英国大选 2024：还想著减税？该问的问题是要加多少税

英国将于7月4日举行大选，届时下议院的全部650个席位都将改选，保守党的14年执政也很可能在今夏告终。在未来一个月，端将刊出关于英国政经﹑民生政策的懒人包与梳理现况的数洞栏目，亦将刊出一系列专访及其他相关专题。请按此追踪“2024 英国大选”系列。

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想知道选后需要额外缴多少税？英国人除了“静观其变”之外，实在没什么其他事可以做。

照理说，事情不该是这样的。英国选举的一大特色在于各大政党在选前都会公布完整的政纲（manifesto），详细列出执政后所要推行的政策，而税务当然是其中必须涵盖的面向。虽然各国候选人也常会发布政见，但这些文件被赋予的“重量”差异极大：英国各党经常在同一周发布政纲，一般发生在投票日前三周，是竞选期间可预期的新闻关注焦点，是比电视辩论还要固定的活动（事实上，英国第一场领导人电视辩论迟至2010年才举行，不只比美国晚了50年，甚至还比台湾晚了6年），在政纲发布当周，各大媒体和独立智库、议题组织也都蓄势待发，要迅速产出分析。

而政纲的存在也意味著政党必须推出全盘的计划，并且“买定离手”，既不可以太过零碎、“想到什么说什么”，也不可以任意转弯。选后，执政党全党候选人都“在此一政纲之上参选”（stand on this manifesto），背弃政纲承诺因此常被认为是相当严重的事情（虽然仍偶尔发生）。此外，如果政府在选后推出“不在政纲内”的重大政策，也容易被质疑根本没有从选民那里得到授权（mandate），英国也早已发展出一套宪政惯例，就是政纲内的政策，上议院不得阻拦。

既然如此，在各党都已经公布政纲的此刻，专家应该能清楚告诉民众，大致可以期待要多交或少交几多税。何况在近十余年来，财政纪律更是各党都高度注意的问题，因此每项政策都会搭配预估经费和对应财源，更可以看出政府在财政上的走向。虽然事情总不会如此理想，每次选举期间各党总会有一些政策宣示太过含糊或者乐观，但总不至于让民众乃至专家们都通通猜不透。

但之所以猜不透，原因倒不是因为两党在政纲里完全没有提到税务负担问题。其实，两党在政纲内都有提出财税规划，其中都承诺不会调升入息（income tax）、薪俸税（名目上为National Insurance Contribution，即国民保险金，但实际上早已并非保费，而是直接进入国库的税金）和商品加值税（value added tax，VAT），而这三大税就已经占据国家每年税收的3分之2，加上也都承诺不会调涨企业税，更直逼4分之3。然而，因为专家普遍认为两党政纲里所提出的财税规划都不合理，根本不可能达成。否则，如果愿意完全相信两党政纲中所提出来的财税承诺，那么答案确实可以直接计算出来。

工党宣称不影响一般人，保守党承诺为自雇者减税

为了说明两党各自的承诺将对一般人带来怎样的影响，可以设想有这五位英格兰人（必须注意的是，威尔斯和北爱尔兰的状况会小有差异，而苏格兰则在多个制度上都有所不同），他们分别是：

1. 25岁的Pam，居于英国东北的杜伦（Durham），在当地的餐馆洗碗，虽然是全职工作，但领的是法定最低收入，今年收入仅20,000英镑；

2. 30岁的Marcus，居於伦敦，今年收入同样仅20,000英镑，他实质上是在为一间建设公司工作，但公司为了避税，并没有承认他是自家员工，而是参照许多同业的作法，让他以自雇者的身分纳税；

3. 40岁的Alice，居于曼彻斯特，于一间药厂的业务部当小主管，今年的年薪是35,000英镑，在全国民众中恰好属于中间的位置；

4. 50岁的Jack，居于伯明翰，是移英港人，常接香港业主的发案，替不同公司做网页设计，今年获利同样是35,000英镑，不过由于自己开工作室，所以是以自雇者身分报税；

