香港垃圾徵費措施暫緩前五天，九龍新蒲崗新光宴會廳的員工如常將剩菜和垃圾送進廚房。不同往常的是，洗碗工快速沖洗碗碟，一邊撈起鳳爪骨扔進紫色廚餘回收桶，紙巾團則丟入普通垃圾桶。她說，「之前不管是什麼，全部放在一起。」
原訂在2024年4月1日實施的垃圾徵費，於今年1月二度延期，改為先開展「先行先試」計劃，向政府大樓、「三無大廈」等14個處所提供免費指定袋及標籤。兩個月過去，作為試點之一，陳經理說酒樓員工已習慣分類垃圾，但「用一個膠袋就是錢」，人手壓力和市道疲弱下，她覺得延遲最好。
5月27日，環境及生態局局長謝展寰和政務司副司長卓永興再宣佈暫緩垃圾徵費，未有訂明落實日子。卓永興指，「先行先試」參加者認為操作繁複、垃圾棄置量沒有太大改變等，又指由年初至今有七八成市民反對8月實施垃圾徵費，暫緩「甚至是唯一決定」。曾經對推行徵費「有百分百有信心」的謝展寰表示，要改變全港市民習慣、處理問題是很大挑戰，「不可能在短時間內便準備好」，但政府重視減廢的初心從沒改變。
香港的垃圾徵費討論縈繞近20年，由2005年開始橫跨五屆政府，經反覆討論、試行和諮詢後，在2021年通過，落到現屆政府手上，最終兩度押後並無限期暫緩。而由2021年至今，政府花費港幣1.77億元推動垃圾徵費，宣傳推廣達3000萬元。端傳媒走訪前環境局副局長、公共政策學者、試行計劃中的酒樓、環保團體和民間回收組織，探討這個鋪排多年、原意良好的政策為何觸礁。
暫緩的先兆
「先行先試」初期，酒樓未有回收廚餘的配套，直至環境署提供垃圾桶，又有回收車，酒樓便讓洗碗工每日把容量120公斤的廚餘桶拉到地面等待回收。洗碗工說，廚餘桶「特別重，要兩個人一起拉。」
因為洗碗工漸有微言，外判洗碗部的老闆私下給他們錢，陳經理擔心日子久了，酒樓要給洗碗部加人工。加上，酒樓只作廚餘和玻璃回收，未找到發泡膠和菜籃的回收商，只好裝進指定袋棄置，她向政府提出問題但沒得到答覆。她覺得，「食肆永遠有些一定要扔的垃圾，無得慳（沒法節省）。」
香港原定的垃圾收費形式分為「按袋」和「按標籤」，以及按重量收「入閘費」。市民丟掉一般垃圾時，須選購9種從3公升至100公升容量的指定膠袋，價錢介乎3毫子至11港元。環保署預計3至4人家庭每月垃圾收費開支約30元至50元。另提供240公升和660公升指定袋，主要賣予設垃圾槽的處所；棄置大型垃圾須貼上標籤，劃一收費11元。入閘費則規限工商業處所棄置的垃圾等。
措施推行後，違例棄置垃圾罰1500元。嚴重違例者如被檢控，首次定罪最高罰款2.5萬元及監禁半年。
陳經理估計，如落實徵費，酒樓每天消耗各兩個港幣73元的660公升、和26元的240公升指定袋，每月額外開支約6000元。自通關以來，酒樓生意跌了兩三成，陳經理認為和港人北上消費有關，「現在食肆少一間就少一間，租又貴人工又貴，再有其他成本，不是那麼容易。」飲食業代表、稻苗飲食專業學會榮譽會長黃傑龍曾表示，廚餘回收問題未解決，業界難以減少廢物，預計旗下集團食肆一年要花費300萬元購買指定袋。
安老院舍同樣指業界「減無可減」。年初，香港安老服務協會永遠榮譽主席李輝指，尿片、醫療用品等廢物無可避免，而長者過身後，院舍需幫忙處理其物品，包括大型物件如床褥、輪椅等。她估計大規模院舍一個月要花費數萬元買指定袋，一年或花幾十萬至上百萬元。
另一邊廂，前線清潔工表示不了解法例，未知怎處理違規住戶的垃圾，也擔心法律責任，同時加重工作量。又有劏房戶反映，家居沒空間進行分類、回收或為基層添經濟和精神負擔，需要配套協助。
