新疆問題 深度 中歐關係 國際

「人權,已成為新的戰場」——制裁過後,歐盟如何看待中歐的未來?

歐盟作出制裁時或許還想政經分開,但中國的報復性反擊,讓中歐間一應議題再難避開人權。


2021年1月23日,德國首都柏林,有團體到中國領事館外示威,抗議中國對新疆維吾爾族人的迫害。 攝:Abdulhamid Hosbas/Anadolu Agency via Getty Images
2021年1月23日,德國首都柏林,有團體到中國領事館外示威,抗議中國對新疆維吾爾族人的迫害。 攝:Abdulhamid Hosbas/Anadolu Agency via Getty Images

對於很多歐洲的中國問題觀察者而言,歐盟針對新疆問題對中國作出制裁只是時間問題。諸多背景都在為這一行動做出鋪墊,2020年12月7日才在歐盟理事會通過的「歐盟全球人權制裁制度」,則給這一政治意圖提供了完美的工具。

中歐之間在過去數年的各種暗湧,在過去一週匯聚在了一起。在歐盟因新疆人權問題作出針對中國4名個體和1個實體的制裁後,中國旋即對歐洲10名個體和4個實體作出制裁。與此同時,中國大陸輿論對全球服裝供應鏈的「去新疆化」作出了激烈反應,要求抵制西方時裝巨頭;這一聲浪傳遞到歐洲,令商界領袖意識到,在原則和價值觀上做出選擇的時刻,越來越近了。

在歐盟與中國「人權外交」的進程中,這是一個全新的場域。此前,中歐的「人權外交」,通常透過一個名為「中歐人權對話」(EU-China Human Rights Dialogue)的機制進行。但是,這個從1995年就開始,迄今已進行了37次的中低層級、以閉門「靜默」為特色的人權對話,早已被歐洲認為是一項效果有限、甚至有反作用的外交策略。

這次「制裁風暴」會徹底改變中歐人權議題的對話機制嗎?未來,人權會在中歐關係中扮演怎樣的角色?面對中國的「反擊」,歐洲各界當下的反應又是如何?端傳媒採訪了歐洲的智庫、人權機構和商界代表。

綏靖不再,人權成「戰場」

一方面,中國人權問題在中國與歐盟層面的關係中,一直相對邊緣和低調,但另一方面,最近幾年,新疆人權議題一直在歐洲輿論中持續發酵。

人權觀察(Human Rights Watch)中國主任理查森(Sophie Richardson)在接受端傳媒採訪時說:「歐盟領導層已經認識到,以往的人權對話機制沒有能夠回應到嚴重的人權擔憂。」利用新的機制作出表態,歐盟是想要「非常清晰地表達出對中國人權情況的擔心。」

一方面,中國人權問題在中國與歐盟層面的關係中,一直相對邊緣和低調,但另一方面,最近幾年,新疆人權議題一直在歐洲輿論中持續發酵。瑞典國際事務研究所(The Swedish Institute of International Affairs)中歐關係研究員呂里希(Tim Rühlig)對端傳媒說:「中歐關係間如今存在的挑戰多過機會,這給原本就非常關注人權的聲音更多回旋的餘地,讓他們能進一步發聲,並且,比起過去二十多年,中國也在更為明顯地侵犯人權。」

在過去數年中,中歐關係在經歷急劇的變化,而這次的制裁,標註出了一個臨界點。

法國智庫蒙田研究所(Institut Montaigne)亞洲項目主任杜懋之(Mathieu Duchatel)分析,近些年,歐盟決策層對中國的看法經歷了幾個重要的階段。「先是意識到中國不會變的更自由主義,沒有趨同的可能性;接着是意識到中國正在價值觀上變得咄咄逼人,並且在治理模式上爭奪領導地位。換句話說,不止不會趨同,還會破壞民主制度的合法性。」

