英國大選 2024：還想著減稅？該問的問題是要加多少稅

英國將於7月4日舉行大選，屆時下議院的全部650個席位都將改選，保守黨的14年執政也很可能在今夏告終。在未來一個月，端將刊出關於英國政經﹑民生政策的懶人包與梳理現況的數洞欄目，亦將刊出一系列專訪及其他相關專題。請按此追蹤「2024 英國大選」系列。

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想知道選後需要額外繳多少稅？英國人除了「靜觀其變」之外，實在沒什麼其他事可以做。

照理說，事情不該是這樣的。英國選舉的一大特色在於各大政黨在選前都會公布完整的政綱（manifesto），詳細列出執政後所要推行的政策，而稅務當然是其中必須涵蓋的面向。雖然各國候選人也常會發布政見，但這些文件被賦予的「重量」差異極大：英國各黨經常在同一週發布政綱，一般發生在投票日前三週，是競選期間可預期的新聞關注焦點，是比電視辯論還要固定的活動（事實上，英國第一場領導人電視辯論遲至2010年才舉行，不只比美國晚了50年，甚至還比台灣晚了6年），在政綱發布當週，各大媒體和獨立智庫、議題組織也都蓄勢待發，要迅速產出分析。

而政綱的存在也意味著政黨必須推出全盤的計畫，並且「買定離手」，既不可以太過零碎、「想到什麼說什麼」，也不可以任意轉彎。選後，執政黨全黨候選人都「在此一政綱之上參選」（stand on this manifesto），背棄政綱承諾因此常被認為是相當嚴重的事情（雖然仍偶爾發生）。此外，如果政府在選後推出「不在政綱內」的重大政策，也容易被質疑根本沒有從選民那裏得到授權（mandate），英國也早已發展出一套憲政慣例，就是政綱內的政策，上議院不得阻攔。

既然如此，在各黨都已經公布政綱的此刻，專家應該能清楚告訴民眾，大致可以期待要多交或少交幾多稅。何況在近十餘年來，財政紀律更是各黨都高度注意的問題，因此每項政策都會搭配預估經費和對應財源，更可以看出政府在財政上的走向。雖然事情總不會如此理想，每次選舉期間各黨總會有一些政策宣示太過含糊或者樂觀，但總不至於讓民眾乃至專家們都通通猜不透。

但之所以猜不透，原因倒不是因為兩黨在政綱裡完全沒有提到稅務負擔問題。其實，兩黨在政綱內都有提出財稅規劃，其中都承諾不會調升入息（income tax）、薪俸稅（名目上為National Insurance Contribution，即國民保險金，但實際上早已並非保費，而是直接進入國庫的稅金）和商品加值稅（value added tax，VAT），而這三大稅就已經佔據國家每年稅收的3分之2，加上也都承諾不會調漲企業稅，更直逼4分之3。然而，因為專家普遍認為兩黨政綱裡所提出的財稅規劃都不合理，根本不可能達成。否則，如果願意完全相信兩黨政綱中所提出來的財稅承諾，那麼答案確實可以直接計算出來。

工黨宣稱不影響一般人，保守黨承諾為自僱者減稅

為了說明兩黨各自的承諾將對一般人帶來怎樣的影響，可以設想有這五位英格蘭人（必須注意的是，威爾斯和北愛爾蘭的狀況會小有差異，而蘇格蘭則在多個制度上都有所不同），他們分別是：

1. 25歲的Pam，居於英國東北的杜倫（Durham），在當地的餐館洗碗，雖然是全職工作，但領的是法定最低收入，今年收入僅20,000英鎊；

2. 30歲的Marcus，居於倫敦，今年收入同樣僅20,000英鎊，他實質上是在為一間建設公司工作，但公司為了避稅，並沒有承認他是自家員工，而是參照許多同業的作法，讓他以自僱者的身分納稅；

3. 40歲的Alice，居於曼徹斯特，於一間藥廠的業務部當小主管，今年的年薪是35,000英鎊，在全國民眾中恰好屬於中間的位置；

4. 50歲的Jack，居於伯明翰，是移英港人，常接香港業主的發案，替不同公司做網頁設計，今年獲利同樣是35,000英鎊，不過由於自己開工作室，所以是以自僱者身分報稅；

