（單信瑜，台灣陽明交通大學土木工程系副教授）
本月17、18日台東地區的連續地震，再一次適時地提醒台灣人地震災害和我們的距離很近。很幸運地，這次的地震除了幾座公路橋梁和鐵路的災損較為嚴重之外，一般民宅僅有零星的災損，即使是玉里鎮中山路二段的三層樓建築物倒塌受到矚目，但這一連串的地震倒塌房屋有限，死亡人數為一人，傷者也只有百餘人。
一來是這次地震的規模雖然不小，但在各地的震度最高也只到達6強，且其範圍不大，嚴格說來，這次一連串的地震還不能算是對台灣地震災害風險管理的嚴格考驗。
醫療院所與養護機構的災害高脆弱度
玉里鎮是台灣精神疾病醫療最重要的據點，我們不僅關心院民們在地震時是否採取了適當的自我保護作為，也關心院民們是否因為強烈的地震而不安，影響他們的療養。
從2018年0206花蓮地震與今年的323玉里地震，直到這次的關山地震、池上地震，都未造成重大災情，讓我們對於花東地區地震防災又鬆了一口氣。對於地形狹長的花東來說，最關鍵的就是地震對於交通的影響，也就是劇烈的地震一旦造成主要的省道如台九線、台十一線或台鐵的主要橋梁或隧道受損，造成交通中斷，台灣西部的救災資源就難以及時支援，可能必須仰賴海上或空中的運輸救災人力和機具與物資。所幸，這次的橋梁受損，並未導致玉里等介於花蓮市與台東市之間的區域對外交通中斷。或許，這次的序列地震，確實可以加速交通部對於花東鐵公路橋梁的耐震評估與補強或改建，強化花東地區地震防災的韌性。
另一方面，任何醫療院所、養護機構災害脆弱度都是極高，但同時卻又是難以承受營運中斷的單位。尤其是醫療院所，本身還擔負著救災的任務，是重要的救災資源。2018年0206地震，花蓮慈濟醫院因為建築物耐震能力超越其他單位，且多年來就執行風險管理計畫、營運持續計畫，所以地震發生後立刻啟動緊急應變和營運持續機制，發揮了重要的緊急醫療功能。
然而，今年323玉里地震之後，我們擔心的是玉里鎮幾所醫院的營運持續狀況。或許還有些台灣民眾不知道，玉里鎮是台灣精神疾病醫療最重要的據點；光是台北榮民醫院玉里分院及衛福部玉里醫院，共收容約5,000名精神病患者。我們不僅關心院民們在地震時是否採取了適當的自我保護作為，不知他們在地震中是否受傷，也關心院民們是否因為強烈的地震而不安，影響他們的療養。但是因為這些相關狀況並沒有對外揭露，我們不得而知。
這樣的關心源自於以921地震。在醫療院所與養護機構方面，根據衛生署的統計，921地震當時，除了有79家醫院受損之外，另有三家療養院、兩間護理之家受損；且當時也面臨中部災區長時間停水、停電的困境。南投地區醫院的建築物都有程度不等的受損，重症的病患也必須外送到其他沒有受損的醫院治療。埔里等地的洗腎患者也必須暫時移居到台中市等地，不僅有棲身之地，更重要的是可以持續延續他們生命所必要的洗腎。
不只是地震，其他災害甚至於大規模停電，都可能對醫療院所與養護機構造成重大威脅。2015年蘇迪勒颱風造成彰化縣65萬多戶大停電，一度波及縣境內共34家大型醫療院所中有11家醫院，28個護理機構中有15個護理之家受到影響。其中有數十位需要氧氣、心肺功能儀器監測的重症病患，需要呼叫救護車趕緊轉送到其他大型醫院安置。
2017年8月15日大潭發電廠的天然氣供氣遭誤觸中斷也引發全台大停電。根據新聞報導，當時高市護理之家69家，共3,818人入住，其中311人使用氧氣，718人有抽痰需求、14人仰賴呼吸器；經各機構啟動發電機安然共度。之所以如此，也是鑒於2016年9月莫蘭蒂風災侵台，造成高市大規模停電，護理之家乃配置發電機因應。
