聯合國談判現場：保護地球生物多樣性，我們需要一個怎樣的國際公約？

2022年6月20日，來自世界各地的官員、學者和倡議者，在肯亞奈洛比的聯合國環境署外，排起了長長的隊伍。繳交證件、做完COVID快篩後，他們準備開啟一場遲到了兩年的會議。

和肯亞的其他地方相比，聯合國園區像落在這個非洲國度裏的一座飛地，也是整個非洲的縮影：它比鄰著幾座大使館，怡然遺世地與市中心隔著一片森林，園區裏有細心修剪的草坪，還有餐廳供應精緻料理；然而只要穿過門禁森嚴的檢查哨，圍牆外就是生猛紊亂的車流，櫛比鱗次的棚屋也近在咫尺。

這會是一場典型的、聯合國式的馬拉松談判：在為期七天的會議裏，來自156國的1,300名代表、以及透過網路連線與會的4,000多人，將分為數個工作小組，針對《2020年後全球生物多樣性框架》（Post-2020 Global Biodiversity Framework）進行談判，每日的議程皆為早上八點至晚上十點，幾乎沒有休息。

一旦各國對條文內容取得共識，該框架將會在年底的《生物多樣性公約》第十五次締約國大會（UNCBD COP15）上由各國正式簽署，作為2020年至2030年的全球指導方針，明定生物多樣性的各項目標、資金來源和各國權責，而各締約國政府也需根據框架在國內進行相關立法。

在開幕記者會上，《生物多樣性公約》執行秘書長Elizabeth Maruma Mrema這樣介紹生物多樣性的重要性：這世界有50%的GDP、和3億9千5百萬個工作機會直接或高度仰賴生物多樣性，然而今日生物多樣性流失的速度，卻也是人類史上前所未見——已經有超過75%的土地、85%的濕地和66%的海洋遭到了破壞或污染。換言之，如果我們不對生物多樣性的流失及時採取行動，人類的經濟生產也將會受到嚴重影響。

COP15 原訂於 2020 年在昆明舉行，但受疫情影響已多次延期；雖然第一階段會議已在2021年10月，於昆明以線上會議、結合實體儀式的形式召開，但由於中國疫情仍時有起伏，第二階段的締約國會議一直無法確定期程。

對外界而言，COP15比以往更受關注，正是因為這場會議的主席國是正在國際社會試圖施展更多影響力的中國。美國於1992年簽署公約後在國內並未正式批准，也未派官方代表出席締約國會議，令外界更為關注中國將如何在生物多樣性的國際平台上起到帶頭的作用。

然而，就在奈洛比的談判首日，工作會議主席便在開幕大會上正式宣布，由於COP15已延宕多時，而中國疫情又存在變數，因此決議將COP15的第二階段會議，由昆明移往加拿大蒙特婁舉辦，但中國依然會擔任主席國，領導實質性和政治性事務。

為了幫助讀者理解這份將為全球生態系帶來重大變革的框架，端傳媒前往肯亞奈洛比、進入聯合國環境署總部，在第一線的談判現場進行記錄。

《2020年後全球生物多樣性框架》的目標為何？存在哪些爭議？

《2020年後全球生物多樣性框架》草案裏的22項目標（target），大致可以歸為三大類。

首先，該框架的首要目標，是終止、扭轉生物多樣性的流失，並在一定年限之前達到自然正增長（nature-positive）——亦即不僅阻止物種數量下降，甚至追求回升。

其次，由生物基因資源衍生的利益，也必須以公平的方式分享。

此外，該框架也格外關注保育行動中，各國之間、之內存在的不平等現象，並強調女性、原住民群體的權益，不能在保育生物多樣性的過程中被忽略。

除了上述目標之外，該框架和以往相比，也特別強調消除對生物多樣性有害的漁業補貼和農業補貼，並關注如何從生產和消費端著手、減少糧食浪費，而非只強調生物棲地的保護。

令人擔心的是，此次在奈洛比舉行的第四次工作小組會議，原則上已是各締約國在COP第二階段正式會議前的最後一次談判機會，然而由於框架內容存有不少爭議，各方至今仍難以取得共識，而主要的爭議有以下四點：

