林垚：“低端人口”从来都是“低端外来人口”——北京切除的户籍维度

近日因北京动用暴力手段大规模清理群租房、驱逐非京籍人口，网络上兴起对“低端人口”一词的讨论。官方的反应是极力与此词撇清关系，比如北京市安全生产委员会发言人，便矢口否认政府方面曾经有过“低端人口”一说。但这种抵赖旋即被网友考证发掘出的多份提及“低端人口”的政府文件打脸。

可惜这些考证大多并不完备，只将“低端人口”一词的使用追溯到区一级政府部门的文件，而非更高的北京市一级。比如端传媒读者来函《我在谷歌搜索，发现北京十年前就有“低端人口”了》：

根据谷歌搜索所得的结果，在2007年，北京11个地区的新城规划文件中，三份文件出现了“低端人口”的用法。这三份文件分别是“昌平新城”、“平谷新城”和“大兴新城”的2005-2020年规划，这三份文件中与低端人口一词连在一起的，都是诸如“疏散低端人口集聚”、“防止集聚”之类的用法。这也是已知的“低端人口”一词最早出现在政府文件中的样例。

评论者亦接受这样的考证结果，如程映虹《“低端人口”——社会达尔文主义的不祥之兆》一文便称：

“低端人口”无疑是一个让人震惊的指称，查考下来，在北京市一级的官方文件中没有见到这样的说法，有的只是“优化”、“控制”和“疏解”这些含糊而中性的名词。但在区一级政府部门的官方文件或报告中，“低端人口”的说法则频频出现。

事实上，昌平、平谷、大兴三个区在2007年制定（实际上是2006年起草，2007年获得上级批覆才作为正式文件发布）的新城规划，之所以不约而同地使用起“低端人口”一词，当然不会是巧合而已。其共同的根源，在于2006年的一份市级文件：《北京市“十一五”时期重点新城发展实施规划》，其中“完善人口发展相关政策”一节提出：

通过产业结构调整、减少低端产业、强化外来人口管理、加强出租房屋管理、拆除违法建设和改造“城中村”，以及加强本地人口尤其是农业人口的就业培训、强化城市管理等综合调控与管理手段，防止低端外来人口在新城大规模聚集，进一步加大高端人才的引进力度，提高新城人口素质和优化人口结构。

这段话用词为“低端外来人口”而非 “低端人口”，大约是其在网民慧眼下侥幸成为漏网之鱼的原因。但恰恰是这份漏网的文件，最可以反映出“低端人口”一词背后的政策思路与制度源流。尤其目前大多数批评者都将重点放在“低端”一词所蕴含的阶层歧视与工种歧视上，却未能注意到，但凡用于指涉待清理、待驱逐的对象时，“低端人口”从来都是“低端外来人口”的简省说法，是一个自带地域与户籍维度的概念。

驱逐外来：执政者假设业态缺口由“低端本地人口”填补

强调“低端人口”的“外来”维度，这一点为何重要？对这次北京大驱逐，不少批评者表现出发自内心的困惑和不解：一个城市当然不可能只有“高端人才”生活其中，诸多维持社会运转的基础服务都需要大量“低端劳动力”的存在——这么粗浅的道理难道执政者竟然不懂？还有人甚至天真地认为，北京这次的行动是市领导违逆上意自行其是，抬出的“证据”是2015年12月20日《习近平在中央城市工作会议上的讲话》：

城市是社会分工细化的结果，是各种城市功能集聚的平台，城市人口是由各类不同职业的人口构成的。如果一个城市只要高素质人才，不要低端人口；只要白领，不要蓝领，城市社会结构就会失衡，有些城市功能就无法有效发挥，甚至导致城市无法正常运行。

之所以会有这样的困惑和天真的误解，正是因为没有注意到，此“低端人口”并非彼“低端（外来）人口”。执政者不是不知道城市离不开社会分工；他们之所以仍旧肆无忌惮地大规模驱逐“低端（外来）人口”，背后未明言的假设其实是：这些外来人口离开后，基础服务业等方面的缺口，只要略微佐以政策引导，自然会由“低端（本地）人口”填补上去。

以2007年批覆公布的《大兴新城规划（2005年-2020年》为例。其第31条主张“调高相应的城市物价水平，适当提高低端外来人口的生活经济成本，疏解低端人口在新城的集聚”，而紧接下来的第32条则提出：

积极推动人口城镇化，引导大兴区内人口向新城集聚。一方面，城镇居民的生育率小于农村居民，通过人口城镇化的政策推动，可以降低未来人口规模的增长速度。另一方面，也可以缓解城市人口迅速老化带来的社会负担过重等一系列问题。

倘若忽略“疏解低端人口”这一政策思路背后的地域与户籍维度，便难免被这两条表面上的矛盾所惑：为何明明前条旨在“疏解”集聚于新城的“低端人口”，后条却又“积极推动”大兴区内的农村居民向新城集聚？难道绝大多数农村居民在城镇化的过程中，不是被迫要在城市分工中沦为“低端劳动力”？

习近平口中城市社会分工所需的“低端人口”与“蓝领”，根本来源是在城镇化过程中随土地征用而“就地融入”的周边前农村户籍人口

其实这恰恰是决策者的用意所在。其思路并非要在城市中完全抹杀“低端人口”的存在空间，而是通过将外地户籍的“低端（外来）人口”赶出城市范围，同时将城市下辖的周边农村地区城镇化，“就地取材”地维持城市社会分工结构，达到控制城市人口规模的效果（同时顺手将周边农村原属集体所用的农业用地征收为国有的城市建设用地，成为政府财源）。包括前引习近平2015年关于“低端人口”的那段话，也要从这个角度来理解方才得其真意；其前后文恰恰是：

