評論｜林垚：太平島，何以被判為岩礁？

7月12日，海牙常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration, PCA）轄下負責受理「菲律賓訴中國」一案的五人仲裁庭，對該案涉及的中菲南海之爭作出一致裁決。仲裁庭同意了菲方提出的絕大多數訴求，包括否定中國對「九段線」以內水域所主張的「歷史性權利」，對南海若干地貌性質，做出基本符合菲方意見的判定（參見附表），以及批評中國政府近年來在南海騷擾別國漁民、破壞生態環境、加劇各方衝突等行為。

中國政府對於整件仲裁案，早已表態「不接受、不參與、不承認、不執行」。仲裁結果出爐後，中國大陸毫不意外地群情激憤，網絡輿論甚至將由1899年《海牙公約》設立的常設仲裁法院貶成「山寨機構」、「草台班子」。

不過最有意思的是，仲裁庭關於太平島的判決，竟然難得地讓台海兩岸當局以及台灣藍綠兩黨，站到了同一條陣線上。仲裁書出爐後，台灣前總統馬英九和現任總統蔡英文先後表態，反對仲裁庭侵犯中華民國的海域權利、不接受台軍駐守的太平島被「降格」為岩礁，與大陸方面的立場若合符節。

與此同時，太平島判決也是整份仲裁書中，可能存在較大法理爭議的部分。比如耶魯大學法學院教授葛維寶（Paul Gewirtz）此前撰文預測仲裁結果時，曾認為在太平島問題上菲方最有可能敗訴。結案後，新加坡國立大學法學院的王江雨教授在新浪微博抗議仲裁結論，也是把重點放在太平島，認為「裁定太平島不是島，表明這是一個實體上相當不公正的裁決」。

仲裁庭關於太平島的判決是否不公？在對此驟下斷言前，我們首先要了解太平島何以成為本次仲裁的爭議焦點，以及仲裁庭將太平島判為岩礁的具體理由為何。只有充分理解仲裁書的法理依據和背後思路，方能進一步評估判決的合理性，以及其在國際海洋法實踐中的意義，與對未來的影響。

完全資格島嶼、岩礁、低潮高地

要理解太平島在這場仲裁中的焦點地位，得從《聯合國海洋法公約》的島嶼制度說起。

根據公約第 121 條規定，島嶼（islands）是「四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」。島嶼又分為兩類：凡能維持人類居住以及島嶼自身經濟生活者——也就是本次仲裁書中所說的「完全資格島嶼」（fully entitled islands）——均可用於聲索領土主權、12 海里領海、24 海里毗連區、200 海里專屬經濟區以及大陸架；相反，那些「不能維持人類居住或其本身的經濟生活」的島嶼，則被公約定義為「岩礁」（rocks），只能用於聲索領土主權、12海里領海和24海里毗連區，但不能用於聲索 200 海里專屬經濟區或大陸架。

換句話說，「島嶼」和「岩礁」並非互相排斥的概念；「岩礁」是「島嶼」中的一類。本次仲裁庭將太平島、黃岩島等南海島嶼判定為岩礁，並非將它們排除在「島嶼」的範疇外，而是認為它們不屬於「完全資格島嶼」，只能用於聲索領土主權、領海和毗連區，但不能用於聲索專屬經濟區或大陸架。馬英九在臉書上用「太平島是礁不是島」來概括仲裁結論，並不確切。

除了島嶼之外，公約第 13 條還給出了「低潮高地」（low-tide elevation）的定義。與島嶼不同，低潮高地在漲潮時沒入水中，只在落潮時才露出水面。低潮高地同樣分為兩類：倘若某低潮高地與某大陸或島嶼的距離，不超過後者的領海寬度，則該低潮高地可以被作為測算後者領海寬度的基線，使該大陸或島嶼的領海更向外延伸；相反，倘若某低潮高地位於所有大陸或島嶼的領海範圍外，則該高地沒有自己的領海。

以本次判決為例。仲裁庭認為：東門礁（低潮高地）位於西門礁與景宏島的領海範圍內，南薰礁下礁（低潮高地）位於南薰礁上礁與鴻庥島的領海範圍內，渚碧礁（低潮高地）位於鐵線礁或者中業島的領海範圍內，因此分別可以作為測算相應島嶼領海寬度的基線；相反，美濟礁與仁愛礁（均為低潮高地）不在任何大陸或島嶼的領海範圍內，因此無法用於聲索領海。

需要說明的是，公約所定義的島嶼和低潮高地，都是依據其自然形成的陸地區域、而非人工填造的結果來判定。近年來中國通過填海造島，已將永暑礁、渚碧礁、美濟礁擴建為南海面積前三的島嶼，但仲裁庭仍將永暑礁判定為岩礁而非完全資格島嶼，同時將渚碧礁與美濟礁判定為低潮高地而非島嶼，依據的便是三處的自然地貌而非人工地貌。