一、「30 by 30」的確切數字與定義

在《2020年後全球生物多樣性框架》的草案中，被外界視為最有企圖心的目標之一，便是在「在2030年之前，讓全球至少30%的陸域、海洋面積獲得保護」，從而阻止生物多樣性的流失；外界一般將該目標稱為「30 by 30」。

然而這個宏大的願景，卻引來了不少質疑。

首先，對一些人口稠密、土地資源寶貴的國家來說，30%幾乎是個難以達成的目標；一些國家則希望將目標降為20%。

此外，草案裏的某些表述也不夠清晰，比如：受保護的區域，是地球表面總面積的30%呢？還是陸域、水域面積都各要有30%呢？與此類似的問題還有：是否每個國家都必須達到30%的目標呢？如果30%是以全球計算，又要如何決定哪個國家應該貢獻更多呢？

再者，一些國家亦認為2030年是個「太過激進」的目標、難以達成，最終可能只會像2010年的「愛知目標」一樣以失敗收場，因此主張將目標達成的年限改為2050年。

更重要的是，對於發展中國家來說，這30%的目標很容易被視為「必須以經濟發展作為代價」。世界自然基金會（WWF）在談判會場裏便對媒體特別點名，擁有世界上最大雨林的巴西，就是這場談判裏對該目標提出最多異議的國家之一。

代表馬來西亞與會的 Nasrulhakim Maidin 對端傳媒表示，馬來西亞政府對於「30 by 30」的目標亦持保留態度，「對馬來西亞來說，土地資源非常重要，要劃出30%的土地並不容易。我們有十三個州，每個州都有自己的蘇丹，你要怎麼協調，讓某個州願意犧牲經濟發展、劃設更多保護區呢？」

Maidin 的說法反映了一件事：一個抽象而普遍的全球性框架看似美好，然而一旦落在不同的在地脈絡，便得面對各種挑戰，也很難保證不會產生新的問題。

「會議上討論的是原則性的問題，為保護生物多樣性的願景提供了數字，但我們回去劃設30%的保護區時，要面對的是一個個社群和個人，而不是數字。」Maidin如此說道。

二、數位序列資訊應該「開放取用」，還是應該納入「利益分享」機制？

由於基因定序技術的進步，今日的大型生技公司和生物學家，已經可以使用數位化的基因序列資訊（Digital Sequen Information, DSI）在實驗室裏進行合成，而不需前往物種的原產地進行採集。

然而今日世界上生物多樣性最豐富的地區，大多卻位於赤道兩側的發展中國家，因此如何讓這些物種的來源地也取得生物資源的商業利益，就成了此次協商的重點之一。

圍繞 DSI 的談判，基本上可以看成兩方的拉鋸：一方是生物多樣性豐富的發展中國家，希望將 DSI 納入利益分享（benefit sharing）機制；另一方則是希望 DSI 維持開放取用（open access）的發達國家和大型生技公司——他們擔心，一旦以利益分享機制來規範 DSI 的取用，便會對科技創新造成阻礙。

台灣植物研究者游旨价告訴端傳媒，他第一次得知DSI成為《2020年後全球生物多樣性框架》的其中一個爭議時，其實感到有些訝異。「一直以來，生物學家做完基因定序之後，如果要發表研究成果，都會把基因序列上傳到基因銀行，方便其他學者做同儕審查，那些基因銀行一直都是開放取用的。」

他認為，DSI 之所以會納入此次框架討論，可能是因為自從「第二代基因定序技術」於2015年問世之後，基因定序的成本、困難度已經下降許多——可以想見，未來應該會有更多的基因序列進入資料庫、可供商業運用，因此才會有檢討 DSI 利益分享機制的急迫性。

三、「基於自然的解決方案」與「基於生態系的途徑」是同義詞嗎？

早在1995年，《生物多樣性公約》便開始提倡使用「基於生態系的途徑」（ecosystem-based approach, EbA），亦即透過「對土地、水域和生物資源的整合式管理」，來解決污染、天災或氣候變遷問題。