因此，雖然921地震之後的二十多年中，政府機關對於活動斷層調查等相關地震的研究更重視，且也已經修訂建築物耐震設計規範，並對公立醫院與學校等機關進行耐震評估與補強，也制定《災害防救法》建立政府機關的緊急應變機制與基本能力。看起來台灣對於地震災害風險管理確實已經上了軌道，但是地震防災韌性的建構仍然不足；最主要的落差在政府與民間企業的「持續運作能力」尚未被討論與重視。
營運持續能力建構地震防災韌性
2011年是營運持續管理被重視的轉捩點，因為連續發生了兩個造成全球產業重大影響的災害。一個是3月的311東日本大震災，另一個是11月泰國首都曼谷附近的水災。
「營運持續」雖然看起來很陌生，但其概念很簡單，就是在事前評估災害發生的風險，設想好災害發生的情境，並且為了營運中斷和恢復做好「實質」的準備。
依據ISO的營運持續概念，無論是有預警或無預警的災害與意外事件，若事前做好了風險管理、緊急應變以及營運持續管理，都可以在災害發生後、或瀕臨災害發生前啟動緊急應變和營運持續行動，讓組織受到的影響降低，並且可以儘快恢復預先設定的最低營運水準以上的運作。
在各領域中，率先注重營運持續的資訊產業，時間可追溯至1970年代。2006年，英國首先制訂了營運持續計畫的標準BS 25999。但是，營運持續尚未受到全球企業的關注。
美國政府在911事件之後，全面性地重視政府機關與重要基礎設施與機構的持續運作（Continuity of Operation），政府機關和一些受政府經費補助的重要機構如醫院、養護機構必須建立持續運作計畫（Continuity of Operation Plan, COOP），以維持這些重要機關的運作，否則社會體系將更為混亂影響復原的時間。
另一方面，民間企業則是各自建立其營運持續計畫（Business Continuity Plan, BCP），以便在災時設施受損、交通或維生系統中斷、人員傷亡等，甚至是災害發生於外地造成供應鏈中斷時，能夠維持預設的最低限度服務或生產能力，以免衝擊過大而在災害某一段時間後因服務或生產中斷而倒閉。
2011年是營運持續管理被重視的轉捩點，因為連續發生了兩個造成全球產業重大影響的災害。一個是3月的311東日本大震災，另一個是11月泰國首都曼谷附近的水災。2011年311東日本大震災是至今全球造成經濟損失金額最高的災害，關鍵的原因並非只是地震、海嘯甚至於福島核災的直接影響，而更是因為產業鏈中斷造成。
換言之，重大災害的直接衝擊，以及道路、交通中斷，停水、停電、停氣，造成製造業原料與零組件供應停止而無法繼續生產，也造成服務業無法提供服務。至於泰國的水災，從7月開始由泰國北部開始陸續發生，延續了將約五個月。直到11月時，泰國首都曼谷附近大量外資企業工廠被洪水淹沒，造成全球產業供應鏈大亂，包括半導體、電腦、相機、汽車等，傷亡人數很少，但是經濟損失卻是全球性的。
日本於2011年311東日本大震災時，全國共有547個高齡照護機構（社会福祉施設）受損，導致嚴重傷亡或營運中斷，對養護的高齡者造成重大影響。尤其是受災最嚴重的岩手、宮城、福島三縣，共有三百多個高齡照護機構受災，高齡者與職員工共578人死亡或下落不明。因此，高齡照護機構的緊急應變，與營運持續能力的建立與計畫的擬定和落實，在災害備受重視。
在這兩個重大災害之後，國際標準組織將BS 25999標準精進後，於2012年推出ISO 22301:2012的營運持續計畫標準（Security and resilience - Business continuity management systems - Requirements）。該標準並於2019年完成修訂，新的標準是ISO 22301:2019。該標準主要的內容是敘述營運持續計畫的目標和要求，讓企業或機關瞭解營運持續計畫的重要性和必要的內容。
