评论｜宋承恩：后仲裁时代台湾的南海经略

终究，还是登了岛；在媒体簇拥下，还是喝了水。

8月16日内政部、海巡署、高雄市官员组团访视太平岛，慰勉驻岛人员、新设“南沙2号”门牌、参观农场、医院与岛上设施、畅饮井水……。表面上做跟过去一样的事，基调却大大不同。外界若是顺著这些“老梗”，仍以“护主权”、“挽救英政府民调”、“为总统登岛暖身”来看新政府上台后政务官的首次登岛，不但想像苍白，被过去的眼光局限，恐怕更错看了民进党政府，在南海经略上破茧突围的企图心。

如何突围而出？

南海仲裁出炉，在沉淀一阵子之后，不论宣示语言有多么强硬，各方不约而同降低紧张气氛。菲律宾前总统罗慕斯以特使身份，在香港与中方的“老朋友”会面，鼓励持续第二轨对话，并以私人名义指出两方可以进一步合作的领域，包括海洋保护、降低渔业冲突、打击犯罪与走私等。中国在南海的行动也趋于节制，并未出现如放话中的大规模维权行动、扩大填礁或宣布防空识别区。美国也一再呼吁各方，避免升高冲突的行动，透过外交途径解决纷争。

对台湾来说，不论喜不喜欢仲裁结果，有些改变也悄然发生。官方仍然坚持南海诸岛的领土主权，但经略重心放在实际控制的太平岛。“九断线”不再提，但会依国际法和海洋法主张应有的海域权利，“不会逾越，也不会放弃”。

政府仍坚持太平岛被认定为“礁”是错误的。但在前总统公开呼吁应就太平岛划定基线，并主张领海与200浬专属经济区后，社会才意识到：太平岛的禁制水域实际上只有4千到6千公尺，不到7浬外就是越南占领的敦谦沙洲，再远一些还有菲律宾与中国控制的岛礁――不要说200浬了，连12浬的权利都难以完整实现。

在“渔民”浩浩荡荡前往“护主权”后，社会才发觉：台湾渔民甚少前往该海域作业，因为不符合经济效益。随著了解的增加，台湾社会也能够以更加务实的角度看待太平岛。

因为在仲裁书中被称作“中国的台湾当局”，以及太平岛被判为“礁”，台湾政府当下反应是宣称“绝不接受”，并派军舰巡弋南海。但也很快发现，这些动作使台湾在国际上，被认为是唯一与中国采取同样立场的声索方，而这并非台方希望的外交效果。同时，台湾内部也对为何会走到这一步，悄悄进行审视。

在主张与现实、大国角力与南邻国家的多面夹缝中，在后仲裁的时代，台湾如何突围而出？

新政府南海论述的新轴线

改变的端倪，初现于行政院7月14日的“四个主张”。其中第四项提到在非传统安全议题上，应与相关各方展开多边对话，建立协调及合作机制──包括环境保护、科学研究、打击海上犯罪、人道援助与灾害救援，。

7月19日蔡总统主持国安高层会议，提出“五项做法”，其中包括科学合作（由太平岛进行地质、地震、气象、气候变迁等科学研究）与人道救援（以太平岛作为人道救援中心及运补基地）。

为外界所忽略的是，8月16日的参访团中，也有参与南海地区研究计划的台湾科学家团队同行，前往太平岛实地考察，评估设置国际科学站及大型观测研究计划实验设施的条件。台湾在岛上正在进行的，还有自动气象观测站与卫星追踪站。

当天行程特别强调的，是科学研究对因应气候变迁的贡献：内政部叶俊荣部长藉登上太平岛的机会提醒各界，台湾在太平洋的许多岛国友邦，目前正面临气候变迁导致海平面上升的威胁。叶部长并在太平岛码头上的潮位站，放设潮位观测仪，宣示台湾将持续提供潮位资料，提供国际合作使用。

知情者看到这一幕，免不了会心一笑，因为叶部长是国际知名的宪法与环境法学者，著有气候变迁治理的专书。过去他在担任研考会主委时，也曾大力主导完成台湾永续发展指标的建制。气候变迁是他的专长，也使这样的宣示与行动增添许多说服力。

