2008 年 11 月，小布什（小布希）最后一次以美国总统身份，出席亚太区经济合作组织（APEC）峰会，亦是最后一次国际会议。峰会虽然在秘鲁首都利马举行，但拉美议题并没有得到小布什的关注；因为当时各国关心的议题，都在席卷全球的金融海啸。那时，奥巴马刚历史性地当选美国总统。
时隔八年，秘鲁又再成为 APEC 的主办国，而过去周末（11 月 19至20 日）的峰会也在利马举行。但奥巴马的身份，已变成一个行将卸任的总统。前后两任总统都在同一地方，以出席同一会议作为其外交谢幕礼；这是巧合，还是历史开的玩笑？
不过，奥巴马与小布什不同，需要在 APEC 峰会谈及拉美。过去八年，奥巴马加速对拉美政策的调整，一改历届政府的根本政策方针。奥巴马不单与中断外交关系逾半世纪的古巴复交，更废除了有接近 200 年历史、堪称美国对拉美外交基石的“门罗主义”（Monroe Doctrine）。奥巴马对拉美的政策，是否会在特朗普政府延续，仍然存在变数。正因如此，他更要藉这次峰会尽力巩固他的拉美政策“遗产”。
特朗普当选，拉美地动山摇
特朗普当选总统，在拉美产生的震撼，绝不低于世界其他地区。在大选前，拉美民众几乎一致支持希拉里，拉美社交媒体上亦随处可见 #estoyconella（西班牙文的 #imwithher）的标签。
这在墨西哥尤其明显。打从竞选开始，墨西哥一直都是特朗普挖苦和攻击的主要对象。特朗普表示会遣返数以百万计在美国的无证墨西哥移民；重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）；退出包括墨西哥在内的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）；阻拦美国公司到墨西哥投资；甚至扬言会迫使墨西哥付钱兴建边境围墙。
特朗普当选后，言行变得相对温和，当中一些表态甚至与竞选时相反。有些人主观相信，特朗普就任总统后实际推行的拉美政策，会比选举语言更理性，尤其是他在竞选期间，几乎没有评论过墨西哥外的任何拉美国家，能使他的拉美政策有更多可塑空间。
不过，尽管特朗普的拉美政策模糊不清，为美国以南的 30 多个国家带来高度不确定性，但他的政策选择，也不难从各方面看出端倪。例如，特朗普针对墨西哥移民的主张，其实也适用于其他拉美国家。许多加勒比与中南美洲国家（如多米尼加、洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多、古巴、海地、厄瓜多尔和秘鲁等）都是美国新移民（包括无证移民）的主要来源国。
同样地，美国保护主义的抬头，必然会影响到其与拉美的贸易关系。这次大选中，受 NAFTA 影响较大的州份，如俄亥俄州、宾夕法尼亚州、密歇根州和威斯康辛州，都是特朗普获胜的关键；特朗普难以完全不兑现承诺。美国是众多拉美国家的主要出口地，其中墨西哥更有超过八成出口是轮出到美国。如今，奥巴马已宣布不在任内推动 TPP，像秘鲁、墨西哥、智利这些已经加入了 TPP 的国家，将要重新检视与美国的贸易关系。
门罗主义终结，特朗普主义来临？
长久以来，拉美一直被视为美国的“后花园”。早在 1823 年，美国已经以“门罗主义”尝试确立其在拉美的权威。门罗主义由时任美国总统门罗（James Monroe）提出，简言之，就是“美洲是美洲人的美洲”。门罗主义在拉美创建以美国为盟主的体系，起初是为了排斥欧洲列强（特别是西班牙）的殖民主义，以协助拉美洲各国的独立运动。但随著美国在 20 世纪成为世界第一强国，门罗主义渐渐发展成美国在拉美的霸权主义。
