深度 評論 中歐關係 新疆問題

天安門事件後最緊張的中歐關係:新疆問題是否會引發更激烈對抗?

相比對美國有限的反向制裁,中國對歐洲的報復並沒有體現出這種剋制態度,恐怕是中國不認為歐盟有實力制約自己。


歐盟與中國的一場高級別會議前,工作人員在佈置場地。 攝:Jason Lee/Reuters/達志影像
歐盟與中國的一場高級別會議前,工作人員在佈置場地。 攝:Jason Lee/Reuters/達志影像

3月22日,因新疆人權問題颳起的「制裁風暴」將中國與西方主要國家的對立推至新頂點。歐盟、英國、加拿大、美國在同一天宣布對中國官員實施制裁措施,中國政府旋即對歐盟進行報復式制裁回應。上一次這般火藥味濃烈的中歐關係還要追溯至1989年天安門事件之後,歐盟對中國施加至今仍然奏效的武器禁運令。眼前,綁帶的兩頭被同時拉緊,短期內難見任何一方有鬆手的可能性。

這番外交戲劇背後有兩齣潛在主題,一是美國拜登政府致力於重建跨大西洋關係及修補與北約盟邦的關係,採取聯合協調行動來反制中國;二是中國在中美阿拉斯加會談後強化國家崛起、民族復興的一套針對國內受眾的宣傳,通過聯想屈辱歷史的手段而調動對抗「西方列強」的情緒,高呼中國已經不是120年前的中國。

中歐全面投資協定原則的通過彷彿還在昨日,而在新一輪的博弈中,中國和歐盟都表現出不懼毀掉談判成果的姿態。歐洲議會取消了一個審議中歐投資協定的會議,表達對中方制裁反應的不可接受。而中國深知德法兩國更迫切需要投資協定,針對歐盟進行了加倍制裁還擊,意圖阻嚇歐盟退步。歐盟委員會剛剛營造的中歐關係歡喜氛圍,在歐洲議會這裏降到冰點,歐盟權力機構及成員國之間碎片化的對華政策再次面臨承壓測試。

制裁與反制裁

2020年12月,歐盟成員國外長通過效仿美國《全球馬格尼茨基人權問責法》的立法框架,制訂限制性措施包括旅行限制、資產凍結、禁止提供資金,適用於種族滅絕、反人道罪和其他踐踏人權的行為。

歐盟一直礙於沒有能對侵犯人權行為作出直接快速響應的政策工具,無法對他國人權問題造成實際壓力,而近年來歐盟內部的匈牙利政府也不斷阻撓懲罰措施的通過。俄羅斯反對派領袖納瓦利內中毒案在柏林的發酵,推動時任輪值主席國德國有所作為,迫切展示歐盟在人權問題上可以說到做到。2020年12月,歐盟成員國外長通過效仿美國《全球馬格尼茨基人權問責法》的立法框架,制訂限制性措施包括旅行限制、資產凍結、禁止提供資金,適用於種族滅絕、反人道罪和其他踐踏人權的行為。第一批名單將在2021年第一季度宣布,所有制裁決定均需要經27個成員國決議通過。

歐盟人權制裁制度希望對被制裁者保持地理和政治上的平衡,但其面臨的首要考驗就是是否跟隨美國制裁新疆官員。一部分歐洲議員呼籲動用這項工具,就新疆再教育營和香港國安法等問題上向中國施壓,但外交官們更審慎衡量是否應該為此冒險與中國的關係,各成員國之間也有明顯分歧。

3月11日,歐盟各國大使經過宂長的會議討論,同意將參與新疆再教育營的中國官員和實體納入首批制裁名單。消息流出後,中國駐歐盟使團團長張明第一時間表示反對,「希望歐盟三思而行」。具體名單在22日歐盟外長理事會會議通過後公布,包括涉疆4人1實體,中國外交部「來而不往非禮也」,迅速拉出10人4實體的報復制裁清單,禁止被制裁的人員及家屬前往中國大陸、香港及澳門地區,限制個人與實體與中國進行往來。