用科研贡献替代主权抗争

南海情势的紧张，背后的驱动力向来是对海中资源的竞逐，造成各方占领岛礁以主张海域权利。在“据礁指水”的思考下，各方占领岛礁者，几乎都是出于国家目的而驻扎的公务人员。此外，近十年来各方也竞相大规模填礁造地，或扩张船舰“执法”能量，放任不受约束的采捕行为。各国政府也常为渔民作业或石油探勘而对峙，或爆发冲突。

这几年往来南海水域的，除了繁忙的商船，更多了各方的公务船，还有远处拖来的探油平台。各方就领土主权、水域权利与疆界的争端，使南海成为最易起冲突的区域；而其重要代价，就是区域中基础研究的缺席。因此，当我们摊开各项资料，会发现不论就生物资源、物种多样性、水文、地质、大气与环境，南沙海域的相关资料都有所不足，也造成各项环境管理与监测的困难。

这就是为什么台湾8月16日的登岛行饶富趣味的原因：前朝政治人物的高调登岛，所释放的讯息，始终围绕著捍卫太平岛主权与岛屿地位，仿佛菲律宾对中国所提之诉，让这些权利陷入岌岌可危之境。相较之下，新政府没有在这方向塑造危机感，而是以内政部前往领土进行民政视察为基调。面对记者提问此行是否曾先知会美国，官员的回答是理所当然，一派轻松：“太平岛是我国的领土，没有事先知会他国的问题。”

前朝的南海论述指向的是水域资源，即使提到“搁置争议，共同开发”的说词，也是坚持“主权在我”，著眼于资源。相较而言，新政府在后仲裁时代的说词，已朝向强调台湾在科研、保育、观测与人道救援等“软实力”，强调以太平岛作为基地，台湾可以为国际社会提供服务之处。

正如内政部新闻稿所述，“太平岛位于南海中部，地理位置绝佳，海陆域多元栖地环境，创造当地丰富生物多样性样貌，适合推动作为岛屿及海洋生态、大气海洋环境长期观测的研究重心。”

近日新政府对今后台湾参与联合国周边专门组织的目标，将由“有意义参与”调整为“有意义贡献”，强调台湾能对国际社会作出贡献之处，可说反映出同一基调。

对南海仲裁的回应

以上的基调，不但是出于因应国际情势，以及与前朝区隔的需求，也是可以说是对南海仲裁判断的反省结果。这点可以分三个层面观察。

第一，南海仲裁，不只就中国所主张的“九断线”，与岛礁等水上地物的法律性质作出判断，其考量基础，也及于中国在南海的各项违法行为――包括中国的执法公船、休渔令、放任渔民干扰菲律宾专属经济区权利，以及公船对峙时未遵守航行安全之国际规范。

对被仲裁波及的中华民国政府来说，前述行为完全无涉于台北的公权力，或台湾渔民；却因台湾被称作“中国的台湾当局”，被算到同一个帐上。台北自然要采取行动，凸显“两岸政府公权力各自存在、相互独立”此一事实，转而诉诸和平手段与国际合作。

第二，仲裁判断特别指出，中国渔民滥捕濒危物种，与破坏海床、吹沙填海造岛等行为违法，违反海洋法公约中的海洋环境保护义务。台北为了凸显与北京政府的不同，转而强调海洋环境保护、物种保育与相关科研。想必，在见识近年南海种种“暴力”事件的国际社会中，这样的讯息会带来一股清新与安慰，也同时展现，台湾对太平岛的良善治理。

第三，从某个角度看，近五百页的仲裁判断，其实是五位仲裁法官看到近年来南海情势的演变，经过深思熟虑后，向国际社会所提出的“南海和平方案”。最后这点，得回到海洋法的基本精神来讨论。

回归海洋法基本精神

作为国际上的海洋宪章，《联合国海洋法公约》的基础观点是：海洋是人类的共同资产，应和平使用；海洋的各种相关行为相互影响，而应以整合视角进行管理；权利与义务应相互平衡。

《联合国海洋法公约》并没有给国家一张自行定义权利的空头支票，也没有授权声索方只顾维权，不顾其他国家的权利。综观仲裁判断，读者会很清楚，仲裁法官劝说所有国家回到海洋法公约基本精神的用心。