过去近 200 年，历届政府的拉美政策，一直遵循门罗主义。但在奥巴马任内，这条美国外交“原则”被放弃了。2013 年，美国国务卿克里（John Kerry，凯瑞）在美洲国家组织（Organization of American States，简称 OAS）发表演说时明确表示，门罗主义的时代“已经终结”，美国会把拉美看成“平等伙伴”，不再以发表“如何以及何时干预拉美国家事务”的宣言为工作目的。
2015 年，奥巴马在巴拿马演讲时，更就美国在过去 100 多年来“任意干涉”（meddle with impunity）拉美国家事务道歉。同年 7 月，美国与古巴正式复交，50 多年首次在这个拉美唯一的共党国家建立大使馆；今年初，奥巴马更访问了古巴，吸引了世界媒体的目光。
奥巴马政府对拉美政策的转变，引来一片质疑，很多国家都不相信美国愿意放弃这个“后花园”。它们更加相信，美国正在推行的，是一套“新门罗主义”（neo-Monroe Doctrine）——一套软硬兼施、软硬交替的政策，近似希拉里任国务卿时提倡的“巧实力”（smart power）。
事实上，美国宣布放弃门罗主义，很大程度上也只是因时制宜。美国实力减弱及拉美激进左翼抬头，都迫使美国采取守势，收紧现实主义的权力政治。奥巴马上任时，美国正处于金融危机当中；而在奥巴马任内，打击中东恐怖主义和“重返亚洲”战略，虚耗了美国不少实力，亦使美国在拉美继续扮演“老大哥”越感吃力。反观过去十年，以中国为首的亚洲经济，对大宗商品的庞大需求，及其强大的注资能力，为拉美国家带来不少资金，加速了拉美与亚洲的经济联系。虽然美国仍然是拉美的最大贸易伙伴，但拉美对美国经济的依赖度，已大不如前。
另一方面，以委内瑞拉强人查韦斯为代表的左翼“粉红浪潮”在拉美整体崛起，其反美色彩浓厚的政权，亦给予美国很大的压力。2011 年，拉美 33 国成立“拉丁美洲暨加勒比国家共同体”（CELAC, Community of Latin American and Caribbean States，中文简称“拉共体” ），将美国这个“霸主”排除在外，更使美国满不是味儿。
某程度来说，这套“新门罗主义”是成功的。过去一年，因为美国的政策转向及左翼政府的经济政策不及预期，“粉红浪潮”可说由盛转衰──在“粉红浪潮”发源地委内瑞拉，反对派 16 年来首次赢得国会多数议席，而多个拉美国家，亦都换上了右翼亲美政府，如阿根廷的马克里（Mauricio Macri）和秘鲁的库琴斯基（Pedro Pablo Kuczynski）。一时间，“粉红浪潮退潮”、“拉美左翼全面崩溃”之声不绝于耳。奥巴马宣布放弃门罗主义，反似是以退为进之举。
美国淡出，中国填补位置
不过，美国淡出拉美事务后的空位，终究有人愿意补上，而那正是中国。早在毛泽东时代，中国已提出“亚非拉”（亚洲、非洲、拉美洲）战略思想，希望团结亚非拉国家和人民反对霸权主义，所以中国和拉美洲向来有深厚的历史渊源。而中国经济崛起，除了使中国成为区内最大的债主，亦使中国与多数（特别是左翼）拉美国家的经济和政治热度加深。
2014 年，习近平出访拉美期间，在巴西首都巴西利亚，举行首次中国—拉美和加勒比国家领导人会晤，并在会上宣布建立“中国—拉共体论坛”（China-CELAC Forum，或称“中拉论坛”），其目的恰恰要与以美国为首的 OAS （美洲国家组织）分庭抗礼。2015 年 CELAC 峰会期间，厄瓜多尔外长直言“美国不再是我们的‘优先伙伴’（privileged partner），现在中国才是”。