5. 70歲的Belinda，居於英國東南的舒梨郡（Surrey），今年可以進帳45,000英鎊，其中有約4分之1是國家給的退休年金，4分之3則是他過去工作得來的退休金。

按照目前兩黨公布的承諾，如果這一屆議會能做滿5年任期，那麼與上次選前（2019/20年）相較，他們到下次選前（2029/30年）需要繳的稅各自會以多大的幅度增加或減少？（按：以下所有價格皆依2024/25年物價調整）

如果保守黨能夠克服2成的民調差距，繼續執政並兌現承諾，那麼這5個人將都能夠享受到減稅的成果，只不過幅度非常不同。同樣是中等收入，Alice因為是受雇者，所以保守黨對她的承諾「只有」將8%的薪俸稅主要稅率下降為6%，讓她一年能少繳約450英鎊的稅。相反地，Jack因為是自僱者，原本薪俸稅主要稅率就已經是6%，保守黨承諾如果重返執政將會完全歸零，所以一年可以少繳1,600英鎊的稅，減稅幅度是Alice的3倍以上。同理，在餐廳洗碗的Pam只獲得一年降稅160英鎊的承諾，但相同收入、只是名義上被歸為「自僱者」的Marcus得到的承諾卻來到700英鎊，是Pam的4倍以上。至於已經退休的Belinda，本來就豁免於薪俸稅之外，則無法受惠於此一承諾。

保守黨這樣的政策顯然獨厚自僱者，而包含獨立智庫Institute for Fiscal Studies在內，許多專家都批評這個做法的方向完全錯誤：英國的稅制本已對受雇者比較嚴苛，現在保守黨又將加劇這樣的差別待遇。保守黨之所以這麼做，帳面上的原因是為了要鼓勵創業，但除了引起人們質疑是否公平之外之外，目前也並無研究證實真有刺激創業的功效。反而，勞動市場上有許多像是Marcus這樣的人，是雇主運用一些手法（比如改以中間商承攬），讓實質上的員工在法律上變成「自僱者」，如此一來，雇主就不需要繳交（約莫與受雇者份額等值）的薪俸稅，更不必承擔勞動法規上關於病假、產假、禁止不當解雇等的種種責任。倘若實行此一政策，這個問題可能會更加嚴重。

至於工黨的政綱當中，則沒有任何計畫會直接影響這五個人。他們雖然宣示每年要多徵收約70億英鎊的總稅額（同時外加對石油和天然氣公司的高額獲利徵收一次性的暴利稅（windfall tax），總額預估60億），但承諾通通不會由「工作者」（working people）承擔。不論「工作者」要如何界定，按照工黨政綱目前的宣示，這70億英鎊的三大來源都是很特定的小眾：「打擊逃稅」僅會影響為數不明的逃稅者；「修改對於附帶權益（carried interest，基金管理人分紅獎金）的課稅方式」預計僅將影響約3千名基金的投資經理人，「恢復徵收私立學校的商品增值稅」的影響範圍較大，但每學年英格蘭也大約只有7%的學童就讀私立學校，何況私立學校近年學費早已自行飆漲，此刻倒未必會將增值稅全額轉嫁給家長。除非這五個人當中，有任何一個人逃稅、是投資經理人，或者子女就讀私校──從收入來看應該都很難──否則工黨目前的宣示都與他們無關。

問題在於，今屆政府早已啟動「財政拖拉」大增稅

不過，如果要完整理解工黨和保守黨各種承諾的意義，必須把保守黨在今次執政期間（2019-2024）已經安排好的種種稅負措施一起納入討論：有些增稅措施已經生效，有些則即將生效，而且兩黨都無意阻擋，因此將與兩黨的承諾同步發揮作用。

而和人們的收入最有關係的，同樣是入息稅（income tax）和工資稅（National Insurance contribution或NIC），其實對不少人而言將持續實質上漲。帳面上，這項稅的稅率可能維持不變，但實際上，由於免稅門檻和稅級門監都持續凍結，並未遵循往例隨物價增加，所以人們的稅務負擔反而持續提高。這在英國政策討論中被稱為「財政拖拉」（fiscal drag）：許多人的生活並沒有明顯改善，收入只不過是隨著物價同步上漲而已，或者只是小幅超過物價水準，但因為名目上的收入增加，所以在免稅和稅級門檻不變之下，許多原先不用繳稅的人也開始需要繳稅，本來只需要以較低稅率繳稅的人則開始需要以更高稅率繳納，形同稅率變相攀升。值得補充的是，除了財政拖拉之外，商業地稅、燃料稅和土地印花稅的限期稅負優惠都將在選後到期，兩黨都無意延續，也將增加稅收，但由於和收入沒有直接關係，將不會納入以下的模擬當中。