這種途徑的常見例子包括：藉由維持山林生態、做好水土保持，來預防土石流、吸收溫室氣體；而對紅樹林進行保護，則能減少颱風、洪水的侵害。

然而近年來，學界在氣候變遷的討論脈絡中，卻更常使用另一個概念相近的詞彙——「基於自然的解決方案」（nature-based solutions, NbS）。

由於氣候變遷是近年的熱門議題，導致NbS一詞更加常見，就連《2020年後全球生物多樣性框架》的草稿都使用了 NbS，而不是生物多樣性脈絡中使用已久的 EbA，從而引發了爭議。

然而為何一個詞彙的選擇，會在談判過程中陷入爭議呢？

台大氣候變遷與永續發展國際學位學程兼任助理教授趙家緯解釋道，一些南方國家認為 NbS 是歐洲國家提出的名詞，經常被用在森林保育上，主要案例是透過保護原生林或人工造林來儲存二氧化碳，卻偶爾會被批評是「發達國家用來轉移碳減量責任的工具」，並剝奪了發展中國家對森林的使用權，「如果沒有明確定義就放進這個框架裏，可能會造成不好的影響。」

四、資金來源

中國在2021年的「昆明宣言」中，曾宣佈將會出資15億人民幣成立「昆明生物多樣性基金」，並呼籲其他國家也對該基金做出貢獻，以支持發展中國家的生物多樣性保護事業。雖然這並不是中國第一次對聯合國或國際事務提供財務援助，卻是在生物多樣性議程上的首次資助。

在奈洛比這場談判進行的同時，亦有29個國家宣布，將會捐助53億美元予「全球環境基金」，以應對環境和氣候議題。

然而這些財源和目標所需的經費相比，很可能依然是杯水車薪。國際自然保護聯盟（IUCN）在此次會議中指出，若要在2030年扭轉生物多樣性流失的狀況，每年至少需要2,000億美元的經費才足夠。

循此，如何廢除各國對生物多樣性有害的補貼，並將這些補貼資金用在生物多樣性議程之上，就是這份框架的另一個關鍵。

然而各國對於是否應該逐步廢除、在何時之前廢除、補貼的形式，以及是否必須根據各國的經濟、社會條件做調整，抱持著不同的意見。

「為自然發聲」（Campaign for Nature）主任 Brian O’Donnell 則對端傳媒表示，此次談判最重要的就是資金議題，「2010年的愛知目標之所以沒有達成，就是因為所需的資金沒有到位。我們認為，世界至少需要1%的GDP用在支持生物多樣性上面，而發達國家必須在資金上面承擔更多的責任，並確保原住民社群能獲得這些資源。」

趙家緯則認爲，一如其他國際公約談判中常見的狀況，若想要發展中國家接受30%的目標，每年2,000億的資金能否到位，就是最關鍵的條件。

為何討論生物多樣性時，必須特別關注原住民權益？

值得注意的是，上述爭議幾乎都與原住民的權益有所交集，而其中最顯而易見的一個衝突是：一旦某個地區被劃為禁漁、禁獵、禁伐的保護區，那麼居住在其中的在地居民或原住民，還能維持狩獵、捕魚、伐木等傳統的維生方式嗎？

代表國際原住民生物多樣性論壇（International Indigenous Forum on Biodiversity）參與談判的 Jennifer Corpuz 強調，原住民的傳統維生方式經歷了千百年的試驗才能流傳至今，「這便證明了這些傳統維生方式是『可持續的』（sustainable），因此讓原住民留在受保護的區域裏、繼續原有的生產方式，就是對生物多樣性最好的保護。」

薩米理事會（Saami Council）副主席 Aslak Holmberg 則對端傳媒表示，「當然，有些原住民受到了現代技術的影響，現在使用的生產方式會對環境造成破壞，但那可能是因為他們在這個社會裏別無選擇，只能使用這種方式生存下來。所以這個框架最重要的貢獻就是：你至少要給予原住民選擇的餘地。」

