评论|宋承恩:后仲裁时代台湾的南海经略

对台湾来说,不论喜不喜欢仲裁结果,有些改变也悄然发生。官方仍坚持南海诸岛的领土主权,但经略重心放在太平岛。
台湾总统蔡英文登上海军康定级迪化舰。

终究,还是登了岛;在媒体簇拥下,还是喝了水。

8月16日内政部、海巡署、高雄市官员组团访视太平岛,慰勉驻岛人员、新设“南沙2号”门牌、参观农场、医院与岛上设施、畅饮井水……。表面上做跟过去一样的事,基调却大大不同。外界若是顺著这些“老梗”,仍以“护主权”、“挽救英政府民调”、“为总统登岛暖身”来看新政府上台后政务官的首次登岛,不但想像苍白,被过去的眼光局限,恐怕更错看了民进党政府,在南海经略上破茧突围的企图心。

如何突围而出?

南海仲裁出炉,在沉淀一阵子之后,不论宣示语言有多么强硬,各方不约而同降低紧张气氛。菲律宾前总统罗慕斯以特使身份,在香港与中方的“老朋友”会面,鼓励持续第二轨对话,并以私人名义指出两方可以进一步合作的领域,包括海洋保护、降低渔业冲突、打击犯罪与走私等。中国在南海的行动也趋于节制,并未出现如放话中的大规模维权行动、扩大填礁或宣布防空识别区。美国也一再呼吁各方,避免升高冲突的行动,透过外交途径解决纷争。

对台湾来说,不论喜不喜欢仲裁结果,有些改变也悄然发生。官方仍然坚持南海诸岛的领土主权,但经略重心放在实际控制的太平岛。“九断线”不再提,但会依国际法和海洋法主张应有的海域权利,“不会逾越,也不会放弃”。

政府仍坚持太平岛被认定为“礁”是错误的。但在前总统公开呼吁应就太平岛划定基线,并主张领海与200浬专属经济区后,社会才意识到:太平岛的禁制水域实际上只有4千到6千公尺,不到7浬外就是越南占领的敦谦沙洲,再远一些还有菲律宾与中国控制的岛礁――不要说200浬了,连12浬的权利都难以完整实现。

在“渔民”浩浩荡荡前往“护主权”后,社会才发觉:台湾渔民甚少前往该海域作业,因为不符合经济效益。随著了解的增加,台湾社会也能够以更加务实的角度看待太平岛。

因为在仲裁书中被称作“中国的台湾当局”,以及太平岛被判为“礁”,台湾政府当下反应是宣称“绝不接受”,并派军舰巡弋南海。但也很快发现,这些动作使台湾在国际上,被认为是唯一与中国采取同样立场的声索方,而这并非台方希望的外交效果。同时,台湾内部也对为何会走到这一步,悄悄进行审视。

在主张与现实、大国角力与南邻国家的多面夹缝中,在后仲裁的时代,台湾如何突围而出?

新政府南海论述的新轴线

改变的端倪,初现于行政院7月14日的“四个主张”。其中第四项提到在非传统安全议题上,应与相关各方展开多边对话,建立协调及合作机制──包括环境保护、科学研究、打击海上犯罪、人道援助与灾害救援,。

7月19日蔡总统主持国安高层会议,提出“五项做法”,其中包括科学合作(由太平岛进行地质、地震、气象、气候变迁等科学研究)与人道救援(以太平岛作为人道救援中心及运补基地)。

为外界所忽略的是,8月16日的参访团中,也有参与南海地区研究计划的台湾科学家团队同行,前往太平岛实地考察,评估设置国际科学站及大型观测研究计划实验设施的条件。台湾在岛上正在进行的,还有自动气象观测站与卫星追踪站。

当天行程特别强调的,是科学研究对因应气候变迁的贡献:内政部叶俊荣部长藉登上太平岛的机会提醒各界,台湾在太平洋的许多岛国友邦,目前正面临气候变迁导致海平面上升的威胁。叶部长并在太平岛码头上的潮位站,放设潮位观测仪,宣示台湾将持续提供潮位资料,提供国际合作使用。

知情者看到这一幕,免不了会心一笑,因为叶部长是国际知名的宪法与环境法学者,著有气候变迁治理的专书。过去他在担任研考会主委时,也曾大力主导完成台湾永续发展指标的建制。气候变迁是他的专长,也使这样的宣示与行动增添许多说服力。