5. 70岁的Belinda，居于英国东南的舒梨郡（Surrey），今年可以进帐45,000英镑，其中有约4分之1是国家给的退休年金，4分之3则是他过去工作得来的退休金。

按照目前两党公布的承诺，如果这一届议会能做满5年任期，那么与上次选前（2019/20年）相较，他们到下次选前（2029/30年）需要缴的税各自会以多大的幅度增加或减少？（按：以下所有价格皆依2024/25年物价调整）

如果保守党能够克服2成的民调差距，继续执政并兑现承诺，那么这5个人将都能够享受到减税的成果，只不过幅度非常不同。同样是中等收入，Alice因为是受雇者，所以保守党对她的承诺“只有”将8%的薪俸税主要税率下降为6%，让她一年能少缴约450英镑的税。相反地，Jack因为是自雇者，原本薪俸税主要税率就已经是6%，保守党承诺如果重返执政将会完全归零，所以一年可以少缴1,600英镑的税，减税幅度是Alice的3倍以上。同理，在餐厅洗碗的Pam只获得一年降税160英镑的承诺，但相同收入、只是名义上被归为“自雇者”的Marcus得到的承诺却来到700英镑，是Pam的4倍以上。至于已经退休的Belinda，本来就豁免于薪俸税之外，则无法受惠于此一承诺。

保守党这样的政策显然独厚自雇者，而包含独立智库Institute for Fiscal Studies在内，许多专家都批评这个做法的方向完全错误：英国的税制本已对受雇者比较严苛，现在保守党又将加剧这样的差别待遇。保守党之所以这么做，帐面上的原因是为了要鼓励创业，但除了引起人们质疑是否公平之外之外，目前也并无研究证实真有刺激创业的功效。反而，劳动市场上有许多像是Marcus这样的人，是雇主运用一些手法（比如改以中间商承揽），让实质上的员工在法律上变成“自雇者”，如此一来，雇主就不需要缴交（约莫与受雇者份额等值）的薪俸税，更不必承担劳动法规上关于病假、产假、禁止不当解雇等的种种责任。倘若实行此一政策，这个问题可能会更加严重。

至于工党的政纲当中，则没有任何计划会直接影响这五个人。他们虽然宣示每年要多征收约70亿英镑的总税额（同时外加对石油和天然气公司的高额获利征收一次性的暴利税（windfall tax），总额预估60亿），但承诺通通不会由“工作者”（working people）承担。不论“工作者”要如何界定，按照工党政纲目前的宣示，这70亿英镑的三大来源都是很特定的小众：“打击逃税”仅会影响为数不明的逃税者；“修改对于附带权益（carried interest，基金管理人分红奖金）的课税方式”预计仅将影响约3千名基金的投资经理人，“恢复征收私立学校的商品增值税”的影响范围较大，但每学年英格兰也大约只有7%的学童就读私立学校，何况私立学校近年学费早已自行飙涨，此刻倒未必会将增值税全额转嫁给家长。除非这五个人当中，有任何一个人逃税、是投资经理人，或者子女就读私校──从收入来看应该都很难──否则工党目前的宣示都与他们无关。

问题在于，今届政府早已启动“财政拖拉”大增税

不过，如果要完整理解工党和保守党各种承诺的意义，必须把保守党在今次执政期间（2019-2024）已经安排好的种种税负措施一起纳入讨论：有些增税措施已经生效，有些则即将生效，而且两党都无意阻挡，因此将与两党的承诺同步发挥作用。

而和人们的收入最有关系的，同样是入息税（income tax）和工资税（National Insurance contribution或NIC），其实对不少人而言将持续实质上涨。帐面上，这项税的税率可能维持不变，但实际上，由于免税门槛和税级门监都持续冻结，并未遵循往例随物价增加，所以人们的税务负担反而持续提高。这在英国政策讨论中被称为“财政拖拉”（fiscal drag）：许多人的生活并没有明显改善，收入只不过是随著物价同步上涨而已，或者只是小幅超过物价水准，但因为名目上的收入增加，所以在免税和税级门槛不变之下，许多原先不用缴税的人也开始需要缴税，本来只需要以较低税率缴税的人则开始需要以更高税率缴纳，形同税率变相攀升。值得补充的是，除了财政拖拉之外，商业地税、燃料税和土地印花税的限期税负优惠都将在选后到期，两党都无意延续，也将增加税收，但由于和收入没有直接关系，将不会纳入以下的模拟当中。