然而針對這些說法，曾在第一線參與倡議、為台灣原住民爭取狩獵權的呂翊齊並不完全認同。他認為，這種論述可能會被「傳統」概念限縮住——「到底什麼是傳統？是只能用弓箭，不能用槍嗎？」

更重要的是，呂翊齊認為這種論述，也可能會讓原住民無法以自己想要的方式生活。「傳統這個概念沒有標準答案，與其討論傳統是什麼，不如回到一個個實際情境之中去討論『正不正當』。比如飛鼠的數量在減少，那我們就要回到這個實際的情境去解決問題，而不是直接去禁止用槍狩獵。」

然而就算這個框架最後能取得共識，而台灣也根據了這份框架制訂「國家行動方案」，呂翊齊也不認為能為台灣原住民在傳統領域裏的狩獵權起到多大幫助。「台灣的國家公園法，還停留在『堡壘式』的保育概念，雖然林務局轄下的林班保育地這幾年已經開放很多，但衝突最深、佔地最廣的國家公園，並不是林務局可以管轄的。」

「歸根究底，我們不能期待政府會因為國際公約而改變政策，要透過由下而上的社會運動來做，才會有機會看到改變，因為政府是看社會氛圍、民意動向在做事的。」呂翊齊補充道。

氣候比生物多樣性更重要嗎？會議移往加拿大，會降低中國投入議程的意願嗎？

除了上述的各種爭議，《2020年後全球生物多樣性框架》還有一個結構性挑戰：與氣候變遷議題相比，生物多樣性受到的關注並不多；關於這點，也可以從此次會議記者會上奚落的記者人數看出。

代表「政府間生物多樣性與生態系服務科學政策平台」（IPBES）參與會議的 Paul Leadley 對端傳媒解釋，人們對生物多樣性缺乏關注的現象，背後可能存在兩個原因。

首先，近年來各種極端氣候和天然災害愈來愈常見，因此人們可以在日常生活中，切身感受到氣候變遷帶來的影響；相較之下，生物多樣性流失的場景距離大多數人就很遙遠，導致人們難以意識到急迫性。

此外，生物多樣性帶來的經濟傷害，也不像氣候變遷那樣清晰、容易量化。「針對氣候變遷，各國已經設計出一些機制，讓減緩氣候變遷的任務，變成可以賺錢、製造工作機會的工具，比如投資可再生能源、做碳配額交易等。但這種現象，目前還沒有出現在生物多樣性的議題上。」Paul Leadley 說。

或許正是因為如此，從2005年左右開始，生物多樣性的倡議論述也出現了「範型移轉」：從原本的「為了保育而保育」、「為了物種而保育」，逐漸轉變為「為了人類自身利益而保育」，目的就是為了增加人們對生態多樣性的關注。

「授粉昆蟲是個很好的例子。我們所需的糧食、水果、咖啡，都仰賴這些昆蟲的幫忙，一旦它們消失了，就會對食物供給帶來很大的挑戰，這是關乎人類生存的問題。」

然而 Paul Leadley 亦提醒，從科學的角度來看，過度強調「生物多樣性的經濟價值」，也可能會帶來其他嚴重的問題。

「你可以根據一個保護區的生物多樣性，對它涵養水源、減碳的貢獻訂出一個價格，但要由誰來付這筆錢呢？再說，我們也許可以用保護區裏樹木的經濟價值、或碳配額的價格，來衡量保護區的貨幣價值，但生物多樣性還有很多其他的價值，終究是很難被量化的。」

這場會議的另一個隱憂，則和中國更加有關。

一位不願具名的代表對端傳媒表示，會議移往加拿大可以說是「一則以喜，一則以憂」，「COP15議程已經延宕太久，所以能確定第二階段會議的日期、地點，對所有締約國來說，當然都是好事。」

然而他亦指出，中國是人口和生物多樣性的大國，如果少了中國的積極參與，那麼新的生物多樣性願景也很難實現，因此外界一般認為，讓中國擔任主席國，或許便能增加中國對該議程的投入，「但現在舉辦地移到加拿大了，我們當然會擔心中國政府是否還會投入同樣的心力。」