2015 年 1 月，中国在北京召开的首届中拉论坛，并发表《北京宣言》，6 月又举办首届基础设施合作论坛。而习近平和李克强自 2012 年底正式上台以来，基本上保持最少“一年一访”拉美。今次 APEC 峰会，习近平除了出访秘鲁外，也会顺道访问厄瓜多尔和智利。如今美国的 TPP 受阻，中国正打算在 APEC 重整亚太区域合作，加快推动“亚太自由贸易区”（FTAAP），及其主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。APEC 峰会前数天，主办国秘鲁就成为拉美地区里，第一个表示开始与中国洽商加入 RCEP 的国家；这将鼓励拉美其他 TPP 签约国转向 RCEP。
中国在美国“后花园”频频活动，就如美国在亚洲活动一样，其敏感性不言而喻。就算北京多次强调中拉关系与美拉关系并不相悖、中拉合作不针对也不排斥第三方，也难免引起了奥巴马政府的焦虑。但问题是特朗普上台后，会否同样对中国的拉美影响力感到担忧？特朗普在竞选时绝少评论墨西哥以外的拉美国家，所以他的整体拉美政策仍是一个谜。
特朗普“美国优先”的口号下，除了个别议题（如移民问题），拉美关系很可能不会是其任内的施政重点。而特朗普在竞选时扬言会撤出亚洲，甚至北约（NATO）等，暗示 “撤出拉美”同样可能成为特朗普的政策，为“（新）门罗主义”钉上最后一口棺材钉；而这套不干预主义会否成为“特朗普主义”，有待观察。
特朗普上台，拉美左翼民粹回归？
不过，走民粹主义的特朗普，倒有可能使拉美的“粉红浪潮”及反精英浪潮卷土重来。希拉里败选，说明美国民众已经讨厌华盛顿传统精英的“政治如常”（politics as usual）；在美国大选里，华盛顿有 93% 的票都投了希拉里，足以证明华盛顿精英与一般市民的思想鸿沟。这与拉美政治里，普遍受过高等教育的右翼政治精英与其他民众的分野，如出一辙。
虽然传统上拉美的民粹主义是左翼的，与特朗普的右翼民粹主义并不完全相符（例如，特朗普并不提倡社会公义，反而是向富人减税），但两者的根本都是“民粹”，以“人民”的代表自居，反对所谓“精英”，并将种种社会问题归咎于“精英腐败”。新上台的右翼秘鲁、阿根廷、巴西等政府，除非能尽快改善经济，否则他们的支持度很快就会消退。秘鲁的库琴斯基及阿根廷的马克里，在过去一年的大选里都只是以 51% 的得票险胜，所以他们的政治支持并不稳固，左翼民粹可能随时反扑。
拉美左翼民粹可能回归的另一个原因，是它们往往也是反美反资的，例如委内瑞拉、古巴和厄瓜多尔。墨西哥总统涅托（Enrique Peña Nieto，尼托）在美国大选前与特朗普见面，因其立场不够强硬，引来国内一片责骂。前车之鉴，拉美领袖对待特朗普都会分外小心，而特朗普的激进立场，会使“反美”的政治立场在拉美国家变得更受欢迎。
其中一个指标，将是明年 2 月举行的厄瓜多尔总统选举——在“粉红浪潮”的退却后，若厄瓜多尔的左翼执政党能保住总统宝座，将为拉美的左翼民粹运动注入新的力量。
无论如何，拉美与美国同属于美洲大陆。特朗普上台的影响，拉美肯定首当其冲。至于奥巴马究竟能为拉美留上什么遗产，秘鲁 APEC 峰会将会提供一个答案。
（罗钧禧，香港大学亚洲国际金融法研究院荣誉院士，曾任哈佛大学经济学系及甘迺迪政府学院讲师，研究领域包括国际政治经济学及拉美政治等）
延伸阅读：
Grace Livingstone, America’s Backyard: The United States and Latin America from the Monroe Doctrine to the War on Terror, (Zed Books, 2009)
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