评论｜江怀哲：杜习会成功，菲律宾亲中已成定局？

昨日（20日），在北京进行国是访问的菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte），与中国国家主席习近平举行双边会谈，会后并签署13项双边合作文件，内容涵盖农业至海警沟通机制等面向，并称将推动加入北京主导的亚洲基础设施投资银行（AIIB)；至于外界关注的南海议题，习近平亦表示双方同意就南海问题恢复双边对话；菲中关系短短数个月内触底后急遽攀升，外界看的也是眼花撩乱。

在国际媒体纷纷以“北京外交大胜利”标签此次杜习会，认定杜特尔特透过在南海议题上噤声以换取经济援助时，却鲜少深入探讨“为何杜特尔特对跟中国要钱要得这么殷切？”

“发展外交”传统，与“中国钱”愿景

自杜特尔特 6 月就任以来，外交政策方面有两点特色：第一是反美色彩浓厚，第二是以经济发展为目标的对中国政策。此次出访中国，在一场面对满满中国商务人士的演讲中，杜特尔特不断强调要在经济方面依赖中国，而在当日与习近平的会谈中，经济与基础建设合作也占相当篇幅。

杜特尔特在向菲国民众推销其中国政策时，屡屡强调菲中关系和缓后，能带来丰沛的经济机会。例如杜特尔特出访中国前（10日），曾赴南方的巴西兰省（Basilan）拉米坦市（Lamitan City）公开演讲。该地渔民相当依赖南海传统鱼场。尽管今年南海仲裁案的结果，认可菲国渔民在黄岩岛有捕鱼权，中国却至今仍持续阻挠菲律宾渔民于该地捕鱼。杜特尔特在拉米坦市的演讲中表示：“我相信中国真的想大力帮忙我们……我答应会用从中国所获得的贷款来建医院、学校，如果还有剩余的话，我会帮你们建造一座发电厂。”杜特尔特所提及的波浪能发电厂，被认为能提升巴西兰省居民的生计。

拉米坦市的故事，不过是杜特尔特“中国钱”愿景下遍布全国的众多承诺之一。

杜特尔特复兴菲律宾“发展外交”（Development Diplomacy）传统，积极向中国要钱，被屡屡被贴上“亲中”标签。但这样显然有过度简化的问题，更忽略菲律宾“发展外交”绵远流长的历史，菲律宾外交政策长期服膺于国家经济与社会文化发展的需求。

1970年代马可斯（Ferdinand Marcos）时期，外交部长罗姆洛（Carlos P. Romulo）宣布国家外交资源应被动员以汲取外部经济机会，自始，“发展外交”便开始成为菲律宾外交政策的招牌名词。在这样的核心关怀下，菲律宾外交政策长期关注于替国内产品开辟国际市场，吸引国际投资与游客，并努力争取已开发国家的经济援助与贷款。

杜特尔特的中国政策，不过是外交传统的延伸。若仅从“亲中”或“亲美”修辞多寡来讨论菲律宾外交政策，当然有“变”，但如从菲律宾发展外交的传统来看，“不变”的成分恐怕较多。“亲中”或“亲美”标签下的不同政策，始终都服膺于菲律宾发展政策的共同目标。

似曾相识的“亲中”外交

日前担任菲律宾赴中国特使的前总统拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）公开批判杜特尔特“亲中远美”的外交政策时，另一前总统埃斯特拉达（Joseph Ejercito Estrada）跳出来表态力挺杜特尔特的方针。埃斯特拉达和杜特尔特形象相似，两位都是 EDSA 集团（自1987年人民力量革命后在菲律宾长期掌政的改革集团）以外的代表性人物，皆是反美的民粹型领袖，而两人任内出访中国时更都曾夹带“双边关系暖化”的象征意义。

面对1990年代末的南海紧张，与1999年菲美《访问部队协议》签署后中国态度的软化，埃斯特拉达于2000年5月赴中国进行国事访问，其间签署联合声明，与此次杜特尔特在南海仲裁案结果后数个月出访中国，有不少可比之处。

这两位反美色彩明显的总统，都曾被媒体标签为“亲中”，这样的标签却忽略了菲律宾“发展外交”的传统：当菲中关系碰壁，不利菲律宾攫取发展援助时，菲律宾不会坐以待毙，傻傻的一直跟著美国走。因为满足经济发展的需求，始终是菲律宾外交政策的重点，当美国的忠实粉丝则不是。埃斯特拉达的支持者多来自中下阶级，使他在兑现经济发展承诺方面压力更庞大，缓和菲中关系终成为他“发展外交”的新出口。

杜特尔特出身菲律宾南方的民答那峨岛，该地的经济发展，在武装冲突阴影下始终委靡不振；现在杜特尔特希冀透过中国经济资源提振地方经济发展，不过是尝试复兴前总统阿基诺三世（Benigno S. Aquino III）任内在南海对峙下被冷落的“发展外交”传统。

杜特尔特上任以来，积极与菲律宾共产党、穆斯林分离势力互动，重视联邦主义与地方治理，并承诺了一系列基础建设、经济计划、脱贫政策，这些都需要大量的“钱”。因此，如果他要实现自己的大腕承诺，必然需要重整“发展外交”的工具。当然也可以说，EDSA 建制集团外的杜特尔特，要部署自己的恩庇侍从（Patron-Client）网络，对中国经济资源更是需求殷切。

杜特尔特现时面对的处境，跟2006年后的前总统阿罗约（Gloria Macapagal-Arroyo）也有部分类似——当时她在军方政变的阴影下，长期处于权力斗争的紧张状态，对用“中国钱”巩固支持团体有特别的需求。