中國的「鐵三角」與太平島的地位

在中國近年的南海戰略部署中，永暑礁、渚碧礁、美濟礁三者居於核心地位。這三處目前均由中國實際佔領，且水下礁盤面積龐大，具有吹填成容量可觀的人工島嶼的潛力；與此同時，由它們構成的「鐵三角」，恰好控扼着南海的主要航道，一旦在人工島嶼上建成軍事基地，將對周邊國家帶來近在眼前的威懾。事實上，中國自 2014 年開始的大規模吹沙填海，已經將這三處變成了南海面積前三、建有機場並已投入使用的島嶼，且目前面積仍在進一步擴大中。

菲律賓面對這種潛在威懾，對渚碧礁與美濟礁採取了礁釜底抽薪的辦法。從管轄權上說，儘管仲裁庭無權干預實質性的主權爭端，或海洋權益區域劃界爭端（比如究竟哪個國家對渚碧礁與美濟礁擁有主權），但可以對海洋地貌的性質及其附屬權益加以判定（比如渚碧礁與美濟礁究竟是否「有資格」用於聲索主權）。菲方的訴求之一，正是將二者判定為不在任何周邊島嶼領海範圍內的「低潮高地」，這樣一來，二者將不再具有用於聲索主權或領海的資格，任何國家均不得主張其為本國領土或領海的一部分。

仲裁庭將兩者判為低潮高地，但在渚碧礁問題上，菲方仍然遭到了一點小挫折。菲方認為渚碧礁與最近的島嶼中業島相距超過12海里，因此無法擁有自身的領海。但仲裁庭發現，渚碧礁與中業島西面不遠處鐵線礁的距離，恰好在12海里以內。如果鐵線礁是岩礁，則渚碧礁附屬於鐵線礁的領海；如果鐵線礁是低潮高地，則其拓寬了中業島的領海，從而間接地將渚碧礁納入中業島的領海範圍之內。儘管中業島目前由菲律賓實際佔領、鐵線礁是無人佔領區，但只要主權爭端尚未解決，爭端各方（中國、台灣、菲律賓、越南）就可以繼續對渚碧礁提出聲索。

美濟礁（低潮高地）與此相反，不但不在任何周邊島嶼的領海範圍內、無法用於聲索主權或領海，而且由於其與菲律賓本土的距離只有125.4海里（永暑礁與渚碧礁距菲律賓本土分別為254.2海里與231.9海里），小於200海里專屬經濟區的最大範圍，因此菲方還提出了更進一步訴求，希望確認美濟礁（以及距離菲律賓本土更近、由菲方實際佔領的仁愛礁）為菲律賓專屬經濟區的一部分。倘若如此，則中國在美濟礁上的任何活動，便都直接侵犯菲律賓的海洋權益。

要實現這個訴求，需要滿足兩方面條件。一是否定中國對「九段線」內海域所主張的歷史性權利，使其不構成對菲律賓專屬經濟區劃界的爭議。二是判定美濟礁與仁愛礁周邊200海里範圍內，不存在能夠用來聲索專屬經濟區的完全資格島嶼，以免後者擠佔菲律賓本土所能聲索的專屬經濟區。在仲裁結果出爐前，觀察家們一般預測：仲裁庭會同意前一方面條件，後一方面條件成立與否，才是本案看點所在。

鑑於南沙群島各島嶼與美濟礁的距離均少於200海里，後一方面條件實際上相當於主張南沙群島各島嶼均為岩礁、而非完全資格島嶼。同時，由於太平島是南沙群島中自然面積最大、人類生存條件最優越（存在淡水水源、可以養雞種菜、台灣自1950年代末起一直駐軍、建有醫院和郵局、目前在島者超過兩百人）的島嶼，因此在判定南沙群島島嶼地位時，具有標杆性的意義。倘若太平島被判定為完全資格島嶼，菲方的訴求便無從成立；反之，倘若太平島被判定為岩礁，那麼南沙群島的其他島嶼肯定也會被判為岩礁，菲方訴求也就得到滿足。

確實，對太平島的分析也是仲裁書關於南沙群島的章節中，花費筆墨最多的部分。其餘主要島嶼如中業島、西月島、南威島、南子島、北子島等，佔用的篇幅便寥寥無幾。至於安波沙洲、費信島、南鑰島、鴻庥島、馬歡島、敦謙沙洲、景宏島、彈丸礁等更小的島嶼，仲裁庭甚至認為毫無必要一一列出相應證據，只將這些地名一筆帶過即可。