杜懋之對端傳媒說:「人權問題正在破壞歐盟與中國之間的政治信任。」

不過,杜懋之並不認為歐洲作出的制裁是針對中國的總體策略的一部分,而是「歐盟內部機構和成員國基於來自新疆的信息而作出的強烈的聲明。」理查森也認為,歐盟針對新疆問題所提出的制裁名單其實相當之窄,「過去這一週,北京作出的回應所帶來的損害,要比歐洲這些制裁的損害嚴重得多。」

從歐洲議會議員到成員國議會議員,從中國研究中心墨卡託等智庫到專注新疆政策和研究孔子學院的學者,從歐洲理事會政治與安全委員會到歐洲議會人權委員會,中國外交部發出的制裁名單涉及歐洲10名個人和4個實體,即刻升級了此次制裁的風暴等級。也將中歐關係推到了自天安門事件以來最緊張的時刻

用杜懋之的話說:「中國傳遞出的信息是:如果你向中國揮舞拳頭,中國會以槍桿子回擊,如果你舉起了槍,那麼就是以炮彈回擊……中國一定會打得更狠。」這讓事態變得極為困難,「要麼你停止腳步,繞過問題、繞過中國,一旦你想要回應,中國要讓你付出代價。」

「人權,已經成了某種意義上的戰場。」杜懋之說。

2019年3月18日,比利時布魯塞爾,中國外交部部長王毅與時任歐盟委員會外交和安全高級代表墨格里尼會面後見記者。

2019年3月18日,比利時布魯塞爾,中國外交部部長王毅與時任歐盟委員會外交和安全高級代表墨格里尼會面後見記者。攝:Dursun Aydemir/Anadolu Agency/Getty Image

「靜默外交」的失敗和反作用

國際人權學者分析了從1995年到2010年間的中歐人權對話,中國從一開始「故意的虛偽」到後來的「公開不感興趣」,歐盟則是從一開始的「相當樂觀」到後來的「完全走過場」。

1995年,為了應對歐盟對天安門事件的武器禁運制裁和聯合國的各種批評,中國主動建議與歐盟展開以保密為前提的人權對話。自1998年2月以來,截止2019年最近的一次,在過去的將近30年裏,中歐人權對話已經舉辦了37次。

除了歐盟的公開申明、成員國與中國雙邊關係中的人權討論外,人權對話是中歐官員討論人權議題的唯一官方機制。在很長一段時間裏,歐盟都希望能夠透過這一對話,讓中國政府和官員能夠被動地受到歐盟價值觀/模式的影響。這是典型的「靜默外交」,在人權議題上尤為常見,外交官們希望關起門來的討論,也許對方政府會更靈活——因為能夠避免屈服於外國壓力的公眾形象。

國際人權學者金策巴赫(Katrin Kinzelbach)的著作《歐盟與中國的人權對話:靜默外交及其局限》分析了從1995年到2010年間的中歐人權對話。這期間,金策巴赫總結,中國從一開始「故意的虛偽」到後來的「公開不感興趣」,歐盟則是從一開始的「相當樂觀」到後來的「完全走過場」。

基於閉門的前提,很長一段時間,外界都很難知道中歐人權對話任何的細節。在2020年的一份研究中,中歐外交關係學者泰勒(Max Roger Taylor)採訪了一些歐盟代表團成員。研究引用了一位歐洲外交官員的話,在與中方對話過程中,「一旦你提到一些字眼,中國代表團就會非常不高興……很生氣,大喊『你們為什麼總是要提(對待法輪功追隨者),或者西藏,你們講的是300萬人口,而中國人口有14億』。香港也是觸發點。」

不僅對話難,組織對話也難。研究中另一位外交官員說,2014年的時候,中方組織者提議的日期「雖然不是聖誕夜,卻是12月23日」,被抱怨後,後來竟又提議在12月31日開,最後好不容易在12月初得以舉辦。

三十多次對話下來,中歐人權對話的頻率、級別都在降低,成果也乏善可陳。金策巴赫分析:「多年來,(中國官員)早已成了人權對話的專家……依照慣例進行的秘密會談有如為少數中國官員提供的密集培訓,學習如何回應——並有效反制——關於人權的詢問、批評和建議。」而數十年之後,「歐洲與中國的與會者從原則、事實和程序上都未能達成共識。」

