持他的这个举动。比如上周末Rasmussen的民调显示,超过50%的人支持特朗普的行动(这个调查时,人们还不知道绿卡持有者也被禁了)。这说明,他的禁令并非如此不得人心。

但归根究柢,这种针对穆斯林的做法,是否真能打击恐怖主义,有很深疑问。除了911外,在这40年间,外国出生、来自伊斯兰国家的人在(类)恐怖袭击中造成的死亡,不过14个人,还不及弗吉尼亚理工大学一次枪击案(韩国裔公民枪杀34人)。

在目前反穆斯林的情绪下,穆斯林犯案会被放大化,这种对穆斯林不友好的氛围,会不会变成“自我实现的预言”,让这些人甚至他们的孩子,在一种屈辱中培养出反社会的性格,更令人担忧。正如共和党参议员麦凯恩(John McCain)所言,这种禁令会让 ISIS 找到宣传材料,鼓动更多“内生性”的恐怖主义。这是特朗普与其支持者应该思考的问题。

决策的闭门造车、独断而行

这次事件恶评如潮的最主要原因,在于行政和决策过程均过于仓促。政令刚制定就立即公布执行,前线人员没有得到清晰指令,混乱无比。决策过程更因闭门造车、未能查纳多方意见,而令人诟病。

现在特朗普政府的处境是:绝大部分内阁成员都还在等待国会审核。特朗普既缺乏司法部长,也缺国务卿。星期二的国会审核中,候任司法部长塞申斯(Jeff Sessions)否认自己和自己的团队曾参与制定这个禁令。而现在的代司法部长和代国务卿,都是奥巴马政府下的“前朝余孽”,特朗普对他们都极不信任。比如星期一,特朗普就因为代司法部长不支持禁令而将她解职。所以,在整个决策过程中,特朗普没有听取司法部和国务院的建议,既没有仔细考虑合法性的问题,也没有考虑外国的反响。

上星期五,特朗普签名的前夕,国土安全部的员工才看到这份文件。国土安全部长凯利听取法律意见时的版本,绿卡持有人并不在被禁之列,但是经高级顾问班农(Steve Bannon)和米勒(Steven Miller)通宵更改,把绿卡持有人也加入。他们原本要求绿卡持有人在登机前就需要个别审查(case by case);后来经过凯利等力争,才改为可以登机,但在出入境口岸可以个别审查决定。即便国土安全部已经有特朗普挑选的凯利坐镇,他们所能给的意见也相当有限。众议院议长莱恩甚至在特朗普签名前未看过文本。

绿卡问题,在特朗普和班农等看来可能是小事一桩,没有意识到既有违宪的嫌疑,也直接抵触美国传统价值。无论特朗普和他的发言人如何辩解,他很快就为此做出调整,正说明他一开始就错了。有人缓颊,称这只是行政管理经验不足而导致出错;也有人揣测,这是一种商人谈判策略──矫枉先要过正,如果反对声音太大就回收一下。但无论如何,当混乱已经造成,也给政敌一个极好的攻击理由。

美国社会的怀疑对立

这场争议,加深了美国社会担心和怀疑的情绪。这不能完全归咎于左派的“煽风点火”。

有许多人用“后真相政治”一词描述特朗普的政治风格——这种政治模式,不讲求真的做了什么,而追求把何种情绪传递给听众。传统政治中,总统被期待行事沉稳,能一锤定音;但特朗普却完全相反,嘴上说的是不知真假的话,要求听众不要“根据他说的话来判断,要读懂他的心”,而他又经常强调要“让别人猜不透”下一步棋,自诩是自己成功之道。在这种政治中,“非理性”成为重要因素。于是,虽然特朗普辩解这个举动不是真的要禁止穆斯林,但无法阻止别人相信他这么做。

更何况,特朗普在当政十日中颁布的行政命令,已经表现出强烈的反“非法”移民倾向。除了这个禁令,他还颁布了墨西哥边界的建墙令,并威胁将停止联邦对庇护城市(sanctuary city)的资助。

绿卡事件一出,令人不由得联想,特朗普的真实意愿不只于反“非法”移民,而是连合法移民也要反。此举正如共和党传统擅长的“狗哨政治”,在看似面向普通大众的一般信息中,加入针对特殊受众的隐性信息。特朗普所说的已经这么大胆,人们就更担心,他是否在暗示更可怕的做法——比如缩紧申请绿卡政策、修改绿卡持有者的福利、以及推行针对宗教自由的政策。如果特朗普在以后施政中坚持这种作风,这种不信任情绪只会越来越深,对美国社会没有好处。

最后,这次事件造成美国政坛的进一步对立。多名共和党参议员都表态,不支持特朗普的入境禁令。麦凯恩和格拉汉姆更联名发表声明反对禁令——他们的立场和48位民主党议员(及独立议员)一致,足以在国会制造麻烦。民主党议员准备引入法案,推翻特朗普的禁令。有关移民的战线,延长到庇护法令。加州议会准备启动法案,要把整个州变为庇护州。星期一早上,卸任总统奥巴马更发出声明,支持抗议者。

在另一方面,这个事件也勾勒出特朗普决策核心的轮廓,特别是见证了班农势力的上升。星期六,特朗普还把班农安插到国家安全委员会,却把国家情报总监和参谋长联席会议主席都踢出委员会,这必然导致军方和情报界的不满,也进一步把麦凯恩等建制派共和党参议员推开。

这场争议,终将把美国政坛的明斗暗涌往前掀过一页。

(黎蜗藤,旅美历史学者,哲学博士,近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系)

读者评论 3

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  1. 或許也是美國各州重新取得相關共識的契機,比如說各州(含各種避稅天堂屬地)稅率稅種重新協調。 總覺得歐盟各成員國應該會越來越多看不過愛爾蘭等的稅率稅種,而且相關工作人員的跨國養老金,其實也是越來越大的行政負擔,各成員國的規範還是各自獨立的,包含比如說退休年資,(於該國以及跨國累計的)工作年資,遺屬年金,領取年齡等,因為退休居住地應該是相對長期受惠,但是該地應該是沒有負擔到較大的退休給付比例,而是視各國工作期間的年資狀況,由各國分攤。

  2. 川普所在的共和党恰如1977年时的民主党,表面上风光无限其实已经四分五裂。而川普本人也与卡特有不少类似之处,只不过政治决策一左一右。民主党在80年代的三次总统选举中均被打得满地找牙,若非冷战结束,92年根本不可能大胜。看来共和党也避不开这一劫了。

  3. 人们期望变化带来生活上的改变 却误判了坏的变化导致坏的结果的可能性大小