反對聲音蔓延，暫緩早有先兆。5月3日，《南華早報》報導政府很大機會推遲計劃。綠惜地球總幹事劉祉鋒擔心政策擱淺，便向立法會發公開信，促把握在8月1日起分階段實施徵費。
「我可以理解政府面對的困境：一個Dilemma，做又死，不做又死。」劉祉鋒解釋，若全民推行徵費，民間會有怨氣；但延期或擱置，政府的公信力會大跌。於是，他在公開信中提出折衷方案，包括在公屋以外的政府管理場所實行首階段徵費，爭取時間做好配套和宣傳；以及設低門檻，於一年內把廢物量減少至少一成等。
政府最終沒採納他的意見。政策暫緩後，政府會在6月起向公屋住戶每月派20個指定袋，也不會改變清潔工人的工作模式。私人屋苑或大廈住戶，如果物業管理方簽署了《減費回收約章》、提供分類回收設施等，也可獲得免費的指定袋。政府也有目標將「綠在區區」回收點從現時的200 個增加至800個。政府指，會在2025年中再向委員會作報告。
劉祉鋒感到非常失望。他說政府用這麼多時間準備，但教育和硬件皆不足，「沒有決心、沒有信心，執行力不足。」他又覺得政府連自己管理處所也不敢實行徵費，「原來沒有信心做一個好的示範給市民看。」加上目前沒有落實時間表，他擔心下年官員會再以市民反對為由押後徵費，「好像無了期、隨時向後延，聲望很受損害——大大個政府這麼沒有信用。」
解說錯重點、討論度低、推環保「本身有難度」
法案從2021年通過至落實，政府有18個月的關鍵準備期。根據環保署資料，署方共舉行200多場業界簡介會、為工商業界及公共機構處所舉辦120場培訓講座，以及出席40場由立法會議員、區議員、民政事務處和地區人士舉辦的簡介會，又計劃稍後再出席30多場。
「不是重多、不是重量，是重質。」劉祉鋒說。有次，他參加一場兩小時的解說會，環保署職員唸出60頁法例指引；當物管和業主提問題，講者如「人肉錄音機」回答，最後街坊鼓譟收場。「不斷強調袋一定要買、一定要去指定的地方買；有些是A貨，不要自己淘寶；袋要綁好，不要戳破它⋯⋯這些是實際操作的事，（政府）沒有將重點放到說服市民上面。」
第一個問題，可能源自於解說錯重點，市民不理解為何要徵費。
香港依賴堆填處理固體垃圾，但棄置量節節上升，以每人每日棄置量為例，由2013年1.33公斤升至2022年的1.51公斤；同一時間，回收量停滯不前，徘徊在三成。現時全港有3個分別位於打鼓嶺、將軍澳和屯門的策略性堆填區，其中屯門和打鼓嶺的堆填區剩餘容量少於兩成，將在2026年飽和。
另外，香港每日製造3千多公噸廚餘。劉祉鋒分析，位於北大嶼山的O.PARK1是全港首個有機資源回收中心，廚餘吞吐量為每日200公噸；在沙嶺的O.PARK2今年剛啟動，每日可處理300公噸廚餘，再加上兩個污水處理廠以「厭氧消化」消化及分解廚餘，吞吐量為100噸廚餘。動用現有設施，回收量僅600公噸，追不及廚餘量。
「還有很多空間去堆填，還是快滿了？你走到街上試問一下，問十個會有九個不知道。」劉祉鋒說。
此外，2021年法案通過後，香港仍處疫情時期，垃圾徵費的討論度低。直到2023年中，社會才開始關注，但公共政策顧問林緻茵留意到，市民只著眼在「怎樣將垃圾放進垃圾袋裡」，而非政策原意——「源頭減廢」和鼓勵回收。
長遠而言，她說推動環保政策本身就有難度，因市民難感受自己對政策結果帶來的貢獻，有無力感或懶惰。她說，「當社會對於整個政策目標本身沒有共識的話，attention 就會在減廢的方法上，不是減廢的目的。」
