三問藻礁爭議：藻礁究竟是什麼？如何成為藍綠對決戰場的？

時序步入2021年的三月，台灣社會最熱門的兩大關鍵字，無疑是「藻礁」與鳳梨。後者爆紅的緣起較好理解，前者成為熱議話題的原因，令許多人摸不著頭緒：它原本只是一個在「連署失敗」邊緣徘徊的公投案，成案已經將近一年，卻突然成為民眾正反激辯的話題。藻礁究竟在吵什麼？又為何會成為藍綠對決、甚至引發「中共同路人」疑雲的議題？

2020 年 6 月，為保護「桃園大潭藻礁」、防止海岸生態遭到台灣中油公司的「第三天然氣接收站」（下簡稱「觀塘三接」）興建計畫破壞，多個公民團體組成「珍愛藻礁公投工作小組」，發起「珍愛藻礁公投」，公投主文為「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域？」

2021年，隨著藻礁公投的第二階段連署於 2 月 28 日截止，環保團體也加緊宣傳，串聯各大專院校聲援藻礁公投，連演員李霈瑜、歌手鄭宜農等知名人士也陸續發文「挺藻礁」，讓觀塘三接興建爭議再度浮上輿論水面，藻礁聲量開始逐漸加溫。

到了 2 月 28 日，珍愛藻礁公投工作小組收到約 29.6 萬份連署書，低空飛過法定最低門檻；接下來 60 天，中央選舉委員會將審核連署人名冊的有效份數，並宣布公投是否成案。

連署的熱潮仍在持續。到了 3 月 1 日，珍愛藻礁公投工作小組已收到約 31萬3,939 份連署書，高於法定最低門檻 28 萬份、但未達「安全範圍」 35 萬份。根據規定，全國性公民投票若要成案，必須在 190 天內提交至少「總統副總統選舉人總數 1.5％」（也就是約 28 萬份）的連署人名冊；但由於提交的名冊中，必定會有一定數量為填寫失誤的無效連署書，因此一般至少要提交 35 萬份連署書才能算是「安全範圍」。

洶湧的民意，引發台灣執政黨與在野黨的唇槍舌戰。2 月 26 日，國民黨召開「反萊豬公投連署份數，創公投法修正後最高記錄」記者會，宣布「反萊豬公投」的連署數可望於今天突破 70 萬，為 2017 年公投法修法以來，最短時間內達成最高連署數的紀錄。另外，值得注意的是同樣由國民黨所發起的「公投綁大選」公投案，連署數也達到 67 萬 4497 份，兩項公投案連署數，皆超出安全範圍近 1 倍，動員力相當驚人。

記者會上，國民黨立委王育敏表示，「反萊豬」、「公投綁大選」這兩項由國民黨領銜的公投提案，已成功達標並且告一段落，但由環團發起的「珍愛藻礁」公投案，還需要民眾大力支持。他強調，這些公投案件，都顯示出民進黨政府不願與人民溝通的態度。

對此，民進黨發言人劉康彥反擊國民黨立場矛盾，意圖複製 2018 年公投案數量爆炸的亂象。劉康彥指出，當初馬英九執政時，國民黨政府在沒有國際標準下開放進口含萊克多巴胺的美國牛肉，如今卻反對民進黨在有國際標準的情形下開放進口美豬；2015 年時，馬政府核定將第三天然氣接收站以 232 公頃的開發面積蓋在大潭藻礁上，如今國民黨又假借支持藻礁保育，反對開發面積已縮減到 23 公頃的觀塘三接修正方案。

劉康彥批評，國民黨支持「反美豬」或「藻礁公投」，不僅都是為了一黨之私，妨礙台灣重大公共議題的討論，更試圖模糊焦點、偷渡核電議題；最後，他呼籲社會大眾應多瞭解觀塘三接修正方案的最新狀況，避免被片面資訊所誤導。