歐盟的制裁名單與美國特朗普政府在2020年7月宣布的名單並不完全重合,因為這期間也發生了一些人事變動。名列兩份名單上的新疆維吾爾自治區公安廳廳長王明山,去年9月升任自治區黨委常委,接替升任建設兵團黨委書記的王君正。歐盟名單加入美國名單上沒有出現的王君正以及新任命的公安廳廳長陳明國,同樣包含前新疆政法委書記朱海侖,但不包括新疆黨委書記陳全國和前新疆公安廳黨委書記霍留軍。被制裁的實體新疆生產建設兵團公安局,被認為負責落實兵團安全政策,包括再教育營的管理工作。歐盟公開名單後不久,美國即宣布追加對王君正和陳明國兩人制裁,以示支持配合。

歐洲議會議長薩索利向維吾爾族經濟學家伊力哈木(Tohti Ilham)頒授薩哈羅夫思想自由獎,由其女兒菊爾(Jewher Ilham)代領。伊力哈木在中國因分裂國家罪行被判處無期徒刑。

歐洲議會議長薩索利向維吾爾族經濟學家伊力哈木(Tohti Ilham)頒授薩哈羅夫思想自由獎,由其女兒菊爾(Jewher Ilham)代領。伊力哈木在中國因分裂國家罪行被判處無期徒刑。攝:Philipp von Ditfurth/picture alliance via Getty Images

中方祭出的個人名單囊括高調批評中國政策的5名歐洲議會議員,和3名歐洲成員國議會議員,首當其衝是來自德國綠黨的歐洲議會議員包瑞翰(Reinhard Bütikofer),他作為對華關係小組主席頻繁在歐洲媒體上表達對華鷹派的指控,激烈反對默克爾對華政策,還是歐洲議會內反對批准通過中歐投資協定的頭號聲音。

除了包瑞翰來自反對黨綠黨聯盟,其他4位被制裁的歐洲議會議員來自執政聯盟的三個黨團,歐洲人民黨、S&D以及復興歐洲,他們在705個席位中佔據431席。但他們之中也存在分歧,最大的歐洲人民黨希望中國投資協定的討論能繼續推進,仍舊認為協定與升級的制裁糾紛是兩回事,但S&D和復興歐洲表示任何批准的進展都需要中國先解除制裁。歐洲議會議長戴維·薩索利(David Sassoli)對媒體表態,中國不應該視歐洲為出氣筒(punching bag),但沒有支持扼殺中國投資協定的呼籲。

研究中國新疆政策的德國學者鄭國恩(Adrian Zenz)和研究孔子學院的瑞典學者葉必揚(Björn Jerdén)是名單上被制裁的2位學者,德國智庫墨卡託中國研究中心(MERICS)也意外上榜。MERICS在德國以及歐盟的公共政策圈頗具影響力,它的研究報告是歐洲政策制定者會着重參考的信息來源,研究人員或多或少都有常住中國的經歷以及能講流利漢語。

中方制裁可能會波及到背後的單獨出資者墨卡託基金會,這家麥德龍集團持股的私人基金會在中國資助大量半官方性質的交流活動,與中國民政部和全國青聯保持長期合作。MERICS從2019年開始爭取公共和私人機構的聯合資助,包括德國外交部在內的官方機構曾資助其開展研究,它的顧問團成員包括德國總統府外事部負責人巴格爾(Thomas Bagger)。

「我們制裁侵犯人權的行為,但北京制裁民主。」

中國對學者的制裁也反映出中歐迥異價值觀的對撞,中國官方媒體直斥歐洲學者編造謊言、充當政治傀儡,但對於歐洲人來說,這也加固了中國使用國家機器干涉言論自由和學術自由的負面印象。