不止沒有效果,在很多NGO和人權機構看來,這一機制的存在,還有着明顯的「反作用」,因為這些閉門會議已經成了中國人權議題的避風港。2019年4月,在第37次、也是迄今最後一次中歐人權對話結束後,人權組織大赦國際發表評論稱:「十多年來,歐盟官員一直堅稱人權對話是他們與中國官員討論人權問題的唯一可靠機會,而且『聊勝於無』。但相反的,這一對話機制已經成了人權關切和批評聲的垃圾場,令歐盟和中國領導人可以擺脱在高層直接面對這些問題的困境。」

用蒙田研究所亞洲項目主任杜懋之的話說:「對歐洲而言,中歐人權對話機制是失敗的,因為它沒有使中國的行為發生任何改變;但對中國而言,這個過程也是失敗的,因為它也沒有抵消掉歐洲在人權層面的推動。」

如果歐洲高層直接正視人權問題,又會產生怎樣的困境呢?此次的制裁風暴,給出了例證。

「回擊」的後座力

「中國還在乎自己在歐洲的形象嗎?中國到底希望透過這些反擊達到什麼樣的目的?」

中歐之間會如此劍拔弩張,這在一週前還很難想像。中歐在2020年都加速推進了談判了七年的中歐投資協議(《全面投資協定》,簡稱CAI)——並在美國拜登政府上台之前通過——這被普遍解讀為中歐在國際地緣政治局面下作出的策略。

然而,協議的倉促達成,也在歐盟內部留下了頗多不滿。

歐洲曾對這一協議抱有的希望甚高(也即一個更為公平的競爭環境),最後的結果在很多人看來,於歐洲只是很小的一步。協議的獲益者包括德國的汽車業與化學工業及它們在中歐和東歐的分包商,但即便在德國,仍有很多部門,比如電信業在內的高科技產業,對協議表達了質疑。

如瑞典國際事務研究所的呂里希所說:「一部分人在CAI中看到潛力,但還有很多人對CAI是很失望的。在投資協議這件事上,歐洲商界的態度並不統一。」而中國的報復性制裁,則「讓那些並沒有在協議中獲益的部門更為強勢。」

呂里希分析:「如果中國一直以好壞參半的方式對話,那麼那些想要與中國合作或是那些不再相信中國也不想再與中國合作的,都還能表達自己的觀點;可這一次,沒有哪方能夠支持這樣的行為。」

儘管歐盟必然會在新疆問題上應用制裁機制的苗頭,此前已經頗明顯——2020年12月,歐洲議會就通過了決議,要求理事會使用制裁來譴責在新疆發生的人權侵犯,但是中方的回應,在人權觀察組織中國主任理查森看來,更像是「一種機械的反應,一種本能反應——我們必須報復,我們必須顯示力量、不能被任何人批評。」

2021年3月22日,比利時布魯塞爾,歐盟宣布就中國人權問題對中國實施制裁後,歐盟外交與安全高級代表博雷利(Josep Borrell)見記者。

2021年3月22日,比利時布魯塞爾,歐盟宣布就中國人權問題對中國實施制裁後,歐盟外交與安全高級代表博雷利(Josep Borrell)見記者。攝:Aris Oikonomou/Pool via AP/達志影像

與歐盟基於「歐盟全球人權制裁制度」,以及專門就新疆人權問題的關注而作出的4名個體和1個實體的制裁名單、並輔以詳細的報告和證據不同,中國的回擊並非針對歐盟內部的任何人權議題、也並沒有言明是基於中國哪一條法律所作出的決議。在歐洲看來,中國這一份「回擊」的對象就是那些試圖對中國提出意見的個人和實體,且遠不止新疆問題。

無論中方的回擊是否是有備而來,或是對這份制裁名單會在歐洲產生何種效果有過預期,至少短期來看,這一輪制裁風暴,正讓歐盟對中國的態度變得前所未有的統一。

以法國為例,杜懋之提到,如果說法國政治光譜中,有對中國保有同情的派系,那就是極左翼——「可是,極左翼派系恰恰也是對主權極為看重的,當中國攻擊學術獨立的時候,就把這一派系也輸掉了。」