根據台灣中央選舉委員會（簡稱「中選會」）規定，公民投票日將於今（2021）年 8 月 28 日登場。自 2 月 28 日起 60 天內，中選會將審核「珍愛藻礁公投」連署人名冊的有效份數，並宣布該提案是否成案；若工作小組能在 3 月 19 日前提交所有連署書，且數量符合規定，就能確保藻礁趕上今年的公投列車，與「擁核大將」黃士修領銜的「核四商轉公投」，以及國民黨領銜的「反萊豬公投」、「公投綁大選」等提案，確定一同於今年 8 月登場。

問：「藻礁」是什麼？「觀塘三接」案是什麼？它的歷史為何？

分布於桃園大潭海岸的「藻礁」，是無節珊瑚藻死亡鈣化後沉積而成的礁體。藻類沉積成岩的過程極為漫長，根據學者探測，大潭藻礁約 3. 35 公尺厚，卻有 7500 年歷史，等於每 20 年長不到 1 公分。此外，藻礁多孔隙的構造，不僅是眾多海洋生物的棲地，也豐富了海岸生態，例如被列為保育類的柴山多杯孔珊瑚、白海豚等等，都與台灣西北沿岸的藻礁生態緊密相關。

負責興建「觀塘三接」的台灣中油股份有限公司（下簡稱「中油」），為經濟部所屬之國營事業機構，也是台灣規模最大的石化能源公司。目前為止，台灣有兩座液化天然氣接收站，皆由中油獨資營運；第一天然氣接收站位於高雄永安港（1990 年 4 月啟用），第二天然氣接收站則位於台中港（2003 年起籌建、2009 年 7 月啟用）。

1990 年代以前，台灣的能源結構以火力發電（煤、石油）及核能為大宗。隨著環保意識抬頭，燃氣發電的潛力逐漸受到政府重視，因為比起同樣是火力發電燃料的煤和石油，天然氣燃燒時所排放的污染較少，被視為「乾淨」能源。

1991 年，中油規劃於桃園縣觀音鄉大潭村──1980 年代台塑六輕工業區曾考慮選址的濱海鄉鎮──新建一座「天然氣發電廠」和「液化天然氣接收站」（又稱「LNG 接收站」，LNG 為「liquefied natural gas」之縮寫）。

接下來 30 年，台灣西北海岸的這座濱海鄉鎮，建成了目前為止全台灣最大的天然氣發電廠，大潭發電廠；然而，天然氣接收站的興建計畫，卻反反覆覆地被擱置又重啟。

天然氣接收站興建計畫第一次被擱置又重啟，是在 1990 年代。1993 年，中油進行可行性評估之後，認為大潭海岸的浪高過高、風速過大，海象氣候皆不理想，若興建營運，每年可使用天數只有 220 天左右，和剛竣工的高雄永安天然氣接收站的一年 310 天相比，不符合經濟效益。因此，中油決議暫時擱置大潭天然氣接收站興建計畫，先擴建永安接收站，並埋設管線輸送天然氣至北部發電廠。

兩年後，台北貢寮第四核能電廠（下簡稱「核四」）、宜蘭蘇澳火力發電廠的興建，因當地居民強烈抗爭而受阻。台電擔憂供電趕不上用電成長，因此決定全力推動大潭發電廠一案的進度，並且重拾先前擱置的天然氣接收站興建計畫。

當時，台電估計北部地區的用電有 40% 倚賴南部發電廠「南電北送」，且用電量將持續成長。然而，當時台灣唯一一座天然氣接收站，只有才剛竣工啟用、位於台灣南部工業大城高雄的永安接收站，而且永安天然氣接收站不只得滿足燃氣發電的需求，還必須供應工業用和民生用天然氣。