「我們制裁侵犯人權的行為,但北京制裁民主。」德國外交部長馬斯(Heiko Maas)召見中國駐德國大使時這樣描述。布魯塞爾芸芸機構中不乏公開接受美國資金從而對華立場清晰敵對的智庫,但唯獨MERICS作為相對理智聲音而入列,放大了中國不容忍批評意見並單方面關閉溝通大門的姿態,讓其他從事對華研究的歐洲學者產生離心感。

值得注意的是中方順勢打擊歐盟內親台灣立場的政客,如來自德國基民盟的歐洲議會議員蓋勒(Michael Gahler)擔任台灣友好小組主席,他串連歐洲多國議員成立友台組織「福爾摩沙俱樂部」(The Formosa Club)。被制裁的丹麥民主聯盟基金會背後是丹麥前首相安德斯·拉斯穆森(Anders Fogh Rasmussen),他還曾擔任過北約秘書長,是公開背書台灣的重量級歐洲政客。台灣外長吳釗燮與包瑞翰在推特上互動,表示張開手臂歡迎他訪台。台灣曾一度對「不受歡迎的人」避而遠之,防止被北京視作發起挑釁,而在新的大國對抗時代,台灣將自身定義為反抗中國壓力的全球民主政體的一員,呈現出積極拉攏的姿態。

很多歐洲觀察人士難以相信PSC被鎖定制裁,認為這是中國政府不了解布魯塞爾複雜的決策網絡產生誤判。

另一個凸顯中國對歐盟下手較重的跡象,是將通過制裁新疆官員決議的歐洲理事會政治與安全委員會(PSC)列入制裁實體。理事會的工作由150多個解決細分領域的籌備機構提供支持,PSC就屬於其中根據條約常設的7個重要委員會之一,屬性等同成員國政府常駐歐盟代表委員會(Coreper)。它由27個成員國選派大使級代表構成,由歐洲對外事務部(相當於歐盟外交部)代表擔任主席,為理事會權力矩陣中的外交事務理事會起草意見,幫助成員國外長們形成一致的對外立場。

簡言之,中國制裁了歐盟塑造共同外交政策的「腳本作者」,而這個委員會今後還將繼續起草與中國有關的政策。被制裁的第二天,PSC按原定計劃會見了流亡在外的香港前立法會議員羅冠聰和許智峯。很多歐洲觀察人士難以相信PSC被鎖定制裁,認為這是中國政府不了解布魯塞爾複雜的決策網絡產生誤判。這些高級外交官在本國外交系統內地位舉足輕重,無一例外都有豐富的擔任駐外大使經歷,若旅行禁令也適用於他們個人身上,甚至是各國後續繼任者,不難預計未來會出現複雜且難以處理的情景。

制裁PSC滿足了中國急於出氣的心理,但一定程度上暴露缺乏深思熟慮,外界通過中方表述也很難精確判斷出波及範圍,留下了中方可以任意解讀的空間。對比中國1月21日報復美國的制裁名單,其中並不包含任何正在運行的政策機構,而且選擇前任官員卸任的時間點宣布制裁,就是體現中國對中美關係的保留。這種剋制態度沒有體現在中歐關係上,中國不認為歐盟有強力的制約槓桿。「這幾個國家想當『人權教師爺』,但他們根本不配,」外交部發言人華春瑩3月23日回應新疆制裁時說,「他們既非聖人,更無實力。」

2020年10月1日,中國國慶日,比利時布魯塞爾的歐盟理事會大樓外,有示威舉起西藏和維吾爾旗,要求歐盟成員國正視中國人權問題。

2020年10月1日,中國國慶日,比利時布魯塞爾的歐盟理事會大樓外,有示威舉起西藏和維吾爾旗,要求歐盟成員國正視中國人權問題。攝:Dursun Aydemir/Anadolu Agency via Getty Images