目前營運持續的國際標準是ISO 22301，台灣僅有少數企業取得認證。較具指標性的是聯華電子為全球第一家取得認證的半導體廠，而剛剛獲得認證的是鴻海公司的南崁廠。
雖然台灣在工程減災上已經相當進步，各種輸變電設施、淨水和供水設施、瓦斯儲存與輸氣等維生管線、基礎建設在設計和施工時，都有一定的規範考量特定的災害規模，平時維護的人力也絕對不足以在災害時短時間內進行搶修（災害搶修的人力是平時一般維護的數十、數百、甚至於數千倍）。政府和民眾都不可能為了幾年、幾十年才會發生一次的重大災害，花上無法想像的代價建置系統和搶修團隊。資源必定是有限的。
所以，防災另一個重要的面向是讓所有的機關、企業、醫療與養護場所、家庭、個人，能夠瞭解災害可能造成的影響，針對這些狀況，包括一定時間的停電、停水、停氣、通訊中斷、交通中斷等預先做好實質準備（不只是「心理準備」），以便減緩受到的衝擊。
對各種組織來說，平日做了風險評估（Risk assessment）和營運衝擊分析（Business impact assessment, BIA），辨識出核心作業和瓶頸、乃至於可忍受的最長中斷營運時間，就可以針對災害或重大事件干擾的影響決定對策（例如備援設備和系統、贅餘系統、替代供應商等）、投入資源。不僅降低災害衝擊，且在事前設定的最短時間內恢復關鍵營運作業，維護公司信譽，避免違約賠償和客訴，保住甚至於提升市場佔有率，也同時讓機關和公司能夠不倒下，繼續提供就業機會和服務，善盡社會責任。然而，這都要靠企業自主，不能都靠政府。
台灣地震防災下階段目標
當台灣的地震防災在耐震工程與搜救能力都已經受到國內甚至於世界肯定時，面對921地震等級的大規模災害，我們應該設定下一個努力的目標。
二十餘年前發生的921地震，造成中部地區許多學校校舍倒塌或嚴重受損，且災區停水、停電，部分地區超過一個月以上才恢復供水、供電。當時全台622座高壓電塔及17處變電所受損，造成649萬戶停電。彰化以北全部停電，後續經台電搶修，並採區域限電措施。台電公司到10月3日才將中部的全部電塔搶通，但由於中寮超高壓變電所損壞之故，南電北送之線路受到影響，造成南北供電系統各自運作，北部都會區供電吃緊，雖然恢復供電，但是仍持續實施分區供電；直到10月10日始解除全台限電。
雖然歷經了921地震，但是在台灣並沒有發展出營運持續的概念。即使是新冠肺炎病毒，衛生福利部制定並公布了營運持續指引，但實質內容多為預防與緊急應變措施，而非在疫情快速爆發時，各組織在有兩、三成或更高比例的人力無法工作（包括無法在家工作）時的因應對策。
災害沒有最大，只有更大；防災工作沒有最好，只有更好。當台灣的地震防災在耐震工程與搜救能力都已經受到國內甚至於世界肯定時，面對921地震等級的大規模災害，我們應該設定下一個努力的目標。
在此，秉持著這次台東連續地震中對於玉里地區精神療養機構緊急應變與營運持續的關注，希望政府本身以及各民間企業、組織，能夠在地震的減災與避難作為之外，開始重視營運持續計畫的制定與實施來強化災害韌性。
尤其是醫療與健康照護機構應該要針對：大規模停電、颱風、淹水、地震、火災等可能阻止或干擾適當醫療照護提供的狀況進行評估，並制定營運持續對策。營運持續計畫應該要涵蓋：組織的領導與管理、維生系統與設施（電力、水、安全）、運輸（如果機構必須被放棄而需要後送）、可以照護病患的後送單位、確保可提供照護的必要人力、任何其他提供持續照護必要的手段。
同時，有鑑於於台灣的產業與全球產業鏈密不可分，企業也應該自主地推動營運持續管理，不僅可以因應如蘋果、英特爾等國際大廠對營運持續計畫的要求，也可以確實地提升永續經營的能力，符合全球企業重視ESG的趨勢。
看看四川的豆腐渣，呵呵~