為了滿足持續成長的用電需求，經濟部開始鼓勵民間業者參與投資發電廠與天然氣接收站。

1995 年，東帝士集團所屬的「東鼎液化瓦斯公司」，提出「觀塘工業區開發計畫」（下簡稱「觀塘案」）。觀塘案預計在 6 年內投資 1000 億，於大潭海岸填海造陸 230 公頃，設置工業區和工業專用港；除了進口液化天然氣接收站之外，也進口水泥、砂石、石化產品，開發總面積約 1174 公頃。東鼎希望藉由這項開發案，搶到天然氣接收站的開發經營權，並在大潭發電廠完工後，取得台電公司優渥的 25 年天然氣採購合約。之後幾年，台電一一「擺平」大潭居民對於興建大潭發電廠和觀塘天然氣接收站的質疑，啟動土地徵收程序，而發電廠與觀塘案也終於先後在 1998 年和 2001 年動工。

正當國內外能源廠商都聚集到桃園觀音海岸，競逐大潭發電廠和觀塘工業區所帶來的開發利益時，台灣另一頭的台北縣貢寮鄉鹽寮地區，也正為核四廠的興建激烈抗爭。

1970 年代，蔣經國政府發起「十大建設」，而其中一項重大工程，就是發展核電，以應對當時的國際石油危機。1977 至 1978 年，第一核能發電廠（簡稱「核一」，位於新北市石門區）的兩部機組先後完工，而核二（位於新北市萬里區）、核三（位於屏東縣恆春鎮）則分別於 1981 年和 1984 年完工。1980 年，政府提出核四廠興建計畫，並由台電選址於台北縣貢寮鄉，引起當地居民巨大反彈。

1986 年，蘇聯發生重大核事故「車諾比事件」，使得許多國家因此停止建造新核電廠，也激起台灣社會對於興建核四廠、擴大使用核電的的反彈聲浪；同年 7 月，行政院暫緩執行核四興建案，立法院也凍結台電的核四預算。

1987 年解嚴後，台灣環境運動崛起，各地紛紛爆發工業污染和公害事件的抗爭；核四預定地的居民也組成「鹽寮反核自救會」，與環運人士匯聚成一股抗爭的力量，展開長達 30 多年的反核運動。1980 年以來，政府的能源政策立場便在反核與擁核之間來回擺盪，核四廠預算案也不斷在立法院歷經凍結、恢復、通過、廢核、覆議、續建等過程。

若以核四預定地──位於台灣東北海岸的台北縣貢寮鄉鹽寮地區──為起點，沿著北緯 25.03 度畫一條線由右往左貫穿台灣，從西北海岸穿出的那一頭，恰好就是桃園縣觀音鄉大潭天然氣發電廠的預定地。

2000 年，台灣實現首次政黨輪替，標舉「反核」立場的民進黨籍總統陳水扁上任。陳水扁上任後，便暫緩核四工程，並拋出用桃園大潭發電廠作為「核四替代方案」，以穩定北部供電。

能源政策的政治角力，使大潭與鹽寮這兩座濱海小村的命運繫成一線，彼此牽動。

同年 10 月，扁政府宣布不執行立法院通過的核四興建預算案，引起藍營立委不滿，提案罷免總統、並向監察院提出彈劾行政院，行政院也因此聲請大法官釋憲，希望解決核四停工爭議。

2002 年，陳水扁親自前往觀塘工業區的巡視工程進度，並再度承諾「以乾淨能源取代核能」，宣示自己打造「非核家園」的決心。不過，尷尬的是，儘管東鼎聲勢浩大、積極布局觀塘工業區，但 2003 年台電招標大潭電廠天然氣供應合約時，標案卻是由中油取得；東鼎搶標失敗後，因為中油和東鼎無法就觀塘案開發經營權的問題取得共識，觀塘工業區便於 2004 年全面停工。

觀塘案停擺後，中油隨即選址台中港籌建「第二天然氣接收站」，打算將進口天然氣「南氣北送」，埋設起自台中港、途經苗栗通霄電廠，最後通往大潭電廠的海底輸氣管線。2006年，大潭電廠商轉；2009 年，台中港天然氣接收站完工，暫時解決了大潭電廠的供氣問題。