中歐投資協定的命運

中歐制裁事件會對歐洲議會中立場遊離的議員產生影響,中歐投資協定的結局可能要麼是微弱優勢通過,要麼微弱多數否決。

由於歐洲議會還沒有審議通過中歐投資協定,一部分歐洲人認為他們掌握着對華議價砝碼。殊不知在北京眼中,本來就是中國比歐盟作出了更大讓步,給了對方更大「便宜」,為歐洲企業開放了更多投資中國市場的機會,而歐洲值得戰略投資的資產早就不願再賣給中國企業。況且中歐投資協定已在關鍵時間節點,最大化發揮了有利於中國的外交作用,歐盟內的德法利益團體比北京更實質上需要這份協定。

理事會商討制裁新疆官員的同一時間段,歐委會發布了中歐投資協定市場準入附件內容,中方承諾部分達93頁,歐方承諾部分173頁,為協議的政治審議和公開辯論提供細節。但歐洲關注者普遍有種淡淡失望,認為中國只是將先前開放的承諾重新包裝進協定裏,比如德國看重的2022年後外資在內燃機汽車生產公司持股比例可提升至50%以上,而這一門檻的取消中國國家發改委早在2018年就已宣布。

中歐制裁事件會對歐洲議會中立場遊離的議員產生影響,中歐投資協定的結局可能要麼是微弱優勢通過,要麼微弱多數否決。歐洲議會貿易委員會中國問題首席議員温克勒(Iuliu Winkler)對媒體說,希望外交能找到緩和關係的方式,中歐間需要建立目前缺乏的信任。部分議員也在釋放仍有時間挽救局面的信號,由於在議會正式批准程序開始之前,仍需將協定翻譯成歐盟24種官方語言,因此至少留出半年以上給中歐外交關係斡旋降温的時間。

歐盟對華的重新評估

歐盟外交與安全政策高級代表顯然對中國的報復制裁感到意外,表示對華戰略「我不會說過時,但會說需要更新」,暗示將對北京採取更強硬的立場。

但中方報復行動創造了一種新的氛圍,逼迫歐盟對中國戰略進行重新評估。目前歐盟對華定位方針依據的是2019年3月發布的「三位一體」戰略展望文件,其中一項將中國視作「系統性競爭對手」而為外界所知。歐盟外交與安全政策高級代表何塞普·博雷利(Jose Borrell)在制裁當天召開的新聞發布會上,顯然對中國的報復制裁感到意外,表示對華戰略「我不會說過時,但會說需要更新」,暗示將對北京採取更強硬的立場。

人權制裁與經貿制裁不一樣,意識形態上的姿態大過利益上的傷筋動骨,這也是拜登上台後能迅速集結西方盟友對華施壓的原因,側面顯示出新政府更為純熟的外交手段。中歐投資協定條款的敲定,就顯露出在盟友陣營中存在錯綜複雜的與華經濟糾葛,美國若率先在經濟問題上施加壓力會招致盟友的多疑。「各國可以在可能的情況下與中國合作,」布林肯在中歐制裁齟齬的節點在北約布魯塞爾總部說,「美國不會強迫盟友在中國問題上進行『非我即彼(us-or-them)』的選擇。」

但可以想像到,歐盟在經濟貿易和科技標準上與美國逐漸趨近,是接下來四年中的大概率事件,人權問題會在價值觀外交的引領下嵌套進其他議題中。歐盟委員會計劃於今年春季推出關於企業盡職義務的立法提案,使企業有責任確保其在國外產業鏈上的每個環節不得出現污染環境和侵犯人權的行為,這就使得總部位於歐盟的跨國公司不得不仔細審查新疆人權問題帶來的產業鏈風險。目前,歐盟各成員國及歐洲議會都對供應鏈法表達了支持。

中國在拜登政府時期下與歐洲打交道難度將高好幾個台階,因為首先面臨的就是一場意識形態的道德戰爭。中國對歐洲的戰略方向,過去四年在於想辦法拉遠歐美之間的距離,也頗取得了一些效果,但在未來更有可能以「你們不配」的姿態,令對方更緊密團結起來圍攻自己。

(碧德,歐洲政治觀察者)

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