從法國外貿及經濟吸引力部長里斯特(Franck Riester)自CAI談判時就對強制勞工議題的重視,到在法國戰略研究基金會(FRS)研究員邦達茲(Antoine Bondaz)被中國駐法國使館官方推特以「小流氓」(petite frappe)回擊後,法國政界對邦達茲的支持。杜懋之觀察到,一些原本並不特別關注中國的政客、議員,也在因中方回擊所傷害到的言論自由、學術自由和主權站出來,給出了更為強硬的態度。

「中國還在乎自己在歐洲的形象嗎?中國到底希望透過這些反擊達到什麼樣的目的?」杜懋之說,「也許中國已經決定不在乎當下人們會說什麼,就等着十年、十五年後,等到所有人都接受了中國作為國際主導力量。」

未來,人權在中歐關係中的位置

「如今,經濟關係便是人權關係。」

也許,中國的確不在乎這些後座力。而隨即在中國互聯網上開啟的「新疆棉風波」,更是讓一直試圖在西方和中國的針鋒相對中找到平衡的跨國企業也意識到,至少當事涉新疆的時候,不再有「微妙」平衡可言。

人權觀察組織中國主任理查森說:「跨國企業要直面兩套完全不同的輿論,而北京正在逼着他們作出選擇。」

很多國際人權組織都一直在商業人權領域發聲,理查森認為,北京的做法恰好證明了人權組織試圖提出的一個關鍵點:「(跨國企業)沒有理由認為自己能夠免受中國的任意迫害,因為這是中國政府專橫的本質:不管你是人權律師還是少數民族群體,是聯合國人權專家還是國際品牌。」

「如今,經濟關係便是人權關係。」理查森說。

這與往常務實的、政經分開的中歐關係大相徑庭,但對歐洲商界而言,已經不是無法接受的現實,而是遲早會面臨的選擇——即便這意味著嚴重的損失。不同的是,這在早幾年還只是愈發明顯的一個可能,被新疆棉推到台前的H&M這樣的公司,卻已經到了不得不做選擇的地步。

即便生產線看似不在新疆的企業,也不能不在乎。關於維吾爾族和其他少數民族從新疆轉移到全國各地工廠的報告,加之歐盟和成員國在供應鏈立法上的加強,讓更多供應鏈複雜的歐洲企業擔心,會不會有一天被媒體或人權組織發現,自己的供應鏈上就出現了強制勞工的身影。

這不等於「脫鉤」,放棄中國這一增長中的市場的代價太大,但就如同一位商界代表對端傳媒所言,「中國上週的作法給歐洲商界潑了冷水,也給宣揚『脫鉤』的人更多的空間。」

「歐盟針對新疆的制裁,表達了將中歐關係不同部分區分看待的願望,也可以談投資協議,也可以表達擔憂,」這位商界代表說,「但是中國的反應,將所有的事項都合成了一樣。」

2020年12月30日,中國國家主席習近平與歐盟領袖和歐洲多國元首線上會面。

2020年12月30日,中國國家主席習近平與歐盟領袖和歐洲多國元首線上會面。攝:Johanna Geron/Pool via AP/達志影像

中歐之間的各種官方對話機制林林總總有60多個,人權對話是其中之一。長期以來,把不同政策分隔開來的做法,也阻礙了將不同議題有策略地聯繫在一起的可能。

呂里希並不認為中歐人權對話機制毫無意義,很多歐盟外交官員也是這麼覺得的。「聊勝於無」的意義在於,即便無法透過對話有實質性的進展,至少還有一個專注於人權的平台;即便這一外交工具遠遠不夠,總好過完全失去這一手段。

大赦國際歐盟外交資深主任戴德里安(Katharine Derderian)多年來在中歐人權對話之前與歐盟有接觸,她對端傳媒說:「其他的對話中也需要貫穿人權問題。」在戴德里安看來,NGO提出的意見並不時批評人權對話,恰是為了讓對話機制變得「有意義」。

只是,2020年的中歐人權對話,大概率因為疫情的阻礙,並未有消息。進入2021年,此次制裁風暴之後,很難想像這樣中低層級的對話還會如舊召開。在中歐外交關係中,人權議題還會有對話的空間嗎?在其他的外交關係中,人權又是否會佔據更為重要的位置?