正是在財政拖拉的威力之下，收入低於全國中位數的Pam、Marcus，以及在收入光譜另一端的Belinda，本來才都要面臨增稅（至於Alice和Jack雖然也遭到「拖拉」，但因為其他的稅制調整，反而本來就能稍稍減稅）。對他們三人而言，辛偉誠政府在選前一年連續兩度調降薪俸稅的影響其實不大，因為兩位年輕人都只領最低工資，一直都沒有太多薪俸稅要繳，而Belinda的退休金也本來就不須繳交薪俸稅。雖然獲益有限，但卻同樣受到拖拉的衝擊，都有更多收入會被課稅。

因此，兩位年輕人到了2029/30年度本來都預計需要多繳400英鎊，只不過假使依照保守黨今次選舉的承諾，Marcus因為自僱身分所以突然被「解救」，反而可以少繳稅，但Pam則仍需多繳240英鎊。換言之，對Pam來說，保守黨左手說要減稅，但只不過是叫右手不要多拿這麼多而已，實際上還是要多收錢。總體而言，全國大約有4成的受雇者面臨和Pam同樣的狀況：即使保守黨克服2成的民調差距，大爆冷門重返執政，而且完全願意信守承諾，都沒能真正被減稅。由於稅制運作的關係，這群人收入相當兩極：他們要不與Pam同樣低薪（年收在24,000英鎊以下），要不相當高薪（年收入在62,000英鎊以上）。相反地，像是Alice這種年薪在這兩個數字之間的受雇者，就能夠真正享受到保守黨所承諾的砍稅。

至於已退休的Belinda到了2029/30年度，則本來需要多繳580英鎊，但保守黨現在另有規劃。首相辛偉誠本屆選情實在太差，民調落後2成，且在60歲以下所有世代都大輸；為了不要輸得太過難堪，他的團隊決定鞏固高齡者選票，因此提出要特別幫助退休者，如果執政將會單獨「解凍」他們的入息稅門檻，其他年輕人、中年人則仍持續凍結。不過，對Belinda而言，因為前幾年凍結加價實在太兇，相較於上次選前的狀況，這也只是讓她的增稅幅度減少130英鎊，來到450英鎊而已。而且，Belinda所受到的衝擊其實已經相對較小，和她一起退休的同事，如果退休金的額度稍高一些，增稅的幅度更大：從49,000英鎊開始，退休金每增加1000英鎊，增稅的幅度就會增加200英鎊，直到62,000英鎊才「封頂」，之後不論收入如何增加，每年增稅幅度都固定在約3000英鎊。

值得補充的是，人們也不必太為Belinda和她的同事們感到不平：她們雖然面對最大幅度的增稅，但其實也是保守黨執政以來特別保護的對象。在各種支出大幅緊縮之下，國家發放的退休年金（約佔Belinda年收入的4分之1）竟逆勢連年穩定成長。這是歸功於保守黨的「三道鎖」政策，保證國家退休年金會依照「通膨率、平均收入成長率或2.5%三個數字中最高者」上漲，而工黨也不敢撕毀此一政策，以免得罪高齡選民。

在這樣的政策之下，儘管近年來全國民眾收入普遍停滯，Belinda和她的銀髮鄰居們實質收入仍有成長，幅度固然不高，但已是極少數。相較之下，與2010年政黨輪替時相比，收入在後20%的貧窮家庭（大約是Pam或Marcus一個人的年收入）領到的各種社會福利平均少了2000英鎊上下，佔他們收入的1成甚至更多，極具爭議的是，因為兒童福利計算改以兩胎為計算上限，所以孩童人數在三人以上的家庭受影響最大，被認為是兒童貧窮率居高不下的主因；即使收入中等的家庭（大約是Alice和Jack一個人的年收入），平均一年也被砍了約700英鎊的福利金，約佔收入2%。當全國多數選民都不再願意聽保守黨說話時，唯獨高齡選民仍有部分願意票投保守黨，原因不難想見。

