评论｜王俊评：特朗普剑指南海，挟台湾当筹码

美国候任总统特朗普与台湾总统蔡英文间的通话，近日引起轩然大波。这是1979年以来，首次有这么高规格的美国政治人物，与台北的总统直接对话，自然吸引了国内外媒体，以及美中台等地政治与学术界的目光。

特朗普与蔡总统通话的当天，还与新加坡、菲律宾、阿富汗等三国领导人通话，由于新、菲、台三国，都是南海周边与美国有密切军事合作的盟邦与准盟邦，或许暗示特朗普政权未来或将强势重返东南亚，而台湾将成为其与中国的地缘政治竞争的最主要棋子。不过，这项战略规划的最大挑战，将是来自美国内部的反特朗普势力。

特朗普执政，可能强势回归东南亚

被视为“外交门外汉”的特朗普当选后，一项前所未有的举动，是借由与外国领导人直接通电话来建立关系。目前为止，亚洲国家是他通电话的最主要对象，除了日韩两大盟邦外，还包括中国（11月14日）、马来西亚（11月27日）、哈萨克（11月30日）、巴基斯坦（11月30日）、阿富汗、菲律宾、新加坡，以及台湾的中华民国（都在12月2日）。

反恐是特朗普在竞选期间的主要诉求之一；他提名的准国家安全顾问、准国防部长等重要国安单位首长人选，都是长期在中亚与西亚反恐战场活跃过的强硬退役将领。这些人和特朗普一样，不满于奥巴马政府的反恐战略。因此特朗普与中西亚地区的主要国家领导人通电话，不足为奇。

特朗普关注的另一大重点地区就是东南亚；不过特朗普对这个区域的著墨，似乎被与蔡英文总统的电话会谈转移了焦点。事实上，特朗普未来执政后，很有可能强势回归东南亚。

特朗普及其团队在选战期间的对外政策路线主张，有浓厚的“离岸平衡”（offshore balancing）责任转移思维，如日韩核武化、缩减海外驻军、要求欧洲盟国增强自身防卫能力等。另一方面，则提出所谓的“有力量才有和平”（peace through strength）思维，欲以提升海军力量为手段，增强在东海及南海的部署和军事行动，以实现他们理想中的“再平衡”（rebalancing）战略。他们认为，中国在东亚海域的强势作为，就是奥巴马政府在军事上过于“软弱”的后果。

两种主张看似相互矛盾，实则代表特朗普欲让盟邦承担更多对抗区域安全责任的同时，把美国的力量转移至中东、中亚、东南亚等地区，前两者主要是对抗恐怖主义的威胁，是特朗普念兹在兹的反恐政见；而东南亚则攸关美国在整个亚太的领导地位，对特朗普的美国优先理念至为重要。

虽然特朗普在当选后，接连向韩国总统朴槿惠及日本首相安倍晋三，保证防卫承诺与强化美日同盟，也不再提缩减海外驻军与核武化；但这不影响上述的战略路线。特朗普可能准备让日本在东北亚承担更多责任，让美国能专注于重返东南亚。

奥巴马“再平衡”的失策

奥巴马政府虽然对其提出的亚太“再平衡”（rebalancing）战略相当自豪，认为美国利用“航行自由行动”（freedom of navigation），能有效干预中国在南海的强势作为。但其实，航行自由行动完全无法遏止，中国在南海的人工岛建设与军事化行动；结果导致部分东南亚国家，在最近几个月纷纷让奥巴马政府难堪。

首先发难的是菲律宾总统杜特尔特（杜特蒂），其在6月底上任以来不仅有诸多反美言论，而且不信任美国的“航行自由”行动，能保障菲律宾面对中国强势作为的安全。他更指责美国不愿与菲律宾站在一起，多次扬言要取消美菲联合军演，以及双方在2014年签署的《强化防务合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA）。他要求美军在两年内撤出菲律宾，转而接连向中国示好，以便尽可能从中国拿到更多美国无法给予的经济利益。

在杜特尔特的带头下，原本也在南海议题上同样对中国强硬的越南，在10月间史无前例地，首度让中国军舰停靠其重要战略海军基地金兰湾。向来在南海议题中保持较为中立及温和立场的马来西亚，总理纳吉布（纳吉）因为不满美国司法部介入“一马发展公司”（1MDB）的政治贿赂丑闻，也跟著在访问北京时，公开宣称中国是马来西亚的“真朋友”与战略伙伴。