用科研贡献替代主权抗争

南海情势的紧张,背后的驱动力向来是对海中资源的竞逐,造成各方占领岛礁以主张海域权利。在“据礁指水”的思考下,各方占领岛礁者,几乎都是出于国家目的而驻扎的公务人员。此外,近十年来各方也竞相大规模填礁造地,或扩张船舰“执法”能量,放任不受约束的采捕行为。各国政府也常为渔民作业或石油探勘而对峙,或爆发冲突。

这几年往来南海水域的,除了繁忙的商船,更多了各方的公务船,还有远处拖来的探油平台。各方就领土主权、水域权利与疆界的争端,使南海成为最易起冲突的区域;而其重要代价,就是区域中基础研究的缺席。因此,当我们摊开各项资料,会发现不论就生物资源、物种多样性、水文、地质、大气与环境,南沙海域的相关资料都有所不足,也造成各项环境管理与监测的困难。

这就是为什么台湾8月16日的登岛行饶富趣味的原因:前朝政治人物的高调登岛,所释放的讯息,始终围绕著捍卫太平岛主权与岛屿地位,仿佛菲律宾对中国所提之诉,让这些权利陷入岌岌可危之境。相较之下,新政府没有在这方向塑造危机感,而是以内政部前往领土进行民政视察为基调。面对记者提问此行是否曾先知会美国,官员的回答是理所当然,一派轻松:“太平岛是我国的领土,没有事先知会他国的问题。”

前朝的南海论述指向的是水域资源,即使提到“搁置争议,共同开发”的说词,也是坚持“主权在我”,著眼于资源。相较而言,新政府在后仲裁时代的说词,已朝向强调台湾在科研、保育、观测与人道救援等“软实力”,强调以太平岛作为基地,台湾可以为国际社会提供服务之处。

正如内政部新闻稿所述,“太平岛位于南海中部,地理位置绝佳,海陆域多元栖地环境,创造当地丰富生物多样性样貌,适合推动作为岛屿及海洋生态、大气海洋环境长期观测的研究重心。”

近日新政府对今后台湾参与联合国周边专门组织的目标,将由“有意义参与”调整为“有意义贡献”,强调台湾能对国际社会作出贡献之处,可说反映出同一基调。

对南海仲裁的回应

以上的基调,不但是出于因应国际情势,以及与前朝区隔的需求,也是可以说是对南海仲裁判断的反省结果。这点可以分三个层面观察。

第一,南海仲裁,不只就中国所主张的“九断线”,与岛礁等水上地物的法律性质作出判断,其考量基础,也及于中国在南海的各项违法行为――包括中国的执法公船、休渔令、放任渔民干扰菲律宾专属经济区权利,以及公船对峙时未遵守航行安全之国际规范。

对被仲裁波及的中华民国政府来说,前述行为完全无涉于台北的公权力,或台湾渔民;却因台湾被称作“中国的台湾当局”,被算到同一个帐上。台北自然要采取行动,凸显“两岸政府公权力各自存在、相互独立”此一事实,转而诉诸和平手段与国际合作。

第二,仲裁判断特别指出,中国渔民滥捕濒危物种,与破坏海床、吹沙填海造岛等行为违法,违反海洋法公约中的海洋环境保护义务。台北为了凸显与北京政府的不同,转而强调海洋环境保护、物种保育与相关科研。想必,在见识近年南海种种“暴力”事件的国际社会中,这样的讯息会带来一股清新与安慰,也同时展现,台湾对太平岛的良善治理。

第三,从某个角度看,近五百页的仲裁判断,其实是五位仲裁法官看到近年来南海情势的演变,经过深思熟虑后,向国际社会所提出的“南海和平方案”。最后这点,得回到海洋法的基本精神来讨论。

回归海洋法基本精神

作为国际上的海洋宪章,《联合国海洋法公约》的基础观点是:海洋是人类的共同资产,应和平使用;海洋的各种相关行为相互影响,而应以整合视角进行管理;权利与义务应相互平衡。

《联合国海洋法公约》并没有给国家一张自行定义权利的空头支票,也没有授权声索方只顾维权,不顾其他国家的权利。综观仲裁判断,读者会很清楚,仲裁法官劝说所有国家回到海洋法公约基本精神的用心。

此外,仲裁法官还加上了“人本精神”。

海洋法上,有所谓“有陆地始有海域权利”(the land dominates the sea)的基本原则,其意在指出:人类既然居住于陆地,海域权利的根基应始于陆地。海洋法就是以一套共同规则,规制国家行为,也赋予国家与相关社群保护自己、运用海洋资源的权利。在这样的基础下,海洋法并未授权国家脱离陆地,在海中划线主张的权利。海洋法中“大陆礁层”的原初意义,是陆地的自然延伸;其上的开发行为,亦应由陆地控制并管理,而非如现代的作法,拖著移动的钻油平台到外海探油。