市民從操作上思考垃圾徵費，對執行細節的問題愈刁鑽，政府回應後又爭議不斷。年初，環境保護署助理署長（都市固體廢物收費）胡勁欣走訪電台解說，被問到拖把棍太長如何棄置，指「可以鋸開佢兩嚿入指定袋」，引發爭議。
另外還有物業管理「包底」，即為住戶善後的問題。環保署曾表示，住戶需使用指定袋包好家居垃圾丟棄，否則違法，又要求物管公司不要在大型垃圾桶套上指定袋「包底」。事隔一星期，環保署澄清法例沒禁止物管「包底」，但不能免除住戶的法律責任。
林緻茵認為，政府可能未必預視過一些問題，也需要市民反饋意見，而法例本身也有含糊之處，例如將法律責任放在個人或家庭單位上，但未有釐清其他人如清潔工或物管執法或糾正的責任，從而引起「包底」爭議。不過，政府已多次試行，「理論上有一些問題，政府應預判到。」
政策拖拉20年，民間自發推回收減廢
劉祉鋒從事環保工作逾30年，見證香港的垃圾徵費由初始討論、反覆諮詢試驗、到最後立法又暫緩，橫跨20年的進與退。
2005年董建華年代，時任環境運輸及工務局局長廖秀冬在「都市固體廢物管理政策大綱」中提出都市固體廢物收費，指視乎公眾諮詢結果，預計在2007年向立法會提交條例草案。廖秀冬當時表示，香港正面對迫切的廢物問題，如市民不改變消耗型的生活習慣，堆填區將於六至十年內飽和。
翌年，政府在20個屋苑分發「專用垃圾袋」，啟動試驗計劃。不過，2007年曾蔭權班子上任，新環境局局長邱騰華表示試驗計劃效果不理想，要繼續研究。2012年，邱騰華在任期最後半年作公眾諮詢，當時超過五成市民贊成徵費。但臨近換屆，邱騰華指留待下屆政府處理。
梁振英年代，環境局轉由黃錦星接手，他一度表示最快在2016年落實徵費。2013年，他發表的《香港資源循環藍圖》提出徵費，翌年7個住宅屋苑進行試點計劃，可持續發展委員會亦就社會參與發表報告。值得注意的是，報告當時已就收費機制、涵蓋範圍、收費水平，以及回收等給予詳細建議，也列明回收和廚餘設施不足、教育手法等問題。
2017年，黃錦星公布「按戶按袋」和「按重量」收費方案，預料最快在2019年下半年實行。翌年，政府向立法會提交法案。法案委員會召開16次會議，最終在2020年以7比4終止審議。支持終止的議員全屬建制派，當時環團批評他們「拉布」，質疑是擔心收費不討好選民；而朱凱廸、許智峯、譚文豪和謝偉銓投反對票。
政府推行未果，曾有民間環保組織「不是垃圾站」，在各區開設回收站。2016、2017年，曾為朱凱廸（目前正因47人案還柙）助選團隊的成員認為官方渠道無法有效處理廢物，便開始分類廢物，再將行動延伸至街頭，擺設「不站」和 free cycle 地攤。現時30多歲、正職社工的 Joanne 在當年加入民間團體「大埔社區學堂」，參與在太和橋開「不站」，回收各類型廢物。
當年官方回收網絡「綠在區區」未出現，「不站」把發泡膠送往非牟利發泡膠回收機構，紙、塑膠和金屬由環保協進會接收、紙皮則送給拾荒婆婆。Joanne 說初時只有幾個義工，但後來街坊踴躍幫忙擺站，回收物也愈來愈多，「裝滿整架車，全部都是發泡膠。」
不過，「回收不是我們的目標，我們並不是想越收越多。」Joanne 說「不站」想推動的，是透過街坊親自處理自己的垃圾，認識回收系統，知道有多少物品可被回收、自己消耗多少，從而反思生活模式，減少製造垃圾。
她認為，香港的環保教育停留在80年代、古舊的「三色桶」，而回收資訊不夠透明，市民對回收桶也缺乏信心——怕清潔工將回收物與垃圾混在一起棄置。所以回收之餘，背後更多的是教育和溝通，義工會跟街坊聊天，也會走訪回收商，了解運作後再教育街坊。
