评论｜黎蜗藤：特朗普的入境禁令，何以掀起巨大争议？

美国总统特朗普上任十来天，一改以往新政府“只说不做”的习惯，办事雷厉风行。短短十数天，他通过颁布行政命令、行政备忘和行政宣言，采取一系列新措施，引起广泛争议。不得不承认，特朗普新政已经彻底改变了美国的政治生态。

特朗普的争议禁令

美国时间上星期五（1月27日），特朗普宣布签署题为Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States（保卫国家免于外国恐怖份子进入美国）的行政命令（Executive Order），规定特定国家的旅行者，除非是美国公民，否则在此后90天内都被临时禁止进入美国——依此逻辑，其波及合法签证与绿卡（永久居留证）的持有者。同时还规定针对难民的条款，将年度难民配额从目前11万降到5万、取消接收敍利亚难民、停止审批四个月。

行政命令与行政备忘（Executive Memorandum）的差别很小，都是利用总统权限，绕过国会，推行总统政策的工具。它们在美国法律体系中，和国会订立的法律有相同的强制性，只是既不能和国会制定的法律抵触，也容易被修改或者废除。

这份行政命令本身没有提及哪些国家，但国土安全部很快就列出伊拉克、叙利亚、苏丹、伊朗、索马里（索马利亚）、利比亚、和也门（叶门）七个穆斯林为主的国家。

法令星期六刚公布就立即执行。不少拥有签证甚至绿卡的七国公民，临到机场登机才被告知阻挡，或到美国下机后被海关截止，拘留于机场。媒体广泛宣传为“禁止穆斯林入境”（Muslim Ban），激起美国左翼民愤。

美国纽约、华盛顿、德州达拉斯等多个机场，爆发声势浩大的抗议运动；纽约出租车司机缓驶抗议，几乎瘫痪机场出入。众多名人和政要也纷纷发声谴责该禁令违反人权、违反宗教自由、违反美国价值。例如，著名女权运动者Steinem 在演讲中称“如果你强迫穆斯林注册，那我们都会注册为穆斯林”，连前国务卿奥尔布赖特（Madeleine Albright 欧布莱特），也在推特声称“准备好要注册为穆斯林”来支持。全美多间大学发生游行示威，反对禁令。上千学者，包括12个诺贝尔获奖者，联名发表抗议信。

星期六命令公布当天，就立即有多起针对这个禁令的诉讼，纽约一联邦法官发出临时禁令，禁止把那些被拘留于机场的人遣返回本国；弗吉尼亚（维吉尼亚）、麻省（麻萨诸塞）等州的几个法官也在在第二天发出类似禁令。到了星期天，白宫幕僚长普利巴斯（Reince Priebus）宣布，绿卡持有者不在禁令之列；国土安全部长凯利（John Kelly）随后豁免放行绿卡旅客。这样，机场内被拘留人数减少，抗议示威才渐渐平息。

“禁止穆斯林入境”事件，酿成了特朗普就职后连续第二个周末的示威，这个禁令为什么触了众怒？

为什么是这七国？

争议焦点之一是：为什么是这七国？其实，它源于奥巴马年代众议院通过的H.R.158号法案 Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015（免签证计划改良与恐怖份子旅行防治法）。

由于美国政府认为伊朗、伊拉克、苏丹和叙利亚四国恐怖主义频发，是恐怖主义组织培训基地，其担心有名列美国免签证待遇国家的公民，到这四国接受恐怖主义组织培训，然后免签进入美国。因此，该法例要求2011年后曾到此四国旅行的任何人，即便是名列免签证国家的公民，入境美国也要申请签证，接受美国国土安全部调查（vetting）。

2016年，奥巴马政府在这个列表上加上利比亚、索马里和也门三国。

一些左派媒体认为，特朗普禁止这七国，却不禁止其他穆斯林国家，是因为特朗普与其他穆斯林国家（比如沙特、卡塔尔等）有生意来往。从政策出炉过程看，这七国被点名另有脉络轨迹；而与特朗普本身的关系仍无直接证据。

不过，即便这七国恐怖主义频发， H.R.158 法案仅在要求曾前往该些国家旅行者申请签证，并非要阻拦其国家公民进入美国。所以特朗普的行政命令，并非为落实该法案而制定，而是完全不同意义的行政命令。即便列表并非无中生有，但行政命令本身是否合法合理，又另当别论。

况且，正如媒体指出的，美国自1975至2015年的40年间，恐怖主义和类似恐怖主义袭击事件，都不是来自这七国的移民。特朗普最针对的叙利亚难民，也未曾被发现在美国涉及任何恐怖主义袭击的筹备。