2004 年停工後，「觀塘工業區」以及天然接收站的計畫，要等到 2015 年才再度重啟。

2011 年，日本爆發「福島第一核電廠事故」，使核電以及核四興建議題再度受到關注，反核運動也獲得前所未有的聲量。同年，馬英九政府宣布，商轉中的核一、核二與核三廠將不再延役，而興建中的核四廠必須在「確保安全」的情況下才能商轉，並承諾「穩健減核」，逐步邁向非核家園。

2014年 4 月，長年參與反核運動的民進黨前主席林義雄，發起無限期絕食抗議，要求政府停建核四。10 天後，馬英九政府宣布「封存核四」：核四安檢過後，將不放置燃料棒、不運轉，且未來若要啟用核四，必須經由公投決定。

與此同時，馬政府為了「穩健減核」，計畫擴充大潭電廠機組，並提高天然氣進口量。2014 年 8 月，經濟部敲定由中油透過併購東鼎公司，取得觀塘案興建經營權。2015 年 9 月，行政院核定「第三液化天然氣接收站」計畫。

中油原本預計興建9座液化天然氣儲槽、10座碼頭（包括LNG碼頭1座、備用及保留擴建碼頭6座），且工業區除了天然氣以外，還有水泥、石化品等項目，工業區開發232公頃、港區總水域面積913公頃。

2015年規劃的開發方案，觀塘第三接收站開發面積達232公頃。為了兼顧供電穩定與環境保護，中油2018年1月提出替代方案，將開發面積縮減為37公頃；2018年8月底提出的「迴避替代修正方案」，進一步將開發面積減至23公頃，且只使用2003年之前已開發填地區域，避開藻礁；同時採取友善工法，維持藻礁跟潮間帶的生態。

2016 年，蔡英文政府上台後，提出「2025 非核家園」的目標，希望在2025年時，燃氣發電的比例能從目前 36％ 提高至 50%；與此同時，桃園地方公民團體也注意到觀塘案重啟的動靜，開始組織「守護大潭藻礁」的行動。

2015 年核定的觀塘三接計畫，工業區開發面積為 232 公頃、工業專用港水域面積 913 公頃 ，工業區除了天然氣以外，還有水泥、石化品等項目。

2018 年初，環評委員會密集審查觀塘三接計畫期間，中油提出「迴避替代方案」，減少工業區的開發面積至 37 公頃、只保留天然氣項目的開發，港區水域面積則不變，但此版本仍被環評專案小組建議「退回」。同年 8 月底，中油再提出「迴避替代修正方案」，工業區的開發面積縮小至 23 公頃，並將天然氣（LNG）儲槽減少至 2 座、移至工業港的填海造陸區域；但環團認為，工業港以棧橋連接填海造陸區，仍會導致「突堤效應」，使港區北側淤積漂沙，同時工程船在該水域來來去去，也會擾動破壞藻礁生態。

問：為何民進黨發言人說國民黨支持藻礁公投是「偷渡核能議題」？藻礁議題與核能議題有什麼關係？

正是在 2018 年，台灣地方公職人員選舉以及第一次全國性公民投票登場，國民黨的韓國瑜異軍突起，在全台捲起「韓流」，國民黨也趁勢積極主打台中發電廠燃煤發電的空污議題，使得民進黨政府備感威脅。10 月 5 日，時任行政院長賴清德公開拋出「觀塘換深澳」的「交換條件」，表示若觀塘三接順利興建、滿足電力供應需求後，可請經濟部重新評估深澳燃煤發電廠停止興建的可行性；10 月 8 日，在環保署副署長詹順貴請辭、8位學者缺席的情況下，環保署在一片爭議聲中通過觀塘三接環評。