舉例說，黑色膠袋難以回收，製成品質素也參差。她說，「回收完之後，其實最後都要丟的。他們要了解到回收不是一條出路、不是一個可以無限loop的cycle。」
12年前沒打鐵趁熱，錯失了黃金機會？
在民間作出嘗試、官方拉扯的期間，香港經歷劇變。垃圾徵費法案也在漩渦之中。
2019年社會運動、民主派初選後的2020年7月，政府以疫情為由宣布立法會選舉推遲、原有議員延任一年。民主派因此總辭，剩下有議員提出修訂和重新審議垃圾徵費法案。2021年8月，在18個月的準備期的前設下，法案獲建制派全票通過，唯一反對票來自熱血公民鄭松泰。
但隨著徵費日子逼近，風向有所轉變。4月8日，中國僑聯副主席、中國和平統一促進會香港總會理事長盧文端在《明報》撰文，指垃圾收費當年由「激進反對派」提出；社會未準備好，應擱置徵費，聚焦經濟。
曾經投贊成票的民建聯李慧琼沒正面回應，認為應討論配套，令徵費「軟著陸」，及後她表示當時「過份理想化」，覺得在回收設施未做好下推行，有引起混亂的風險。她的黨友何俊賢則歸咎民主派以「環保帽子推動」，要政府、市民和議員接受未完全準備的政策。暫緩前夕，民建聯召開記者會，促政府暫緩垃圾徵費。
「從環保角度去想的話，政黨很多人都了解廢物的危機，它就會叫政府盡快推出法例。」但劉祉鋒覺得政黨或擔心失去選票，有政治考量。
回想過去20年，劉祉鋒心中很多疑問：為何2005年提出的建議，要待2012年才進行第一輪諮詢？而2012年的諮詢顯示有過半市民支持徵費，但政府沒打鐵趁熱，錯失了「golden opportunity」。而且環保署自2015年起推行資助計劃，讓非牟利機構在處所試行收費。據劉統計，直至2023年，政府共撥款逾3億元，實行350個試行項目。「全部有報告數據交給環保署，環保署看了吸收了經驗，有什麼痛點、要怎樣解決、那些人的反應是如何？」
陸恭蕙在2012至2017年間擔任環境局副局長，在2013年與黃錦星發表《香港資源循環藍圖》。她的五年任期間，徵費經歷公眾參與和試行，收費框架在2017年出台。
不過藍圖列明，計劃在2013至2015年間制定草案，對於是否拖得太久，她覺得，「是需要這麼多時間才可以去到那一步」，早點做完也不代表沒問題。她又指法例在2021年通過，是重要時間點，代表政治上和民間都認同，就應該照行。那麼，政府是否如環團所指，錯過最佳時機？陸恭蕙說她不知道，「你繼續去做吧，時機就是現在。」
2012至2017年期間，她指自己著手政策方向和硬件層面，不清楚離任後黃錦星團隊在推動徵費上所面對的阻力。至於現屆政府的宣傳策略，她認為「要哄」，令市民接受並覺得是好事，最後付諸實行。
垃圾徵費暫緩前一星期，外界有聲音要擱置，陸恭蕙說法案的路走了很久，要擱置徵費「很醜」，「整個理念都說不做，我又聽不到有什麼原因。」「面紅到不得了。世界上的一級城市，為什麼香港要擱置⋯⋯」她氣頭上，「笑話，世界笑話。」
香港早已落實建築和電子廢物徵費，但這次牽動全港市民，陸恭蕙強調，「不可以低估這件事，因為你要勞煩700多萬人。」不過，麻煩不代表不去做，因為垃圾徵費是「應該做的事」，「你怎麼都要繼續做，擱置不是一個答案。」現時政府「暫緩」但未有時間表，她認為政府「都要繼續的」，既然已有團體試行、有人準備好，加上香港持續有廚餘回收基建落成，不應浪費。
「怎樣才算準備好」等，一直是討論的爭拗點。