此外，仲裁法官还加上了“人本精神”。

海洋法上，有所谓“有陆地始有海域权利”（the land dominates the sea）的基本原则，其意在指出：人类既然居住于陆地，海域权利的根基应始于陆地。海洋法就是以一套共同规则，规制国家行为，也赋予国家与相关社群保护自己、运用海洋资源的权利。在这样的基础下，海洋法并未授权国家脱离陆地，在海中划线主张的权利。海洋法中“大陆礁层”的原初意义，是陆地的自然延伸；其上的开发行为，亦应由陆地控制并管理，而非如现代的作法，拖著移动的钻油平台到外海探油。

就何种水上地物为法律上的“礁”，仲裁判断也以人本精神，审视“维持人类住居”与“维持自身经济生活”两项要件，强调应视海域权利之主张，是否真切地为自发组成的人类社群而存在，作为判断依据。

面对气候变迁下的海洋

在这些基本理解下，台湾将其经略重心转移到太平岛的良善管理，务实且正确。即使太平岛是南沙中面积最大的天然岛屿，在茫茫大海中，其仍暴露于大自然的力量下。由气候变迁切入，强调与自然和解、与环境融合的重要，是富有深意的角度。

专注于以太平岛为基“地”的管理，也是回到海洋法所强调，陆地与海洋的亲密关系。内政部记者会中，也提到无论就大气或潮位观测、物种保育、海洋环境保护，乃至人道救援，都需要以陆地为基。太平岛是南沙中自然条件最佳的陆地；其位于南沙的枢纽位置，又长期在台湾的管理下，岛上官兵朝向自给自足努力，处于为国际社群提供服务的关键地位。

台湾强调气候变迁，也抓住了近来国际社会在海洋事务上，关心的整体方向与重点。海洋占据全球地表百分之七十以上的面积，可以为温室效应气体提供吸纳空间。近来的研究，不论由整合性管理，或生态系管理的眼光，也发现过去以为各自独立的因素，例如物种多样性的消失、海洋污染、海水酸化等，其实都在一定程度上与气候变迁相关。

如何健全保护海洋，确与气候变迁息息相关。以上这些考虑因素，在联合国所通过的年度海洋与海洋法决议、印尼所发起的世界海洋大会通过的宣言，乃至珊瑚礁三角倡议（Coral Triangle Initiative）下的计划与行动方针，都清晰可见。而后两份文件更展现了南海周边国家，也是台湾的南邻，所特别关切的海洋议题。其值得台湾赋予更多的注意。

低调安静的宣示主权

8月16日台湾官员访岛，在规划上另一个值得注意的面向，是不同于马政府时代的由国安高层主导，新政府则转交由内政部执行。这个细节，传递出不一样的讯息。

台湾政府各级对此次行动，定位为内政部的民政视察，例如为南沙医院新设门牌为“高雄市旗津区中兴里18邻南沙2号”，而且是配合例行性的运补航班前往。内政部长在记者会上说得很清楚：既然为内政部民政业务所辖，至太平岛视察的行动不会只有一次，而会朝惯常性的方向发展。同时，由于性质属于民政视察，与总统是否登岛，属于不同层次议题。

但若了解台湾的政府体制，会发现这样安排棉里藏针地，坚持了对太平岛的领土主权。因为主管领土疆域的，正是内政部。同时，内政部还有另一项重要业务： 国家公园的设立管理。而针对海洋部分，台湾已在东沙环礁，与澎湖列屿的南方四岛，建立了海洋国家公园，取得了相当的管理经验。对于太平岛，是否会由海洋观测与科研基地，进一步朝设立国家公园的方向调查筹备，目前方向提供了一步活棋。

台湾南海经略的新局

南海仲裁结果的宣布，正巧发生在台湾政党轮替后。在后仲裁时代，台湾的南海经略，似乎也朝不同面貌发展：其强调合作而不是对抗，由主张专属权利到服务共同利益，由追随中国实力到强调良善管理。同时，其也不再依循“中国特色”的国际法见解，转而强调依据国际法与海洋法行使权利。

这样的方向，同时也是反省仲裁判断与海洋法精神的结果。若是能够实际上付诸行动，假以时日，台湾的南海经略或许会展现相当不同的风貌。或许这样的努力，会为台湾赢得更多国际支持，使其真能破茧突围。

（宋承恩，英国牛津大学博士候选人，专长国际法，曾参与台湾对外谈判）