波及绿卡，冲击美国核心价值

这个法案，至少有一点明显不合理。它把“绿卡”持有人和持签证的人混为一谈。绿卡一向被视为可以自由进出美国的证件，其申请过程又已经过非常严格的审查，极少听闻某个特定国家公民的绿卡持有人被“一刀切”禁止入境。绿卡持有者一般在美国生活多年，除了不能选举投票之外，和公民一样需要交税，一样尽义务，是美国的一份子。

特朗普星期一发推特，强调在325000人（那段时间入境美国的人数）中，只有109人被扣留──这大概包括绿卡和签证持有者。总统顾问康威（Kellyanne Conway）则说，大约300人被扣留或者不能上机，不到涉及人数的1%，这是为保护美国安全的小代价，并指责左派和抗议者小题大作。

然而，受影响的人不止在机场内被扣留的人，这次风波中，除了置身海外的绿卡持有人不能回美国，在美国的绿卡持有人也不能出国。据估计，目前在美国，来自此七国的移民总数约为80万，而绿卡持有人最高可达50万人。

对绿卡持有人作出这种限制，无疑会被视为一种“反合法移民”的手段。很多人担心，这种做法会进一步推广到其他穆斯林移民，甚至其他种族移民（比如华裔）──这将意味着，持有绿卡也不能保险地留在美国。

美国从诞生以来就是一个移民国家；除了原居民，所有人都是移民或其后代。可以说，“欢迎移民”是一种美国价值。一些大城市，比如纽约，有三百多万人生于国外，占人口约四成，其中不少经历过绿卡的漫长等待。他们对绿卡持有人被扣留，更容易感同身受。

相对而言，对于签证持有人遭到阻挡扣留，虽然也激起若干社会同情，但其程度远不如绿卡持有者。毕竟，美国移民官员在出入境处拒绝签证持有人入境并不罕见。比起绿卡持有人，签证持有人更被视为“外国人”，故而禁止他们入境，对美国人的感情价值冲击相对有限。

其实，特朗普政府也并未永远禁止签证持有人入境，而是留出90天空窗期，可以让特朗普政府提出新措施和调查细则，对申请签证者重新“严格审查”（extreme vetting）。

这意味着特朗普不信任奥巴马政府时期的审查，所以必须按照更严格的方法再进行一次。但从另一个角度而言，签证持有人为了拿到签证都曾付出过时间金钱，现在新政府上台就等同让旧政府发出的签证作废，无疑将损及美国的国家信用。

是否针对穆斯林？

特朗普这次举动是否“禁止穆斯林”？这也存在争议。依特朗普所言，全球40多个穆斯林为主的国家，除了这七国，特朗普都不禁；而这七个国家，也有一些不是穆斯林的公民受影响（比如叙利亚有相当一部分基督徒）。从特朗普的说辞来看，这个禁令不是针对穆斯林，至少是针对“恐怖主义”。

特朗普的说词逻辑虽能成立，但情况又非仅如此。特朗普在研究如何订立禁令之前，曾请教朱利安尼；而根据朱利安尼的说法，特朗普原先是希望禁止穆斯林入境，要朱利安尼帮忙找到“合法”的方法最后由朱利安尼召集一群专家研议，提供了禁止七国入境的合法方案。

况且，特朗普在竞选中一直说要全面禁止穆斯林入境，把“禁止穆斯林入境”等同于“禁止恐怖分子入境”，视为的“让美国安全起来”的主要方法。因此，，很多人把他“禁止七国公民入境”，理解为他对竞选中“禁止穆斯林”入境诺言的履行（哪怕只是第一步），也无可厚非。何况，特朗普在星期五（1/27日）接受CBNNews采访时也提到，在难民问题上，会给基督徒优先权。

其实特朗普要禁止穆斯林入境，是在竞选中早就说过的事，所以他履行承诺，不足为奇。特别是他的支持者，肯定支持他的这个举动。比如上周末Rasmussen的民调显示，超过50%的人支持特朗普的行动（这个调查时，人们还不知道绿卡持有者也被禁了）。这说明，他的禁令并非如此不得人心。

但归根究柢，这种针对穆斯林的做法，是否真能打击恐怖主义，有很深疑问。除了911外，在这40年间，外国出生、来自伊斯兰国家的人在（类）恐怖袭击中造成的死亡，不过14个人，还不及弗吉尼亚理工大学一次枪击案（韩国裔公民枪杀34人）。

在目前反穆斯林的情绪下，穆斯林犯案会被放大化，这种对穆斯林不友好的氛围，会不会变成“自我实现的预言”，让这些人甚至他们的孩子，在一种屈辱中培养出反社会的性格，更令人担忧。正如共和党参议员麦凯恩（John McCain）所言，这种禁令会让 ISIS 找到宣传材料，鼓动更多“内生性”的恐怖主义。这是特朗普与其支持者应该思考的问题。