劉祉鋒說，經濟差是外在環境因素，但政策引起反彈，也因為政府沒有好好準備配套。他不認同條件須100%齊全才可推行措施，但至少讓市民看到政府是勤力的。他強調，市民的支持是官員用行動「賺」回來。
今年四月，智能廚餘機被指「塞爆」。環保署稱每部機全日可供最少500個住戶使用，但必須在快滿前更換內桶，責任隨之落在清潔工身上。至於私人屋苑，署方去年12月才推動計劃免費提供廚餘機。截至今年4月，試驗計劃收逾150個屋苑提交申請，批出約40個，僅在5個私人屋苑完成安裝約20部廚餘機。
民建聯在1月透過香港民意調中心訪問800多位市民，有六成二人認為回收設施不足，五成多人不知道自己居住地區的「綠在區區」位置。翻查資料，去年11月，全港有44間「綠在區區」的固定回收中心和120多個流動回收點，但遠遠未能覆蓋全港公共屋邨。直到去年年底，環保署才逐步把「回收便利點」網絡擴展至50個公共屋邨，而香港有約200條公共屋邨。
林緻茵看來，要推動如此大規模的政策，政府需要「all-of-government approach」。她解釋，環境局為主要負責局，直到今年1月二度延遲後，領導角色才上升至副政務司長的層次，由卓永興負責統籌「先行先試」，「但為什麼不早點有這樣的程度去做事呢？」
而今屆政府特意增設副政務司長職位，增加橫向協調，又成立「地區治理領導委員會」和「地區治理專組」，由政務司司長和副司長分別主持，「理論上應該預先收集到一些地區意見，可以預判到這些問題。」她又說，徵費也影響學校、安老院舍，需要教育局和勞福局等協調。推動過程中，理論上每一個局都有其角色，不可單靠環境局。
政制轉變與迴避政治
環保以外，林緻茵覺得是次徵費遇阻，也跟政制轉變有關。她說，徵費政策的性質與其他政策不同，不由政府或者政黨「說了算」 ，需要市民高度參與，各持份者付出的成本也不同。而且政策長遠，不像「夜繽紛」等短期項目。但政制在2021年轉變後，市民還需要時間適應和對新制度建立信任。
「由19年之後，大型的social engagement 或者 policy consultation 已經沒有以前那麼多。」林緻茵說，從前社會多談公共參與，市民有機會表達意見或體驗政策；現在也有諮詢，但時間短、層面收窄，市民變被動。
她認為，現在的社會環境高度政治化，市民比較少討論，也迴避政治。她覺得，政府起碼要令市民覺得政治制度允許良性和健康的政策討論，才能建立互信。「國安法，還有廿三條之後，大家要再進入政策討論是需要一些時間，而政府應先走出第一步。」
因疫情和「綠在區區」進駐社區，太和橋「不站」未再重開。此前，「不站」原意是將垃圾站轉化為「社區資源站」，各「不站」定期開會，又在區議會和立法會上推動政策。但經過2019、2020年後，「這些理念都很難去推。」 Joanne 說，「感覺很多事（的責任）都是下放。雖然我同意『不站』有社區凝聚力，但始終我們都是街坊，沒理由一輩子無償為政府系統補漏洞。」
就這樣，民間自發的「不站」數量由2018年逾20個，跌到現時寥寥可數。
其中還活躍的「不站」之一，是大埔廣福邨的「不是廢村（邨）」，由年輕的前區議員助理 Titus、Wayne 和 Gigi 營運。最初，當區「不站」由前區議員連桷璋在2019年開設，他後來在2021年區議員宣誓風波前夕辭職，同邨區議員姚鈞豪則在宣誓後被DQ（取消資格）。