阿罗约挫败，前车可鉴

在2001年11月“第二次人民力量”革命后，阿罗约继承埃斯特拉达成为菲律宾总统。她延续前任的菲中关系趋势，逐步让双方迈入“伙伴关系的黄金时期”。2001年中国与东盟（东协）达成共识，同意建立中国—东盟自由贸易区，密切关注中国与东南亚地区经济整合趋势的菲律宾，也开始计划与中国发展“健康、全面而长期的友好关系”。

阿罗约提出的发展经济计划十点建议，包括加强与中国经贸合作关系的内容，希望能凭借中国的经贸实力走出国内的经济困境。在此背景下，菲中双方高层互访不断，如：2001年11月阿罗约赴中进行国事访问；2005年4月中国国家主席胡锦涛对菲进行国事访问。另外，中国也于军事方面开始与菲律宾合作，相较于1990年代末期，双方在南海上也保持相对的克制。

然阿罗约执政中后期开始，多件菲中合作案传出负面、贪腐新闻，在国内民意压力下被迫终止或搁置，如：国家宽频网与中兴（NBN-ZTE）的宽频合作案，于2007年宣布终止，《联合海洋地震工作协议（JMSU）》也于2008年到期后未再延长。

除行政疏失外，涉弊官员与商界人士的亲中色彩与决策，皆影响菲律宾国内对中国的观感；中国政府也因弊案波及而感到不满。在菲律宾国内对“中国因素”疑虑日益上升与贪腐传闻的重击下，阿罗约不得不逐步退缩对中友善政策。

“菲中友好”的泡泡破灭后，南海局势开始逐步升温。2009年2月，菲律宾国会通过《领海基线法案》，将黄岩岛与南沙群岛部分岛礁划归菲律宾领土，引发中国高度不满，多次派遣渔政船赴西沙群岛进行护渔任务，开启了新一波的南海冲突，至今未解。

从历史经验出发，现在中国政策的妙点，就在如果“杜特尔特爆出丑闻”，铁定会找借口与中国切割自保，直接弃守菲中关系。当初阿罗约要自保时，变脸也很快，现在要说杜特尔特“亲中”，实在太早。

此外，杜特尔特要小心南海“搁置争议，共同开发”背后的问题。菲国最高法院大法官卡皮奥（Antonio Carpio）最近曾公开警告说：“根据中国外交部网站的诠释，共同开发的四项前提之一是领土主权属于中国，如果杜特尔特同意共同开发，将等同菲国出让南海主权，此举违宪，足以做为弹劾的依据。”当初阿罗约的《联合海洋地震工作协议 （JMSU）》就是因为相同问题踢到铁板，让反对派议员引燃菲律宾国族主义的烈火，将她彻底打得溃不成军。

当时批评者指出，该协议涉嫌让出菲律宾境内资源，侵害菲律宾主权完整而有违菲国宪法；亦有人认为，阿罗约力推《联合海洋地震工作协议》，是为了获取个人及亲信的利益；这些都让阿罗约的中国政策逐渐染上一层怎么洗也褪不去的黑，让“发展外交”脉络下在中、美、日间“Equi-Balancing（等距离均势）”战略，在她任内晚期全面崩盘。尽管杜特尔特目前表明暂时不会与中国讨论共同开发南海油气田，强调此事需先得到国会及菲律宾人民的共识，然在国内利益团体的推波助澜下，此事未来恐怕很难说。

中国政策的危与机

自从杜特尔特上任以来，菲律宾外交政策方向的调整，明显已超过单单“平衡”的需求，但看来狂妄的外交政策，也许仍有精妙之处：中国强调“睦邻、安邻和富邻”，面对近期菲律宾的战略转向，中国显然得在其他观望的东南亚国家面前有所表示，不可能太亏待菲律宾。但同时，杜特尔特对南海主权问题亦未松口，保持相当筹码。此外，内外繁忙的美国面对菲律宾的离心，亦难想像会有什么“惩罚性”举措，加上菲律宾各级官员来回奔波替杜特尔特灭火，短期来看，美国恐怕是哑巴吃黄莲。

这样的背景，似乎是杜特尔特向中国搭建“发展外交”大桥的好时机。外界普遍认为，中国投资可以协助升级菲律宾的交通建设、能源产业、与资本密集产业（如精密机械业）。此外，中国资金将有效补充菲律宾基础建设的资金缺口──纵然，引入中资可能迫使阿基诺三世任内积极推广的 PPP 投资模式（Public-Private-Partnership，公共私营合作制），让步给恶名昭彰的中国国营企业。

不过，杜习会象征的是“投资承诺”，不一定能落实成实质的“外国直接投资”（FDI）。目前观察家都在密切关注，菲中经济合作是会流于“政治口号”，还是真能有所成就，这对杜特尔特中国政策的发展也至关重要。

杜特尔特中国政策牵动的，不只是菲律宾国际关系的发展，更与行政当局的国内形象连动。如果杜特尔特带来的中国投资项目，不如预期或引来新社会问题，甚至爆发中资弊案，又或者杜特尔特的中国政策显露腐败迹象，菲律宾权力政治将毫不留情地辗压过他。届时，发展外交的果实亦将随风而逝。阿罗约的挫败是一铁证，亦突显“弊案”在菲律宾发展外交方向中扮演的搅局者角色。

（江怀哲，政治大学外交系学生，东南亚研究青年平台成员）

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