正是在财政拖拉的威力之下，收入低于全国中位数的Pam、Marcus，以及在收入光谱另一端的Belinda，本来才都要面临增税（至于Alice和Jack虽然也遭到“拖拉”，但因为其他的税制调整，反而本来就能稍稍减税）。对他们三人而言，辛伟诚政府在选前一年连续两度调降薪俸税的影响其实不大，因为两位年轻人都只领最低工资，一直都没有太多薪俸税要缴，而Belinda的退休金也本来就不须缴交薪俸税。虽然获益有限，但却同样受到拖拉的冲击，都有更多收入会被课税。

因此，两位年轻人到了2029/30年度本来都预计需要多缴400英镑，只不过假使依照保守党今次选举的承诺，Marcus因为自雇身分所以突然被“解救”，反而可以少缴税，但Pam则仍需多缴240英镑。换言之，对Pam来说，保守党左手说要减税，但只不过是叫右手不要多拿这么多而已，实际上还是要多收钱。总体而言，全国大约有4成的受雇者面临和Pam同样的状况：即使保守党克服2成的民调差距，大爆冷门重返执政，而且完全愿意信守承诺，都没能真正被减税。由于税制运作的关系，这群人收入相当两极：他们要不与Pam同样低薪（年收在24,000英镑以下），要不相当高薪（年收入在62,000英镑以上）。相反地，像是Alice这种年薪在这两个数字之间的受雇者，就能够真正享受到保守党所承诺的砍税。

至于已退休的Belinda到了2029/30年度，则本来需要多缴580英镑，但保守党现在另有规划。首相辛伟诚本届选情实在太差，民调落后2成，且在60岁以下所有世代都大输；为了不要输得太过难堪，他的团队决定巩固高龄者选票，因此提出要特别帮助退休者，如果执政将会单独“解冻”他们的入息税门槛，其他年轻人、中年人则仍持续冻结。不过，对Belinda而言，因为前几年冻结加价实在太凶，相较于上次选前的状况，这也只是让她的增税幅度减少130英镑，来到450英镑而已。而且，Belinda所受到的冲击其实已经相对较小，和她一起退休的同事，如果退休金的额度稍高一些，增税的幅度更大：从49,000英镑开始，退休金每增加1000英镑，增税的幅度就会增加200英镑，直到62,000英镑才“封顶”，之后不论收入如何增加，每年增税幅度都固定在约3000英镑。

值得补充的是，人们也不必太为Belinda和她的同事们感到不平：她们虽然面对最大幅度的增税，但其实也是保守党执政以来特别保护的对象。在各种支出大幅紧缩之下，国家发放的退休年金（约占Belinda年收入的4分之1）竟逆势连年稳定成长。这是归功于保守党的“三道锁”政策，保证国家退休年金会依照“通膨率、平均收入成长率或2.5%三个数字中最高者”上涨，而工党也不敢撕毁此一政策，以免得罪高龄选民。

在这样的政策之下，尽管近年来全国民众收入普遍停滞，Belinda和她的银发邻居们实质收入仍有成长，幅度固然不高，但已是极少数。相较之下，与2010年政党轮替时相比，收入在后20%的贫穷家庭（大约是Pam或Marcus一个人的年收入）领到的各种社会福利平均少了2000英镑上下，占他们收入的1成甚至更多，极具争议的是，因为儿童福利计算改以两胎为计算上限，所以孩童人数在三人以上的家庭受影响最大，被认为是儿童贫穷率居高不下的主因；即使收入中等的家庭（大约是Alice和Jack一个人的年收入），平均一年也被砍了约700英镑的福利金，约占收入2%。当全国多数选民都不再愿意听保守党说话时，唯独高龄选民仍有部分愿意票投保守党，原因不难想见。