趙家緯則補充道，胡溫時期的中國政府，對生物多樣性的倡議團體給予更多空間，因此在生物多樣性議題上取得了不少進展，甚至比台灣更早推出「綠色信貸」。「但習近平上台之後，這個民間的力量就幾乎消失了，所以只能期待昆明宣言和國際性的公約，能促使中國政府由上而下地推動生物多樣性議程。」

然而樂觀點看，趙家緯認為會議移往加拿大也有不少好處：「一方面，民間團體如果想去現場抗議、做倡議行動，在加拿大會比昆明容易；另一方面，加拿大對國際公約談判也比較熟悉，對生產出來的框架文本的順暢度，我認為是有幫助的。」

談判進展並不順利

不過對於會議場上的各國代表而言，有個問題顯然更加迫在眉睫：這場工作小組會議的談判進度嚴重落後。

這場談判之所以耗時，部分原因是各國代表對於條文用詞的含義，未必擁有同樣的認知，比如在其中一場會議之中，各國代表便針對「到底是『ocean』大、還是『sea』大」這樣的問題，來回爭論了近兩個小時。

此外，在前幾次的協商過程中，各國對草案做了不少增補，而這些增補在取得共識之前，會以「括號」標示出來、暫存於草案裏，因此就技術上來說，此次工作小組會議的主要任務，便是盡可能清除草案中那些令人眼花撩亂的「括號」，確認哪些增補、哪些替代選項會加入正式條文。

此次工作會議的媒體聯絡官 David Ainsworth 表示，大會期待此次談判之後，至少能有80％的條文是「乾淨的」（亦即「沒有括號」之意），然而談判一直要到第四天，才終於產生了第一條「乾淨的條文」。

對於很多代表來說，有件事情顯而易見：他們恐怕很難在此次會議中取得預期的共識。

6月26日閉幕當天，聯合國官方在新聞稿中簡述談判成果，指出各國代表在此次會議裡，「對部分條文進行了理性化（rationalized，指「在不同替代選項之中，協商出合適用詞或文句」）、在一些目標上取得了共識，並對框架的許多部分提出了各種不同的選項。」

新聞稿中還使用了「試圖建立」、「為達成協議的目標描繪出道路」等用詞，並指只要「再加上後續的努力，條文就會成為邁向2050年願景的基礎」——種種說法，都指向此次談判結果距離終點仍有一段距離。

聯席主席 Basile van Havre 則在閉幕記者會上指出，在22個有待決議的目標裡，只有關於「都市近用大自然」、以及「科技創新、科學合作」的兩個條文完成協商。此外，Basile van Havre 亦推翻之前說法，確認大會將會額外舉行第五次的工作小組會議，緊接在十二月的正式COP之前。

《生物多樣性公約》執行秘書長Elizabeth Maruma Mrema 則鼓勵各方在第五次會議之前持續對話，努力讓條文變得更加可讀，「即使只是雙方對話，也能讓我們開始看見，各自可以在哪些地方作出讓步。」

不過就算各締約國最終能對框架取得共識，他們還有一個艱難的挑戰擺在眼前：一如2010年的「愛知目標」，《2020年後全球生物多樣性框架》終究是不具強制約束力的「軟法」（soft law），我們應該如何確保框架內容被實際執行呢？

代表馬來西亞參加會議的郭佑安，選擇以另一個角度看待這個問題。「不論最後結果如何，這場會議都提供了一個強烈的訊息，能彰顯政治意志，讓世界進一步意識到生物多樣性的重要性。其次，它至少也提供了行動框架，讓國家層次的決策者可以依循立法——儘管只是自願性的。」

孟加拉環境森林與氣候變遷部副秘書長 Mohammad Wadud Chowdhury 則提醒，「我們當然不會因為哪個國家沒有達標，就懲罰哪個國家，但這個框架告訴我們，各國應該要負起自己的責任，因為我們終究住在同一個地球上，不論是氣候變遷、還是生物多樣性流失，後果都是所有人要一起承擔的。」

本報導受 Internews Earth Journalism Network 的 2022 UNCBD COP15 報導計畫獎助。