就何种水上地物为法律上的“礁”,仲裁判断也以人本精神,审视“维持人类住居”与“维持自身经济生活”两项要件,强调应视海域权利之主张,是否真切地为自发组成的人类社群而存在,作为判断依据。

面对气候变迁下的海洋

在这些基本理解下,台湾将其经略重心转移到太平岛的良善管理,务实且正确。即使太平岛是南沙中面积最大的天然岛屿,在茫茫大海中,其仍暴露于大自然的力量下。由气候变迁切入,强调与自然和解、与环境融合的重要,是富有深意的角度。

专注于以太平岛为基“地”的管理,也是回到海洋法所强调,陆地与海洋的亲密关系。内政部记者会中,也提到无论就大气或潮位观测、物种保育、海洋环境保护,乃至人道救援,都需要以陆地为基。太平岛是南沙中自然条件最佳的陆地;其位于南沙的枢纽位置,又长期在台湾的管理下,岛上官兵朝向自给自足努力,处于为国际社群提供服务的关键地位。

台湾强调气候变迁,也抓住了近来国际社会在海洋事务上,关心的整体方向与重点。海洋占据全球地表百分之七十以上的面积,可以为温室效应气体提供吸纳空间。近来的研究,不论由整合性管理,或生态系管理的眼光,也发现过去以为各自独立的因素,例如物种多样性的消失、海洋污染、海水酸化等,其实都在一定程度上与气候变迁相关。

如何健全保护海洋,确与气候变迁息息相关。以上这些考虑因素,在联合国所通过的年度海洋与海洋法决议、印尼所发起的世界海洋大会通过的宣言,乃至珊瑚礁三角倡议(Coral Triangle Initiative)下的计划与行动方针,都清晰可见。而后两份文件更展现了南海周边国家,也是台湾的南邻,所特别关切的海洋议题。其值得台湾赋予更多的注意。

低调安静的宣示主权

8月16日台湾官员访岛,在规划上另一个值得注意的面向,是不同于马政府时代的由国安高层主导,新政府则转交由内政部执行。这个细节,传递出不一样的讯息。

台湾政府各级对此次行动,定位为内政部的民政视察,例如为南沙医院新设门牌为“高雄市旗津区中兴里18邻南沙2号”,而且是配合例行性的运补航班前往。内政部长在记者会上说得很清楚:既然为内政部民政业务所辖,至太平岛视察的行动不会只有一次,而会朝惯常性的方向发展。同时,由于性质属于民政视察,与总统是否登岛,属于不同层次议题。

但若了解台湾的政府体制,会发现这样安排棉里藏针地,坚持了对太平岛的领土主权。因为主管领土疆域的,正是内政部。同时,内政部还有另一项重要业务: 国家公园的设立管理。而针对海洋部分,台湾已在东沙环礁,与澎湖列屿的南方四岛,建立了海洋国家公园,取得了相当的管理经验。对于太平岛,是否会由海洋观测与科研基地,进一步朝设立国家公园的方向调查筹备,目前方向提供了一步活棋。

台湾南海经略的新局

南海仲裁结果的宣布,正巧发生在台湾政党轮替后。在后仲裁时代,台湾的南海经略,似乎也朝不同面貌发展:其强调合作而不是对抗,由主张专属权利到服务共同利益,由追随中国实力到强调良善管理。同时,其也不再依循“中国特色”的国际法见解,转而强调依据国际法与海洋法行使权利。

这样的方向,同时也是反省仲裁判断与海洋法精神的结果。若是能够实际上付诸行动,假以时日,台湾的南海经略或许会展现相当不同的风貌。或许这样的努力,会为台湾赢得更多国际支持,使其真能破茧突围。

(宋承恩,英国牛津大学博士候选人,专长国际法,曾参与台湾对外谈判)

读者评论 4

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  1. 有些人啊,真是跪太久了,都把膝盖当脚了。

  2. 真的不明白,一個不屬於聯合國的商業仲裁庭做出來的結果,為什麼要當真?.他們了解太平島嗎?如果美國的集團認為,他們是對的,就正大光明拿到聯合國的仲裁庭。不要再做這些小手段。大家要看清楚,不要被那些整天指鹿為馬,射箭再畫把的美國集團(包括那些泛綠人土)所矇騙。

  3. 台湾走在了大陆的前方

  4. 蔡英文看了氣色不太好。