当两党说起一样的谎：“比虚构还不如”的财政计划

这样看来，增减税的情形应该非常清楚才对，专家们究竟为何都认为仍无法预测呢？原因是，两党根本一齐作弊，财政计划都建立在虚假的基础之上，因此缺乏参考价值。对此，独立智库Institute for Fiscal Studies的执行长批评两党“勾结共谋，保持沉默”，共享一系列不切实际的预设，而另一权威智库Institute for Government的首席经济学家也指出，两党领导人这样的政策宣示，本只是“削弱辛伟诚和施纪贤两人的可信度”，直陈当选者一定会“后悔”做出这些不可能实现的承诺。

大略估算，工党和保守党一齐作弊的额度到了2028/29年度约是160亿英镑，甚至可能更多，约等于内政部一年的预算总额，也是当年度预估赤字的4成之多。而保守党的作弊幅度甚至还又翻了一倍，自行幻想出许多难以实现的财源，总额直逼财富税（资本利得税和遗产税）一年的预计征收额度390亿。

两党共谋的范围中，有约100亿英镑来自各部门日常经费的冻结，在考虑通膨之后也就等于实质删减。这个谎是由今届保守党政府开始的：为了制造“还有钱能花”的假象，在提交给预算责任办公室（Office for Budget Resposibility，OBR，依法设立的独立预算评估单位）的财政计划中，他们刻意低报各部门预估的未来经费。倘若依照这组低报的数据确实执行，势必造成各政策领域（除了医疗、国防和国际援助）之外的经费实质删减，但他们又没有提交“如何删减”的具体计划，等于只是随意喊价。政策圈之所以普遍认为这样的删减不可行，是因为在多年的紧缩政策之下，从警察到监狱乃至学校通通问题频传，各地区的地方政府更频频传出财政吃紧，路面失修、图书馆和公园被迫关闭、垃圾疏于清扫，甚至连食品安全检测频率都必须减半，就算不增加开支都可能会全面出现危机，遑论减少经费？

其中一位知道绝对不可行的人，正是主管OBR的资深文官Richard Hughes本人。他情知按照这样低报的数据进行评估毫无意义，但依法又只能照办，只好趁著少数公开发言的机会，对国会议员们表达不满：“有些人说这样的预测是虚构作品，这样说根本就客气了，因为虚构作品好歹还要花力气写，政府根本连各部门实际上的支出计划都懒得写。”这样强烈的言词在英国公务体系中极度罕见，足以看出他其实非常愤怒。

不过既然是制造花钱的“空间”，两党都乐得轻松，在政纲中都默默预设这个比虚构还不如的计划有办法实行，好让自己可以宣称不用增税也能做到财政稳定。其实，由于政府没有提出确切的计划，就连专家都不知道该如何评估各部门具体将被删减多少经费，Institute for Fiscal Studies近期预估在医疗、国防和国际援助之外，各部门日常经费将被实质删减1.2%至2.9%，换言之，光是要勉强维持在相同水准，一年都需要60亿至160亿的经费挹注（图表中以中间值110亿呈现），而这是两党都刻意忽略的一笔开支，也有些稍早的估计认为可能需要上看200至250亿。何况，如果按照保守党的主张，他们还要额外提升国防开支，经费就还得再另寻财源补齐；至于如果按照工党的主张，他们虽然宣称将额外拨给学校的经费，但都是为了特定新政策专款专用，同样不能算在这110亿之内。

值得补充的是，图上的数据只呈现日常开支的删减，甚至尚未呈现长期投资的倒退，而今届政府目前提交的计划是冻结投资总额，考虑物价后预估等于将实质删减2.6%，若要至少打平就还需挹注184亿英镑。然而，英国各项公共服务此刻的困境，极大部分正是来自长年投资过低，各种硬体设备疏于汰换更新；而在经济上，英国投资长期疲软，更有许多专家认为这是生产力停滞的原因，若要遵照他们的呼吁，想增加公共投资，政府势必得进一步加码更多。图上之所以并未纳入，是因为不像日常开支删减，减少投资支出并不会引发立即的危机，所以并非绝对不可行，只是同样也令人怀疑。