同年 11 月 24 日，公投綁大選的結果出爐，國民黨的「空污牌」不只使得擁核團體領銜、主張「核能可保護生態」的「以核養綠」公投大獲全勝，獲得近 600 萬票，台灣多個縣市也「綠地變藍天」，由國民黨候選人勝出。許多選舉分析專家認為，中部的空污確實是民進黨在 18 年慘敗的重要原因之一。

「以核養綠」公投後，《電業法》中的「2025 非核家園條款」遭到廢除；隔（2019）年，擁核團體趁勝追擊，提出「核四商轉公投」。同時，各黨正籌備 2020 總統大選，前總統馬英九、新北市長朱立倫、前台北市長郝龍斌等國民黨人士，以及後來代表國民黨參選總統的前高雄市長韓國瑜，也紛紛表態支持「重啟核四」。現任新北市長侯友宜雖是國民黨籍，但由於新北市轄區內就有核一、核二以及擱置中的核四 3 座核電廠，因此他並未明確對核四重啟議題表態。

自 1987 年起，幾乎每年都有反核示威活動；要求將核四興建付諸人民公投的聲音，更是自 1991 年「核四公投促進會」組成後，就一直持續到今天。諷刺的是，2004 年公投法通過後，由反核團體提起的核四公投從未成功成案，反倒是擁核團體領銜的公投提案一路過關斬將，不只順利成案，「以核養綠」的票數更大幅超過法定通過門檻 493 萬票，讓今年即將登場的「核四商轉」公投備受矚目。

「珍愛藻礁公投」本身，雖然只涉及天然氣接收站選址問題，且相關環保團體也強調「守護藻礁」和「2025 非核家園」的理想並不衝突，但隨著藍營人士、「以核養綠」及「核四商轉」公投領銜人黃士修紛紛公開表態支持藻礁公投，加上「珍愛藻礁公投」若通過第二階段連署，很可能會和「核四商轉公投」、「反萊豬公投」、「公投綁大選」等提案一同於今（2021）年 8 月登場，使得大潭藻礁與觀塘三接這項公共議題的討論，早已溢出環境保育與工程開發的範疇，與核四重啟、藍綠對抗等議題糾纏在一起。

問：為何藻礁議題會成為「藍綠對決」的焦點，甚至出現「支持藻礁就是中共同路人」的聲浪？

藻礁聲量忽起後，公共討論的焦點，卻未完全對準議題本身。「支持藻礁就是相挺國民黨」、「不希望1124重演（此一觀點者認為，2018年選舉綁公投，其中多項公投案對民進黨不利，導致國民黨大勝）」甚至「支持藻礁就是中共同路人」的聲量鵲起，可說是「中國因素」以不同的方式介入公共議題的討論。對於期待能夠「只討論公共議題」的群體而言，這樣的變化，無異是干擾了公共討論的空間。

經過幾天的沉澱後，看似混亂的論述局面大略可整理成幾個不同群體競合下的產物，從各自的社會利益、價值排序出發，對於藻礁議題發出不同的看法，而很明顯地，未必每一方都是以「藻礁永存」為最高價值，而是在各種不同價值之中各自權衡、選擇，做出自己的行動決定。

首先，國民黨作為在野黨，因為始終無法在統獨與兩岸問題上成功得分，轉而在美國豬肉、藻礁等內政與民生問題上尋找機會出擊。對於長期關心能源政策與生態保護的團體來說，國民黨對相關議題缺乏明確立場與中心思想。舉例而言，2011年日本311核災前，態度反覆在「擁核」與「名義上接受非核家園」之間來回，在核災後，態度也在「核四用公投決定」跟「核四不公投，完工後封存」之間來回，直到2018年的公投，才開始高舉「以核養綠」的旗幟來對抗民進黨的「2025非核家園」目標，此次針對大潭藻礁的公投連署，也被許多民眾質疑，是用來替「重啟核四廠」助攻。