當兩黨說起一樣的謊：「比虛構還不如」的財政計畫

這樣看來，增減稅的情形應該非常清楚才對，專家們究竟為何都認為仍無法預測呢？原因是，兩黨根本一齊作弊，財政計畫都建立在虛假的基礎之上，因此缺乏參考價值。對此，獨立智庫Institute for Fiscal Studies的執行長批評兩黨「勾結共謀，保持沉默」，共享一系列不切實際的預設，而另一權威智庫Institute for Government的首席經濟學家也指出，兩黨領導人這樣的政策宣示，本只是「削弱辛偉誠和施紀賢兩人的可信度」，直陳當選者一定會「後悔」做出這些不可能實現的承諾。

大略估算，工黨和保守黨一齊作弊的額度到了2028/29年度約是160億英鎊，甚至可能更多，約等於內政部一年的預算總額，也是當年度預估赤字的4成之多。而保守黨的作弊幅度甚至還又翻了一倍，自行幻想出許多難以實現的財源，總額直逼財富稅（資本利得稅和遺產稅）一年的預計徵收額度390億。

兩黨共謀的範圍中，有約100億英鎊來自各部門日常經費的凍結，在考慮通膨之後也就等於實質刪減。這個謊是由今屆保守黨政府開始的：為了製造「還有錢能花」的假象，在提交給預算責任辦公室（Office for Budget Resposibility，OBR，依法設立的獨立預算評估單位）的財政計畫中，他們刻意低報各部門預估的未來經費。倘若依照這組低報的數據確實執行，勢必造成各政策領域（除了醫療、國防和國際援助）之外的經費實質刪減，但他們又沒有提交「如何刪減」的具體計畫，等於只是隨意喊價。政策圈之所以普遍認為這樣的刪減不可行，是因為在多年的緊縮政策之下，從警察到監獄乃至學校通通問題頻傳，各地區的地方政府更頻頻傳出財政吃緊，路面失修、圖書館和公園被迫關閉、垃圾疏於清掃，甚至連食品安全檢測頻率都必須減半，就算不增加開支都可能會全面出現危機，遑論減少經費？

其中一位知道絕對不可行的人，正是主管OBR的資深文官Richard Hughes本人。他情知按照這樣低報的數據進行評估毫無意義，但依法又只能照辦，只好趁著少數公開發言的機會，對國會議員們表達不滿：「有些人說這樣的預測是虛構作品，這樣說根本就客氣了，因為虛構作品好歹還要花力氣寫，政府根本連各部門實際上的支出計劃都懶得寫。」這樣強烈的言詞在英國公務體系中極度罕見，足以看出他其實非常憤怒。

不過既然是製造花錢的「空間」，兩黨都樂得輕鬆，在政綱中都默默預設這個比虛構還不如的計畫有辦法實行，好讓自己可以宣稱不用增稅也能做到財政穩定。其實，由於政府沒有提出確切的計畫，就連專家都不知道該如何評估各部門具體將被刪減多少經費，Institute for Fiscal Studies近期預估在醫療、國防和國際援助之外，各部門日常經費將被實質刪減1.2%至2.9%，換言之，光是要勉強維持在相同水準，一年都需要60億至160億的經費挹注（圖表中以中間值110億呈現），而這是兩黨都刻意忽略的一筆開支，也有些稍早的估計認為可能需要上看200至250億。何況，如果按照保守黨的主張，他們還要額外提升國防開支，經費就還得再另尋財源補齊；至於如果按照工黨的主張，他們雖然宣稱將額外撥給學校的經費，但都是為了特定新政策專款專用，同樣不能算在這110億之內。

值得補充的是，圖上的數據只呈現日常開支的刪減，甚至尚未呈現長期投資的倒退，而今屆政府目前提交的計畫是凍結投資總額，考慮物價後預估等於將實質刪減2.6%，若要至少打平就還需挹注184億英鎊。然而，英國各項公共服務此刻的困境，極大部分正是來自長年投資過低，各種硬體設備疏於汰換更新；而在經濟上，英國投資長期疲軟，更有許多專家認為這是生產力停滯的原因，若要遵照他們的呼籲，想增加公共投資，政府勢必得進一步加碼更多。圖上之所以並未納入，是因為不像日常開支刪減，減少投資支出並不會引發立即的危機，所以並非絕對不可行，只是同樣也令人懷疑。