比个别东南亚国家向北京示好更严重的，是中国对东协（ASEAN）的攻势。

据日本媒体报导，中国在南海仲裁发布后不久的8月16日，举行与东协高级官员的协商，确认将在2017年上半年针对“南海各方形为准则”达成框架协议。“南海各方行为准则”是一份对于约束南海主权争端各国行为具有正式法律效力的文件。正因如此，其谈判过去长期遭到中国的消极抵制。

然而，在南海仲裁发布后，中国决定改变态度主动出击。其主要目的，是以排除美日等南海以外国家的干预为条件，诱使东协同意与其完成框架协议。果然接下来在9月初举行的东亚高峰会上，东协诸国明显减少了对中国的批判，南海议题也不再成为焦点。这无疑让美国与日本，被排除在以南海为中心的东亚国际秩序制订程序外。

美国在这些事件中，都因为总统大选日趋激烈，而未能做出及时反应。如今特朗普当选后则必须迅速应付，反守为攻。

菲律宾、新加坡，与马来西亚的份量

菲律宾是这几个东南亚国家中战略地位最重要的，也最具象征意义。中国目前在南海的“得分”因他而起，美国要扳回局面，甚至重新主导局势，也要从菲律宾著手。

特朗普政权如果要在南海有更强力的军事作为，菲律宾的合作必不可少。目前美国海空军兵力，主要轮调于菲律宾的克拉克空军基地（Clark Air Base）及苏比克湾（Subic Bay）海军基地。另外还有菲律宾依据《强化防务合作协议》另外开放的五座空军基地，这让美军取得地利之便，能够从南海中部直接回应局势，不需要从相对遥远的日本、新加坡出发。

特朗普团队看准，杜特尔特的反美言论其实只是嘴巴说说──其政策上很少触及真正不利于美菲关系的各项安全合作，既不敢废除《美菲协防条约》这个最能吓阻中国进犯南海的后盾，也无意废除《强化防务合作协议》。杜特尔特似乎还是希望，等奥巴马下台后，能跟下任美国政府言归于好。

果然，杜特尔特对于与特朗普通电话非常兴奋，特别是特朗普一反奥巴马政府的态度，向杜特尔特说他不会干预菲律宾的扫毒，更让杜特尔特心花怒放，对特朗普再三保证美菲关系一定会言归于好。当然，特朗普团队也不讳言，稳住《强化防务合作协议》是主要目标之一，虽然这仍须视明年特朗普上任之后的正式政策，但目前看起来是达成短期目标，让美菲关系回温有个好的开始。这也显示，特朗普的外交政策绝非部分分析猜测的“孤立主义”，否则大可不必谈论这些议题。

新加坡的重要性次于菲律宾，他是美国在东南亚最坚定的友邦，两国有高度的政治互信。东南亚地区目前唯一能支援美军航空母舰战斗群作战的基地就是新加坡的樟宜海军基地（Changi Naval Base, CNB），奥巴马政府从2013年起也派遣美国海军的近海战斗舰（LCS）轮调到新加坡，作为再平衡的一部分。

新加坡虽然不是南海主权声索国，但在9月下旬为了南海议题卷入与中国官媒《环球时报》及外交部的笔战。这个风波刚结束不久，11月下旬又发生新加坡接受台湾代训的“星光部队”所属的9辆装甲车遭香港海关查扣一事。新国一面与中方交涉取回这些设备，一面强硬表示星光部队接受台湾代训已四十余年，早就不是秘密，新加坡不会忘记台湾的中华民国是协助建立新加坡武装力量的“老朋友”。不过与新中关系这些风波相比，新国更关切的是，特朗普决定退出跨太平洋伙伴协定（TPP）对整个区域国际秩序的影响。因此特朗普与新加坡总理李显龙的通话显得比较沉稳，双方据称广泛讨论两国之间在经济、国防及安全、教育，以及国民交流等各方面的合作。主要目的显然是在安抚、稳定新加坡的军心。

而马来西亚虽然是最早与特朗普通上电话的东南亚国家，但其对特朗普的重要性却是最低。纳吉是因一马发展公司的司法调查，才对奥巴马政府不满，借由向北京示好发泄怒气，不必特朗普开口也会急于想要主动修复双边关系，以设法让一马发展公司躲过美国司法部的调查。从纳吉在个人脸书发布的讯息来看，两个人的会谈内容深度，比不上特朗普与新菲两国的谈话内容，且纳吉似乎更关注他重新建立与特朗普的个人关系，目的是什么也就很清楚。