第二個群體則由「以核養綠」口號為主，代表人物包括黃士修、黃其君等人，主要希望台灣以核能為基載電力，並認為核能可以有效降低台電的發電成本，強調核能也是綠能的一種，希望核能的發展能夠為其它尚未成熟的綠能打下基礎。比起立場反覆的國民黨，「以核養綠」的幾位代表人，可說是從一開始便堅決反對「非核家園」，黃士修更是2018年以核養綠公投的領銜人，並成功拿下589萬張同意票。

黃其君幾週前曾在臉書上宣稱自己在過年前與「珍愛藻礁」公投領銜人潘忠政達成協議，擁核、反核雙方會用自己的方式來推動藻礁公投的二階連署，提出「挺核護礁」的新口號，並直指「地球公民基金會」、「綠色公民行動聯盟」等「反核的假環團」是蔡英文政權側翼。

然而，潘忠政近日則表示，尊重黃其君挺核立場，不會拒絕任何想守護大潭藻礁的力量，但強調從來沒有與黃其君達成任何協議，並以「非核、減煤、救藻礁」來重申自己反核立場。

第三個群體則以民進黨及其支持者為代表，主要立場是認同「2025非核家園」，但為了達到這個目標中間要有過渡與轉型的階段，而能減少空汙的天然氣便是選擇之一。在美中貿易戰後，全球供應鏈重組，疫情時代下，台灣半導體產業一片看好，台商大量回流的背景下，更在用電需求上增加不少壓力，而中油三接在2022年底可以供應台電大潭電廠新增燃氣8號、9號機組所需天然氣，確保北部電力供應穩定、同時減少空汙。

在國民黨與以核養綠等兩股勢力投入這次公投連署後，第三個群體開始感受到壓力。有部分擔心若公投連署門檻達標，2018年民進黨大敗的噩夢恐怕重演，儘管2019年通過了《公投法》修法讓公投舉行時間與大選時間脫鉤，民進黨及其支持者仍擔心寄生在這次的公投上的國民黨會有死灰復燃的機會，讓原本在大選前才有的「亡國感」，有於此刻悄悄重燃之勢。

因此，部分被認為「親綠」但未必完全受民進黨制約的粉專，開始在社群媒體上發表言論，希望改變公投結果。有的批評護礁的環團其實反對年金改革、有的放大「以核養綠」和國民黨在其中扮演的角色，強調國民黨全力支持藻礁公投實際上是為了偷渡今年也會進行的「重啟核四」公投，甚至有出現「護藻礁就是中共同路人」（這種觀點認為，讓國民黨得利即代表讓親中政權上台）的言論。

另外一些民進黨支持者，則認為此次公投可能脫離環保命題，而變成一個「政治問題」。這個群體認為，中油在當地投入三十年的資源來安撫漁民、居民，才有今天興建天然氣接收站的機會，而環團卻因為「後來才發現的藻礁生態」來阻擋、且未提出一個完全可行的替代方案。這群論者擔心，三接換到「台北港」或其他地方的政治代價太高，且科技戰下的台積電與台商回流等用電大戶的問題依然存在，更擔心國民黨借題發揮，讓2018年的「韓流」以任何形式重返，而威脅到台灣得來不易的紅利與主權。

在整個連署過程中，可以看見數個將「藻礁留存」放在不同優先級的群體，從各自的社會利益、價值排序，而積極投入與參與這次的議題討論，在過程中，「中國因素」也因為國民黨的表態與各種政治粉專的操作而被放大，種種焦慮與反中情緒在這次大潭藻礁的存亡危機中牽動著公眾連署的意願，也讓這次藻礁議題的討論空間，更形混亂與讓人摸不清頭緒。如何在這樣的局面當中持續前進，考驗著每一位有權做決定的公投選民，也考驗著台灣公民社會的韌性與自我演進的能力。