此外，兩黨也都非常樂觀，相信過了幾年後，來到2028/29年，他們就能透過打擊避稅找回一年50至60億的財源。這充其量都只能說是是高度不確定的數字，甚至可能完全只是幻想。兩黨之所以都喊出50至60億，應該是因為主責審計的高階文官在年初曾公開表示，他預估如果能妥善解決避稅和逃漏稅的問題，每年能增加的稅收上看60億──但這是理論上的高標，實際成效難以預估，畢竟稅務機關預估的年度避稅就只有10億、違法逃漏稅也只有50億，這根本就等於要完全消弭相關問題。再者，實際執行也需要成本，比如需要強化稅務機關的人力和設備，這些經費也都沒被包含在內。事實上，工黨在4月時所提出的政策文件一度只喊出39億，但眼見保守黨偷偷以50至60億為計算標準，工黨也就沒有不跟進的理由。只不過，工黨還是比保守黨稍稍「認真」一些，有具體提出一系列打擊逃漏稅、提升效能的政策方案，但是否真能達到史無前例的高效能，仍然頗有疑慮；至於保守黨則是連方案的影子都沒有，只在一份新聞稿裡空泛指稱要運用AI等等新技術而已，更是等而下之。

這兩大問題相加，保守黨和工黨就已經「共謀」虛構了約110億至210億英鎊的財政空間，這甚至還不包含挽救投資刪減所需的經費。然而，這樣的空間對於承諾砍稅的保守黨並不足夠──反正民調落後2成，政見需要兌現的機率不高，本就不必太講求實際。因此，他們還額外創造出了另外約170億英鎊的空間，同樣被多位獨立專家指出相當可疑。

他們想像中，還有三大財源可以開闢：首先，他們宣稱將能透過公務人力精簡，每年減省39億英鎊，然而保守黨其實一直以來都主張要精簡公務人力，然而近年來公務員實際人數還是不斷上升，最近一年又增加了2萬1千人。而智庫Institute for Government的專家也示警，如果「為了砍而砍」，反而會讓公務體系必須將工作外包，花費反而只會更高。其次，他們也宣稱能透過減少半官方機構（Quangos）的數量節省13億英鎊，然而這些英國右派痛恨的單位在保守黨執政前期已經砍掉近300個，剩下的單位等於已被當時政府認為有必要存在，而且8成經費用於醫院、學校和稅務機關，能夠再汰除多少也不無疑問，保守黨總之也未特別說明。第三，保守黨宣稱身心障礙福利刪減能夠釋出120億，更是奠基於「福利被濫用」的古老預設之上，但一方面，保守黨執政前半就已經刪減了約120億，還要找到翻倍刪減的空間恐怕非常困難；另一方面，這些年來被迫「等候醫院治療」的人數確實大幅上升，從政黨輪替時的2百餘萬來到此刻的7百餘萬，能夠真的精減多少也相當啟人疑竇──何況，這120億當中有一大部分根本已經包含在那份「比虛構還不如的計畫」當中，保守黨的政綱等於重新計算兩次，更是明顯灌水。

當然，這些短絀未必得靠著增稅解決，政府也可以選擇增加債務。但是，姑且不論經濟上這是否妥當，在政治上，兩黨都已承諾要遵守同樣的財政規則，也就是要讓五年後的「債務佔GDP比率」下降。所以，除非GDP出現超乎預期的大幅增長，不然新政府將只有兩個選擇：違背承諾增稅，或者違背承諾破壞自己定下的財政規則。值得一提的是，不少評論者認為這條財政規則其實需要重新設計，尤其因為「五年後債務預測」可以由政府輕易操縱、提出不切實際的經費預估，前面提到「比虛構還不如的計畫」其實正是因此出現，意義實在不大。

然而，不論新政府採取哪一個選擇，都意味著兩大黨此刻的財稅規劃根本不可信，幾乎注定敗選的保守黨尤其嚴重，但大致篤定能執政的工黨也有相同問題，政綱都只是寫滿不可能實現的承諾。所以，不論是領最低工資的Pam還是Marcus，或者是中等收入的Alice和Jack，乃至已經退休多年的Belinda，若想知道再下來得繳多少稅，除了靜靜等待，恐怕也沒有其他更好的辦法。