城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程。人口和用地要匹配，如果城市只要地、不要人，占用了农地，而人口却融不进来，建成的住房、基础设施等就会闲置，不可能有合理的投资回报，还会损害农业发展。城市是社会分工细化的结果，是各种城市功能集聚的平台，城市人口是由各类不同职业的人口构成的。如果一个城市只要高素质人才，不要低端人口；只要白领，不要蓝领，城市社会结构就会失衡，有些城市功能就无法有效发挥，甚至导致城市无法正常运行。

换句话说，习近平口中城市社会分工所需的“低端人口”与“蓝领”，根本来源是在城镇化过程中随土地征用而“就地融入”的周边前农村户籍人口；“外来低端人口”既挤占了执政者为这部分人口在城市空间中所预留的“份额”，又令城市的扩张超出执政者心目中的理想规模，自然为后者所不容。

北京切除：中国“再极权化”时代治国术的自然延伸

控制城市人口规模、调整城市空间布局等等，这些本身倒不是什么新鲜的思路（当然更非习时代的发明）。比如2004年《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，就提出2020年北京市总人口在1800万以内、其中户籍人口1350万左右等规划目标。不过其时对于非当地户籍人口，官方一般以“居住半年以上外来人口”、“流动人口”等方式来划分，并不像后来的“低端人口”那样直接与其所从事的职业（“低端产业”）挂钩。

“低端（外来）人口”这一概念的始作俑者，应该是长期在北京大学担任教授、现为首都经济贸易大学副校长的杨开忠。比如杨氏在其发表于2007年（写作时间应更早）的论文《构建和谐首都中的人口问题：北京市人口超载形势与对策》（《人口研究》2007年第1期第49-53页）中，就开出了以“抑制低端人口迁入”来解决“城市人口超载”问题的药方：

要适应建设国际大都市的需要，调控人口迁入，优化升级迁入人口结构。一方面要围绕高端产业和首都职能，继续鼓励或引进高素质人才。……另一方面，堵截结合，发挥市场机制的“驱阻作用”，抑制低端人口的迁入。这就要求……通过政府规制，严格在京购房条件和出租房、就业等技术标准，提高准入门槛。

杨开忠从2006年1月开始兼任北京市发展和改革委员会（发改委）副主任，“低端人口”一词亦于同年开始在市政府内部流通。比如除前引《北京市“十一五”时期重点新城发展实施规划》外，北京市规划委员会2006年7月11日的公告《我委积极开展再生资源回收设施布局专项规划》也提及，该委正在编制的《北京市再生资源回收设施布局专项规划》将特别关注并系统分析“再生资源回收利用过程中外来低端人口的聚集情况，以及由此带来的环境、资源及城市安全隐患问题”。

“低端（产业）人口”一词，为传统的城市人口控制思路加了一层产业经济学的光环，并因此搭上2008年以后“产业升级”、“腾笼换鸟”等概念走红的顺风车，开始在北京以外的各地政府文件中频繁亮相。不过在这个阶段，针对“低端（产业）人口”的城市规划，着眼点主要还是放在对产业的转移与城市功能的疏解，间接达到控制外来人口的效果，而非如今这样直接对“低端人口”本身进行驱赶扫荡。比如2010-2011年间，北京市便先后提出“城市功能疏解”、“屏蔽不符合首都功能定位的行业形态”、“以业控人”等方案，大幅降低非京籍人口增长率。

“外来低端人口”在城中村的集聚，既违反了整齐划一的极权美学，又为“新常态”下的统治制造了不稳定因素，其在执政者眼中的祸患已经远远超出产业经济与生态环境层面。

在胡温时代，一来权力尚未定于一尊，官方内部治理思路的分歧仍可摆上枱面，二来一直存在对户籍制度的反思声音，认为城市人口超载的一部分原因正在于户籍制度本身导致的资源配置扭曲；因此关于“抑制低端外来人口迁入”做法的批评，在官方媒体中并不罕见。比如《人民日报》2012年3月21日刊有北京大学另一位教授穆光宗的《从人口学视角看“城市病”》一文，论称：

对于非户籍流动人口来说，比较利益诱导着他们向城市流动。对低端外来人口设置进城门槛既不公道，也是徒劳。况且城市的生活质量在很大程度上需要完备的生活服务体系来保障，而服务业的从业人员恰恰多数是来自外地的打工人口。

然而随着习时代的来临，最高领导人的治国理念与审美品味成为了官场唯一可靠的行动指南。北京市的“首都功能疏解”，除了城市规模、生态压力、产业升级等原有的考量之外，一来忽然多了一层“服务保障政治中心”的觉悟，并基于此提出“把人口密度、建筑密度、旅游密度、商业密度降下来，努力使核心区静下来”的新目标；二来又投最高领导人所好，轰轰烈烈发起了“整治‘开墙打洞’”、“集中清理建筑物天际线”等运动式专项行动。

“外来低端人口”在城中村的集聚，既违反了整齐划一的极权美学，又为“新常态”下的统治制造了不稳定因素，其在执政者眼中的祸患已经远远超出产业经济与生态环境层面。以清理“低端产业”与“低端人口”为名，将城市外来集聚者“打回原籍”，从这个角度说，无疑是中国“再极权化”时代治国术的自然延伸。