此外，两党也都非常乐观，相信过了几年后，来到2028/29年，他们就能透过打击避税找回一年50至60亿的财源。这充其量都只能说是是高度不确定的数字，甚至可能完全只是幻想。两党之所以都喊出50至60亿，应该是因为主责审计的高阶文官在年初曾公开表示，他预估如果能妥善解决避税和逃漏税的问题，每年能增加的税收上看60亿──但这是理论上的高标，实际成效难以预估，毕竟税务机关预估的年度避税就只有10亿、违法逃漏税也只有50亿，这根本就等于要完全消弭相关问题。再者，实际执行也需要成本，比如需要强化税务机关的人力和设备，这些经费也都没被包含在内。事实上，工党在4月时所提出的政策文件一度只喊出39亿，但眼见保守党偷偷以50至60亿为计算标准，工党也就没有不跟进的理由。只不过，工党还是比保守党稍稍“认真”一些，有具体提出一系列打击逃漏税、提升效能的政策方案，但是否真能达到史无前例的高效能，仍然颇有疑虑；至于保守党则是连方案的影子都没有，只在一份新闻稿里空泛指称要运用AI等等新技术而已，更是等而下之。

这两大问题相加，保守党和工党就已经“共谋”虚构了约110亿至210亿英镑的财政空间，这甚至还不包含挽救投资删减所需的经费。然而，这样的空间对于承诺砍税的保守党并不足够──反正民调落后2成，政见需要兑现的机率不高，本就不必太讲求实际。因此，他们还额外创造出了另外约170亿英镑的空间，同样被多位独立专家指出相当可疑。

他们想像中，还有三大财源可以开辟：首先，他们宣称将能透过公务人力精简，每年减省39亿英镑，然而保守党其实一直以来都主张要精简公务人力，然而近年来公务员实际人数还是不断上升，最近一年又增加了2万1千人。而智库Institute for Government的专家也示警，如果“为了砍而砍”，反而会让公务体系必须将工作外包，花费反而只会更高。其次，他们也宣称能透过减少半官方机构（Quangos）的数量节省13亿英镑，然而这些英国右派痛恨的单位在保守党执政前期已经砍掉近300个，剩下的单位等于已被当时政府认为有必要存在，而且8成经费用于医院、学校和税务机关，能够再汰除多少也不无疑问，保守党总之也未特别说明。第三，保守党宣称身心障碍福利删减能够释出120亿，更是奠基于“福利被滥用”的古老预设之上，但一方面，保守党执政前半就已经删减了约120亿，还要找到翻倍删减的空间恐怕非常困难；另一方面，这些年来被迫“等候医院治疗”的人数确实大幅上升，从政党轮替时的2百余万来到此刻的7百余万，能够真的精减多少也相当启人疑窦──何况，这120亿当中有一大部分根本已经包含在那份“比虚构还不如的计划”当中，保守党的政纲等于重新计算两次，更是明显灌水。

当然，这些短绌未必得靠著增税解决，政府也可以选择增加债务。但是，姑且不论经济上这是否妥当，在政治上，两党都已承诺要遵守同样的财政规则，也就是要让五年后的“债务占GDP比率”下降。所以，除非GDP出现超乎预期的大幅增长，不然新政府将只有两个选择：违背承诺增税，或者违背承诺破坏自己定下的财政规则。值得一提的是，不少评论者认为这条财政规则其实需要重新设计，尤其因为“五年后债务预测”可以由政府轻易操纵、提出不切实际的经费预估，前面提到“比虚构还不如的计划”其实正是因此出现，意义实在不大。

然而，不论新政府采取哪一个选择，都意味著两大党此刻的财税规划根本不可信，几乎注定败选的保守党尤其严重，但大致笃定能执政的工党也有相同问题，政纲都只是写满不可能实现的承诺。所以，不论是领最低工资的Pam还是Marcus，或者是中等收入的Alice和Jack，乃至已经退休多年的Belinda，若想知道再下来得缴多少税，除了静静等待，恐怕也没有其他更好的办法。