由中歐亞洲研究所(CEIAS)與「Sinophone Borderlands」在2020年下半年所做的一份關於中國在歐洲各國的民意調查,歐洲公眾對於中國的看法在過去三年迅速惡化,如今負面態度居多,而歐洲公眾認為中歐關係中最重要的政策領域,便是國際議題的合作、網絡安全以及人權和民主。

圖:端傳媒設計部

而且,如果正視人權議題的話,中歐之間的很多對話中,都可以更多加強人權的考量,如呂里希所列舉的,「法治對話中可以討論勞工權益,電子經濟對話中也可以討論監視。」

在杜懋之看來,在人權這一「戰場」上,中歐雙方在自家陣營所持有的「力量」都相當可觀。「中國的力量在於動員,在中國互聯網上,人們信任國家主義的話語,真的會因為聽到對中國的批評而被冒犯,並且相信這些批評都是基於錯誤的信息;而在歐洲,人權也是普通人價值觀中重要的一部分,人們認為自己佔據道德高地,對此堅持很難動搖,你若試着去推倒這份信念,還會帶來反作用。」

只要還對從中國傳出的信息有懷疑,那麼歐洲人就不會輕易放過或是繞過新疆問題。

換句話說,只要還對從中國傳出的信息有懷疑,那麼歐洲人就不會輕易放過或是繞過新疆問題。而如果中歐人權對話不再召開,那麼也許人權議題更能出現在其他高規格——包括中歐峰會在內——的場合。

2019年3月,首次將中國稱做「系統性競爭對手」的《歐盟-中國戰略展望》文件中,「人權」也被數次提起,稱其為雙邊關係質量的重要指標,並明確點出了新疆的人權問題。從大赦國際對歐盟自2014年以來針對中國人權問題做出對公開表態的分析也可以看出,最近幾年,歐盟每年都有6-10份公開申明,明確提及中國的人權衛士(human rights defender)、活動家或人權組織,從數量到措辭都有升級。

在歐盟看來,人權、法治和自由民主是寫入《里斯本條約》的歐盟價值,其外交政策也有傳遞這些價值的「規範性力量」(normative power)的訴求——不止為了影響對方政府,也為了在歐盟內部兌現這個承諾。只不過,統一意見是歐盟外交最重要的內部挑戰。歐盟與中國的關係,向來與其成員國與中國的雙邊關係牽扯在一起,尤其類似制裁這樣的外交決定更是要得到所有成員國的一致同意。

歐盟的制裁基於「歐盟全球人權制裁制度」,主導制裁的是歐盟外交與安全高級代表博雷利(Josep Borrell),此次針對新疆的制裁(同一批制裁名單還包括朝鮮、利比亞、南蘇丹和厄立特里亞),由27個歐盟成員國的外長全部同意通過。

即便是在歐盟內部經常唱反調的匈牙利,也在這次投出支持票。雖然其外長西雅爾多(Szijjártó Péter)在投票後又立即對媒體說,制裁的決定「尤其地毫無意義。」

面對北京的憤怒,歐盟是會得到更強的政治力量來做對抗,還是會面臨內部更多不同的聲音而放低音量?前者似乎已經在輿論場得到力證,後者,尚難得知。

此次制裁被放在國際關係或是大國斡旋的大趨勢下討論,杜懋之補充道,「但真正重要的是新疆本身。」與中低層級的「人權對話」一樣,制裁也只是外交工具——旨在傳遞信息、表達姿態。

很多作用,在於它所產生的漣漪。此番漣漪不絕,也將新疆問題擺在了中歐繞不過去的位置上。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
人權外交 新疆問題 中歐投資協定 中歐關係