台湾，美国布局南海的筹码

不过，如果特朗普与这些国家领导人间的电话会谈，只是著眼于与这些国家修复关系，大概也只能回到奥巴马后期，美中双方在南海对峙的情况。甚至，其很可能会再度陷入传统的外交阵地战，最后得利的，还是游走于美中双方的区域中小国家，完全不符特朗普让美国优先与再度伟大的终极目标。

如果特朗普要反守为攻，取得奥巴马无法做到的成就，如遏止中国继续在南海修筑人工岛及推行军事化措施，甚至重新掌握东亚国际秩序的主导权，其手中需要有中国难以反制的关键筹码。这个筹码要能释出明确的地缘政治讯号，让中国愿意与他讨论是否在东南亚缩手，并让美国再度成为东亚国际秩序主导力量。

扩建海军、增强部署，虽有助于在东亚展现美国力量，对中国示威施压，但这些作为不是一蹴可几。在中国如今更为强势，且同样进行海军扩张的背景下，美方阔军也未必能立刻产生他所希望的效应──特别是美国海军需要兼顾全球，而中国海军却能够完全集中于西太平洋。

特朗普与蔡英文举行电话会谈，很可能就是基于这种考量而做出的决断，特别是他于美东时间12月4日晚上的推特提到，中国在南海的行动从未过问美国，两者间可能确实存在某种联系。由于他尚未正式就任，让他得以借由创造模糊想像的优势，一方面释出讯号，另一方面让中国有时间冷静思考。副总统当选人彭斯（Mike Pence）同一天对这通电话的意义表示，特朗普会在就职后才处理政策面，显然是最佳注解。

特朗普及其团队的切入点，是奥巴马政府的“再平衡”战略。美国政学界的友台人士常批评，这项战略“没有台湾的位置”；即便，美国与台湾一直保有国防合作，也把台湾列入监视中国的情报网的一部分──例如新竹乐山基地的铺路爪长程预警雷达，就与美军有情报交换，实际上也由美军负责维护管理。

换言之，美台之间最敏感的，就是美国因“一中政策”而不能公开给予台湾的政治名分。一旦特朗普正式给予，或威胁给予台湾在再平衡战略的某种政治名分，对中国将产生巨大刺激。如此就存在能让中国思考，是否要与特朗普就南海议题政治交易，以中国在行动上的让步（比如停止建设人工岛，或让美国参与南海行为准则的制订等）换取美国不要正式在政治上把台湾纳入再平衡的一环。

毕竟对中国来说，台湾是正式纳入官方文件的“核心利益”之一，南海还没有这么明确。而特朗普若真的提高对台湾的政策定位，对中国国内传统的疆独、藏独，以及方兴未艾的港独，也可能造成难以评估的效应。中国可能要被迫在没有准备好的情况下，提前与美国摊牌；而这不会是中国领导人想面对的情况。

美国媒体智库，竟成最大阻力

不过特朗普与其团队这招“妙计”，最难应付的对手或许不是中国，而是美国的主流媒体，以及横跨民主、共和两党，在政治立场上反对特朗普的传统外交策士。目前对特朗普蔡英文通话的最强烈反应，是来自美国内部的主流媒体与许多智库。在这起电话会谈之后，华府内部的斗争，可能会是削弱特朗普执行其战略规划的主要力量。

这也让台湾方面必须思考，特朗普四年后未必能连任，因此必须注意这方面是不能被美国传统外交圈人士贴标签，视为全面向特朗普倾斜；否则一旦特朗普未能连任，对台湾将至为不利。台湾在华府的宣传，仍必须以强调自己和美国共享一致的民主自由政治体制、自由贸易等价值观，同时尽力避免卷入华府外交圈内部的政治斗争。

此外，台湾也必须评估，特朗普团队这次的操作，对蔡英文政府正在推动的新南向政策，会产生何种影响。尽管多数国家可能不会对这次通电发布正式官方评论，但其立场仍须尽量详细了解。

（王俊评，国立政治大学外交博士，专长为海洋战略、国际关系、地缘政治。著有《和谐世界与亚太权力平衡》）

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