决策的闭门造车、独断而行

这次事件恶评如潮的最主要原因，在于行政和决策过程均过于仓促。政令刚制定就立即公布执行，前线人员没有得到清晰指令，混乱无比。决策过程更因闭门造车、未能查纳多方意见，而令人诟病。

现在特朗普政府的处境是：绝大部分内阁成员都还在等待国会审核。特朗普既缺乏司法部长，也缺国务卿。星期二的国会审核中，候任司法部长塞申斯（Jeff Sessions）否认自己和自己的团队曾参与制定这个禁令。而现在的代司法部长和代国务卿，都是奥巴马政府下的“前朝余孽”，特朗普对他们都极不信任。比如星期一，特朗普就因为代司法部长不支持禁令而将她解职。所以，在整个决策过程中，特朗普没有听取司法部和国务院的建议，既没有仔细考虑合法性的问题，也没有考虑外国的反响。

上星期五，特朗普签名的前夕，国土安全部的员工才看到这份文件。国土安全部长凯利听取法律意见时的版本，绿卡持有人并不在被禁之列，但是经高级顾问班农（Steve Bannon）和米勒（Steven Miller）通宵更改，把绿卡持有人也加入。他们原本要求绿卡持有人在登机前就需要个别审查（case by case）；后来经过凯利等力争，才改为可以登机，但在出入境口岸可以个别审查决定。即便国土安全部已经有特朗普挑选的凯利坐镇，他们所能给的意见也相当有限。众议院议长莱恩甚至在特朗普签名前未看过文本。

绿卡问题，在特朗普和班农等看来可能是小事一桩，没有意识到既有违宪的嫌疑，也直接抵触美国传统价值。无论特朗普和他的发言人如何辩解，他很快就为此做出调整，正说明他一开始就错了。有人缓颊，称这只是行政管理经验不足而导致出错；也有人揣测，这是一种商人谈判策略──矫枉先要过正，如果反对声音太大就回收一下。但无论如何，当混乱已经造成，也给政敌一个极好的攻击理由。

美国社会的怀疑对立

这场争议，加深了美国社会担心和怀疑的情绪。这不能完全归咎于左派的“煽风点火”。

有许多人用“后真相政治”一词描述特朗普的政治风格——这种政治模式，不讲求真的做了什么，而追求把何种情绪传递给听众。传统政治中，总统被期待行事沉稳，能一锤定音；但特朗普却完全相反，嘴上说的是不知真假的话，要求听众不要“根据他说的话来判断，要读懂他的心”，而他又经常强调要“让别人猜不透”下一步棋，自诩是自己成功之道。在这种政治中，“非理性”成为重要因素。于是，虽然特朗普辩解这个举动不是真的要禁止穆斯林，但无法阻止别人相信他这么做。

更何况，特朗普在当政十日中颁布的行政命令，已经表现出强烈的反“非法”移民倾向。除了这个禁令，他还颁布了墨西哥边界的建墙令，并威胁将停止联邦对庇护城市（sanctuary city）的资助。

绿卡事件一出，令人不由得联想，特朗普的真实意愿不只于反“非法”移民，而是连合法移民也要反。此举正如共和党传统擅长的“狗哨政治”，在看似面向普通大众的一般信息中，加入针对特殊受众的隐性信息。特朗普所说的已经这么大胆，人们就更担心，他是否在暗示更可怕的做法——比如缩紧申请绿卡政策、修改绿卡持有者的福利、以及推行针对宗教自由的政策。如果特朗普在以后施政中坚持这种作风，这种不信任情绪只会越来越深，对美国社会没有好处。

最后，这次事件造成美国政坛的进一步对立。多名共和党参议员都表态，不支持特朗普的入境禁令。麦凯恩和格拉汉姆更联名发表声明反对禁令——他们的立场和48位民主党议员（及独立议员）一致，足以在国会制造麻烦。民主党议员准备引入法案，推翻特朗普的禁令。有关移民的战线，延长到庇护法令。加州议会准备启动法案，要把整个州变为庇护州。星期一早上，卸任总统奥巴马更发出声明，支持抗议者。

在另一方面，这个事件也勾勒出特朗普决策核心的轮廓，特别是见证了班农势力的上升。星期六，特朗普还把班农安插到国家安全委员会，却把国家情报总监和参谋长联席会议主席都踢出委员会，这必然导致军方和情报界的不满，也进一步把麦凯恩等建制派共和党参议员推开。

这场争议，终将把美国政坛的明斗暗涌往前掀过一页。

（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士，近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系）

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