評論｜江懷哲：杜習會成功，菲律賓親中已成定局？

昨日（20日），在北京進行國是訪問的菲律賓總統杜特地（Rodrigo Duterte，杜特蒂），與中國國家主席習近平舉行雙邊會談，會後並簽署13項雙邊合作文件，內容涵蓋農業至海警溝通機制等面向，並稱將推動加入北京主導的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB)；至於外界關注的南海議題，習近平亦表示雙方同意就南海問題恢復雙邊對話；菲中關係短短數個月內觸底後急遽攀升，外界看的也是眼花撩亂。

在國際媒體紛紛以「北京外交大勝利」標籤此次杜習會，認定杜特地透過在南海議題上噤聲以換取經濟援助時，卻鮮少深入探討「為何杜特地對跟中國要錢要得這麼殷切？」

「發展外交」傳統，與「中國錢」願景

自杜特地 6 月就任以來，外交政策方面有兩點特色：第一是反美色彩濃厚，第二是以經濟發展為目標的對中國政策。此次出訪中國，在一場面對滿滿中國商務人士的演講中，杜特地不斷強調要在經濟方面依賴中國，而在當日與習近平的會談中，經濟與基礎建設合作也佔相當篇幅。

杜特地在向菲國民眾推銷其中國政策時，屢屢強調菲中關係和緩後，能帶來豐沛的經濟機會。例如杜特地出訪中國前（10日），曾赴南方的巴西蘭省（Basilan）拉米坦市（Lamitan City）公開演講。該地漁民相當依賴南海傳統魚場。儘管今年南海仲裁案的結果，認可菲國漁民在黃岩島有捕魚權，中國卻至今仍持續阻撓菲律賓漁民於該地捕魚。杜特地在拉米坦市的演講中表示：「我相信中國真的想大力幫忙我們……我答應會用從中國所獲得的貸款來建醫院、學校，如果還有剩餘的話，我會幫你們建造一座發電廠。」杜特地所提及的波浪能發電廠，被認為能提升巴西蘭省居民的生計。

拉米坦市的故事，不過是杜特地「中國錢」願景下遍布全國的眾多承諾之一。

杜特地復興菲律賓「發展外交」（Development Diplomacy）傳統，積極向中國要錢，被屢屢被貼上「親中」標籤。但這樣顯然有過度簡化的問題，更忽略菲律賓「發展外交」綿遠流長的歷史，菲律賓外交政策長期服膺於國家經濟與社會文化發展的需求。

1970年代馬可斯（Ferdinand Marcos，馬可仕）時期，外交部長羅姆洛（Carlos P. Romulo）宣布國家外交資源應被動員以汲取外部經濟機會，自始，「發展外交」便開始成為菲律賓外交政策的招牌名詞。在這樣的核心關懷下，菲律賓外交政策長期關注於替國內產品開闢國際市場，吸引國際投資與遊客，並努力爭取已開發國家的經濟援助與貸款。

杜特地的中國政策，不過是外交傳統的延伸。若僅從「親中」或「親美」修辭多寡來討論菲律賓外交政策，當然有「變」，但如從菲律賓發展外交的傳統來看，「不變」的成分恐怕較多。「親中」或「親美」標籤下的不同政策，始終都服膺於菲律賓發展政策的共同目標。

似曾相識的「親中」外交

日前擔任菲律賓赴中國特使的前總統拉莫斯（Fidel Valdez Ramos，羅慕斯）公開批判杜特地「親中遠美」的外交政策時，另一前總統埃斯特拉達（Joseph Ejercito Estrada）跳出來表態力挺杜特地的方針。埃斯特拉達和杜特地形象相似，兩位都是 EDSA 集團（自1987年人民力量革命後在菲律賓長期掌政的改革集團）以外的代表性人物，皆是反美的民粹型領袖，而兩人任內出訪中國時更都曾夾帶「雙邊關係暖化」的象徵意義。

面對1990年代末的南海緊張，與1999年菲美《訪問部隊協議》簽署後中國態度的軟化，埃斯特拉達於2000年5月赴中國進行國事訪問，其間簽署聯合聲明，與此次杜特地在南海仲裁案結果後數個月出訪中國，有不少可比之處。

這兩位反美色彩明顯的總統，都曾被媒體標籤為「親中」，這樣的標籤卻忽略了菲律賓「發展外交」的傳統：當菲中關係碰壁，不利菲律賓攫取發展援助時，菲律賓不會坐以待斃，傻傻的一直跟著美國走。因為滿足經濟發展的需求，始終是菲律賓外交政策的重點，當美國的忠實粉絲則不是。埃斯特拉達的支持者多來自中下階級，使他在兌現經濟發展承諾方面壓力更龐大，緩和菲中關係終成為他「發展外交」的新出口。

杜特地出身菲律賓南方的民答那峨島，該地的經濟發展，在武裝衝突陰影下始終委靡不振；現在杜特地希冀透過中國經濟資源提振地方經濟發展，不過是嘗試復興前總統阿基諾三世（Benigno S. Aquino III，艾奎諾三世）任內在南海對峙下被冷落的「發展外交」傳統。

杜特地上任以來，積極與菲律賓共產黨、穆斯林分離勢力互動，重視聯邦主義與地方治理，並承諾了一系列基礎建設、經濟計畫、脫貧政策，這些都需要大量的「錢」。因此，如果他要實現自己的大腕承諾，必然需要重整「發展外交」的工具。當然也可以說，EDSA 建制集團外的杜特地，要部署自己的恩庇侍從（Patron-Client）網絡，對中國經濟資源更是需求殷切。