「能夠維持人類居住」與「島嶼本身的經濟生活」

根據《聯合國海洋法公約》，完全資格島嶼與岩礁的區別，在於前者能夠「維持人類居住」（sustain human habitation）以及島嶼「本身的經濟生活」（economic life of their own），而後者卻不能。但是對於何謂「維持人類居住」、何謂「維持島嶼本身的經濟生活」，公約本身並沒有給出進一步的解釋或判別標準。而且對於這個問題，迄今為止，國際海洋法仲裁實踐中並沒有什麼很好的先例可循。

因此本案仲裁庭所面臨的，並不僅僅是太平島或南沙群島本身的歸類，或者中菲兩國之間的明爭暗鬥；而是為公約的島嶼制度給出一種合理的闡釋模式，為完全資格島嶼與岩礁的區分提出一套恰當的判別標準，為未來國際海洋法爭端的解決樹立先例與典範。這是一個重大而棘手的任務。

仲裁庭最終提出的，是一套相對嚴格的標準。

首先，在仲裁庭看來，自從公約提出「專屬經濟區」的概念以來，海洋爭端中的國家，為了聲索更大範圍的專屬經濟區，紛紛派兵進駐一些原本人跡罕至的島嶼甚至低潮高地，填海擴島，改造地貌；同時也可能有一些國家反其道而行之，設法破壞競爭對手旗下島嶼的居住或經濟條件，以削弱其對專屬經濟區的聲索權。這類惡性競爭，導致了對海洋生態的嚴重破壞，絕非公約本意。

為了遏制這類行為，在判定一個島嶼是否能「維持人類居住或其本身的經濟生活」時，應該偏重歷史性證據──也就是在專屬經濟區概念興起之前，或者至少是在各方出於聲索專屬經濟區考慮，而對島嶼大規模人工改造前，島嶼實際的居住與經濟狀況，及其維持這種狀況的「自然能力」（natural capacity）。

其次，仲裁庭認為，並不是說只要曾經或者目前有人在某個島嶼上居住，就意味着這個島嶼能夠「維持人類居住」；相反，只有當「島嶼由一個以其為家、能夠在此紮根者的穩定社群所居住」（227頁542段）時，這個條件才得到滿足。畢竟，設立專屬經濟區的意義，至少在仲裁庭看來，本來就在於為這類社群所在人口（包括季節性定居的海島原住民人口）提供資源與利益上的保障。

最後，仲裁庭同樣對「維持島嶼自身的經濟生活」做出了嚴格的規定：所謂「島嶼自身」的經濟生活，必須「圍繞該島嶼本身展開、而不是完全集中在周邊領海的水域或海底」，同時不能「完全依賴於外來資源、或者是僅僅將該島嶼用作與在地人口無關的資源開發活動的對象」（228頁543段）。

仲裁庭對太平島的判斷

依照這套標準，去考察包括太平島在內的南沙群島，會得出怎樣的結論？仲裁庭從淡水、植被、土壤農業潛力等方面的歷史性證據入手考察，承認在南沙群島中，太平島可算具有一定的「自然能力」──儘管其在完全自然條件下，能夠養活的人口數量極為有限。真正的問題，出在這些人口的性質上。

比如仲裁庭認為，儘管歷史上南沙群島經常有漁民出沒，但他們只是將其作為出海途中的臨時落腳點或漁業操作點，在島上短暫逗留休憩，從未留下定居（包括季節性的定居）紀錄，遑論形成穩定的在地社群。換句話說，南海上不乏「來自海南的漁民」、「來自占城的漁民」或者「來自馬尼拉的漁民」，卻不曾有過「來自太平島的漁民」或「來自中業島的漁民」。

類似地，儘管20世紀初，日本曾經派遣台灣勞工到太平島與南子島上採集海鳥糞、捕捉海龜，但仲裁庭同樣不認為，這意味着兩個島達到了「維持人類居住」的標準——因為勞工雖在島上生活過幾年，但並未形成穩定的定居群體，而是一心盼望早日返回台灣老家。勞務結束後，他們也確實全部撤離，可見其本質上仍然是臨時性的居停。

與此同時，南沙群島的各國駐軍，以及近年來因南海爭議，各方鼓動前往「定居」的平民，也被仲裁庭排除在考慮範圍之外。這一方面是因為各島駐軍（比如駐紮太平島的台軍）至少在過去很長一段時間內，都嚴重依賴於來自本土的後勤補給，無法僅靠島嶼自身資源滿足定居需求；另一方面，是因為這類島嶼人口（包括目前太平島上的200多軍民）並非自然或自願形成（比如駐防官兵一旦調動或退役便將離島而去），純屬主權或海權爭端背景下官方操縱的結果，因此不構成島嶼自身能夠「維持人類居住」的有效證據。