但Titus等人覺得「不站」聚集街坊，決定換個名字繼續開站。跟其他的「不站」一樣，「不是廢村（邨）」堅持將廢物分仔細，1-7號膠的分別，他們隨手舉出例子。疫情時，街坊把外賣膠盒帶過去，「不站」每三星期一次的回收量達10多公斤。有了「綠在區區」後，他們的回收量仍能維持。
沒有獎罰，卻能動員街坊回收或參與地攤 free cycle，Gigi 說，「陪街坊一起做回收，是很重要的。」Titus 說，街坊初初當然不了解，把剛喝完的膠樽遞來，以為好心回收。不過，從遞來的動作開始，他們跟街坊互動，教育或解釋回收物的去向。街坊有了經驗，便懂得回收，也在消耗物件時開始思考它的回收性。但在「綠在區區」，街坊不會細心思考「這塊膠從哪來、去到哪，中間會經過什麼過程」，參與感便降低。
垃圾徵費的推廣需要深耕細作。「真的有個人站著跟你對話，而不是給你看一份東西，看完之後你消化，看你做不做到，做不到我們再想方法怎樣懲罰你，或者給你獎勵。」Gigi 說。
不過，隨著完善區議會，以及有半世紀歷史的1600個屋邨互委會在2022年解散，他們覺得在地區與街坊互動的人少了。措施原定在4月落實，電視廣告在2023年尾播出，市民才從廣告和新聞中得知剩下幾個月準備。「預備了20年，談了很久，又有準備期，但其實從來都沒有人知道。」
翻查資料，今年1月，關愛隊和區議員對政策也感疑惑。灣仔區議會中，委任區議員劉珮珊關注舉報問題，又表示訪問了市民，但大多數人不了解收費詳情，「老實說連我自己都不知。」1月8日，環保署徐浩光與大埔、沙田區議員會面，議員表示有很多疑問，要求當局增強宣傳，當局卻呼籲議員「大家幫吓手」，又表示會直接聯絡屋苑和法團推廣。
直到2月20日，環保署才為關愛隊舉辦首場收費簡介會。同為關愛隊成員的立法會議員顏汶羽表示收到通知領取600個指定袋、300張傳單，幫忙宣傳。
Wayne 覺得，現時區議員或關愛隊的資源應比他們從前多，但疑惑會否做到「逐次逐次，慢慢去幫街坊研究」，一般只看見邨內有海報宣傳。Titus 認為街坊未必看明白海報，又未必出席政黨舉辦的問答會，「那應該要用其他方法接觸街坊。但是會用那些方法接觸街坊的人少了很多，推不到（政策）很正常。」
徵費暫緩後，加快興建的焚化爐
暫緩徵費後，丟棄垃圾的日子如常。當晚無綫電視台訪問街上市民對延遲徵費的意見，讚好聲不斷。同日，曾參與「先試先行」的大廈重新套上黑色垃圾袋，貼上試行完結的告示。
近月，環保成為熱話，部分反對「走塑」和垃圾徵費的市民猛烈批評環保人士。劉祉鋒注意到民間對環團惡意漸大，用粗口責難他們，但如怕被罵而不作聲，任由環境變差，「這個不是我們的性格」。
宣佈暫緩後不久，環境局長謝展寰指正與大灣區探討「無廢灣區」及廢物資源一體化，將部分可回收物送到大灣區處理，並稱此舉「不是把垃圾送上大灣區焚燒」。他說，「相信成本效益、將來推動綠色產業經濟發展都有很大的好處，所以這方面與內地不斷探討中。」
他表示，在石鼓洲旁人工島的第一座焚化爐I·PARK1將在明年啟動，而環境局會在下月向立法會申請撥款在屯門曾咀興建第二座焚化爐。在第二座投入運作後，謝展寰稱可關閉打鼓嶺堆填區。另外，他會繼續在北部都會區覓地，興建第三座大型焚化爐。三座焚化爐投入運作後，「屆時香港就可關閉所有堆填區」，政府維持在2035年停用堆填區的目標。
「Not in my backyard，」劉祉鋒說，「我唔中意嘅、唔係好嘢喎，係垃圾喎，係污染嘅，我推畀你幫我搞掂佢。」
（端傳媒實習記者伍嘉敏對本文亦有貢獻。）
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