杜特地現時面對的處境，跟2006年後的前總統阿羅約（Gloria Macapagal-Arroyo，艾若育）也有部分類似——當時她在軍方政變的陰影下，長期處於權力鬥爭的緊張狀態，對用「中國錢」鞏固支持團體有特別的需求。

阿羅約挫敗，前車可鑑

在2001年11月「第二次人民力量」革命後，阿羅約繼承埃斯特拉達成為菲律賓總統。她延續前任的菲中關係趨勢，逐步讓雙方邁入「夥伴關係的黃金時期」。2001年中國與東盟（東協）達成共識，同意建立中國—東盟自由貿易區，密切關注中國與東南亞地區經濟整合趨勢的菲律賓，也開始計畫與中國發展「健康、全面而長期的友好關係」。

阿羅約提出的發展經濟計劃十點建議，包括加強與中國經貿合作關係的內容，希望能憑藉中國的經貿實力走出國內的經濟困境。在此背景下，菲中雙方高層互訪不斷，如：2001年11月阿羅約赴中進行國事訪問；2005年4月中國國家主席胡錦濤對菲進行國事訪問。另外，中國也於軍事方面開始與菲律賓合作，相較於1990年代末期，雙方在南海上也保持相對的克制。

然阿羅約執政中後期開始，多件菲中合作案傳出負面、貪腐新聞，在國內民意壓力下被迫終止或擱置，如：國家寬頻網與中興（NBN-ZTE）的寬頻合作案，於2007年宣布終止，《聯合海洋地震工作協議（JMSU）》也於2008年到期後未再延長。

除行政疏失外，涉弊官員與商界人士的親中色彩與決策，皆影響菲律賓國內對中國的觀感；中國政府也因弊案波及而感到不滿。在菲律賓國內對「中國因素」疑慮日益上升與貪腐傳聞的重擊下，阿羅約不得不逐步退縮對中友善政策。

「菲中友好」的泡泡破滅後，南海局勢開始逐步升溫。2009年2月，菲律賓國會通過《領海基線法案》，將黃岩島與南沙群島部分島礁劃歸菲律賓領土，引發中國高度不滿，多次派遣漁政船赴西沙群島進行護漁任務，開啟了新一波的南海衝突，至今未解。

從歷史經驗出發，現在杜特地中國政策的妙點，就在如果「杜特地爆出醜聞」，鐵定會找藉口與中國切割自保，直接棄守菲中關係。當初阿羅約要自保時，變臉也很快，現在要說杜特地「親中」，實在太早。

此外，杜特地要小心南海「擱置爭議，共同開發」背後的問題。菲國最高法院大法官卡皮奧（Antonio Carpio）最近曾公開警告說：「根據中國外交部網站的詮釋，共同開發的四項前提之一是領土主權屬於中國，如果杜特地同意共同開發，將等同菲國出讓南海主權，此舉違憲，足以做為彈劾的依據。」當初阿羅約的《聯合海洋地震工作協議 （JMSU）》就是因為相同問題踢到鐵板，讓反對派議員引燃菲律賓國族主義的烈火，將她徹底打得潰不成軍。

當時批評者指出，該協議涉嫌讓出菲律賓境內資源，侵害菲律賓主權完整而有違菲國憲法；亦有人認為，阿羅約力推《聯合海洋地震工作協議》，是為了獲取個人及親信的利益；這些都讓阿羅約的中國政策逐漸染上一層怎麼洗也褪不去的黑，讓「發展外交」脈絡下在中、美、日間「Equi-Balancing（等距離均勢）」戰略，在她任內晚期全面崩盤。儘管杜特地目前表明暫時不會與中國討論共同開發南海油氣田，強調此事需先得到國會及菲律賓人民的共識，然在國內利益團體的推波助瀾下，此事未來恐怕很難說。

中國政策的危與機

自從杜特地上任以來，菲律賓外交政策方向的調整，明顯已超過單單「平衡」的需求，但看來狂妄的外交政策，也許仍有精妙之處：中國強調「睦鄰、安鄰和富鄰」，面對近期菲律賓的戰略轉向，中國顯然得在其他觀望的東南亞國家面前有所表示，不可能太虧待菲律賓。但同時，杜特地對南海主權問題亦未鬆口，保持相當籌碼。此外，內外繁忙的美國面對菲律賓的離心，亦難想像會有什麼「懲罰性」舉措，加上菲律賓各級官員來回奔波替杜特地滅火，短期來看，美國恐怕是啞巴吃黃蓮。

這樣的背景，似乎是杜特地向中國搭建「發展外交」大橋的好時機。外界普遍認為，中國投資可以協助升級菲律賓的交通建設、能源產業、與資本密集產業（如精密機械業）。此外，中國資金將有效補充菲律賓基礎建設的資金缺口──縱然，引入中資可能迫使阿基諾三世任內積極推廣的 PPP 投資模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作制），讓步給惡名昭彰的中國國營企業。

不過，杜習會象徵的是「投資承諾」，不一定能落實成實質的「外國直接投資」（FDI）。目前觀察家都在密切關注，菲中經濟合作是會流於「政治口號」，還是真能有所成就，這對杜特地中國政策的發展也至關重要。

杜特地中國政策牽動的，不只是菲律賓國際關係的發展，更與行政當局的國內形象連動。如果杜特地帶來的中國投資項目，不如預期或引來新社會問題，甚至爆發中資弊案，又或者杜特地的中國政策顯露腐敗跡象，菲律賓權力政治將毫不留情地輾壓過他。屆時，發展外交的果實亦將隨風而逝。阿羅約的挫敗是一鐵證，亦突顯「弊案」在菲律賓發展外交方向中扮演的攪局者角色。

（江懷哲，政治大學外交系學生，東南亞研究青年平台成員）

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