至於島嶼自身的經濟生活，則與島嶼的居住狀況密切相關：如果島嶼上不存在「以其為家、能夠在此紮根者的穩定社群」這一意義上的「在地人口」，自然不可能存在「與在地人口有關的資源開發活動」。這樣一來，歷史上海南漁民到太平島打漁、日本派遣台灣勞力到太平島採集海鳥糞等等，顯然算不上太平島「自身的經濟生活」。類似地，既然在仲裁庭眼中，純粹基於聲索海權需要而派駐島嶼的官兵，同樣算不得這種意義上的島嶼社群，那麼無論他們能夠（依賴母國之前長期的後勤供給）在島嶼上開展怎樣的經濟生活，都與島嶼屬性的判斷無關了。

仲裁理路與對中國的教訓

仲裁庭對太平島的判決結論，乍看起來有悖常理——畢竟目前太平島上既有淡水與植蔬，又有數量不小的人口以及醫院、郵局等配套後勤設施，與一般人想像中那些荒蕪嶙峋、一望便知「不能維持人類居住」的「岩礁」相去甚遠。但是這並不意味着仲裁庭的判決毫無章法可循，或者存心偏袒一方。

仲裁庭提出的判別標準，背後有清晰理路，即力圖確保「完全資格島嶼」及其所屬的「專屬經濟區」這些概念，能夠真正惠及相關島嶼的在地人口，同時促進海洋資源的有序開發和利用，而不是淪為國與國之間爭鬥操弄的工具，或者反而加劇對海洋環境與生態的破壞。正是出於這種考量，仲裁庭將派遣勞工或駐軍視為臨時逗留者，而非穩定的在地社群。

當然，仲裁庭也承認，臨時逗留者也有可能發展成真正的在地社群。比如派遣勞工出於種種原因滯留海島多年；或者一開始由官方動員移居海島的軍民，在當地成家立業。若經一兩代人下來，這些人的後代可能確實紮根不走了，就應當被算作島嶼本身的在地人口。但是在這種情況發生之前，勞務或駐防時間的長短，並不能改變從事這些活動者的臨時逗留性質。

這套判別標準是否過於嚴苛，見仁見智。不過如果能夠成為未來國際海洋法實踐的先例，或將有助於緩解各國爭奪海洋，以及改造重要海洋地貌的衝動，遏制由此造成的惡性競爭與衝突升級，促進對海洋生態的保護與海洋資源開發上的協商合作。

即便對中國而言，這套判別標準也未必全然是壞事一樁。

比如在中、日、韓等國關於西太平洋海域的爭議中，日本主張其實際佔領的沖鳥礁（沖之鳥島）為擁有專屬經濟區的完全資格島嶼，而爭議其他各方均認為該處至多是岩礁。倘若沿用本次仲裁庭所提出的判別標準，那麼毫無疑問沖鳥礁絕不屬於完全資格島嶼，中國在這片海域的權益便得到了伸張。

回到太平島的具體個案，即便按照仲裁庭提出的嚴格標準，似乎也仍然處在分界點附近的模糊地帶，並非全無辯解的餘地。然而中國拒絕參與仲裁，意味着放棄了運用應訴材料與庭辯的機會，對五位仲裁員進行說服、影響其對相關因素法理效力的權衡。另一方面，儘管台灣當局曾經邀請本案仲裁員赴太平島實地考察，但是一來仲裁庭在制定判決標準時，出於前述種種原因，更偏重歷史性證據而非當下的島嶼狀況；二來據仲裁書中透露（55頁，142段），中國駐荷蘭大使曾致信各位仲裁員，強烈反對其到南海實地考察，因此仲裁團拒絕台方的邀請。

倘若中方應訴，或者仲裁團赴約，未必沒有改變具體判定結果的可能；但是對於模糊地帶的判斷，無論最終傾向哪一邊，只要保持前後一致，都很難指責其是「實體上相當不公正的裁決」。

歸根到底，中方此次的敗訴，與其長久以來漠視甚至敵視國際法的態度密不可分。誠然，國際關係中，迄今仍然存在很大一部分「叢林法則」的元素，國際法也常因缺乏有效執行機制，而陷入無人遵守或者被選擇性實施的尷尬境地。中國的集體記憶，更是對近百年前「公理戰勝」的屈辱歷史心有餘悸。但是不得不承認，如果沒有國際法，國際秩序將比現狀糟糕得多。

同時，對中國這樣一個大國來說，靠炫耀武力來震懾周邊國家，確實是非常誘人的做法；但是「兵強則滅，木強則折」，在現代國際關係中，只靠武力支撐、缺乏道義維繫的大國地位，恐怕難以持久。中國應積極看待和參與國際法實踐，學會用其維護本國的正當權益，且能共情地理解其餘國家的合理訴求，在國際法框架下尋求合作解決之道──既對中國有好處，也對世界有好處。