深度 反修例運動一年 重磅分析

解密「兩辦」治港:誰才是香港未來的管治者?

究竟港澳辦與中聯辦是怎樣的治港機構?兩辦在「一國兩制下半場」又將如何走向台前?「西環治港」已被議論多年,但從未像此刻一般真實。


2020年1月15日,中聯辦新春酒會,中聯辦主任駱惠寧與特首林鄭月娥。 攝: Isaac Lawrence/AFP via Getty Images
2020年1月15日,中聯辦新春酒會,中聯辦主任駱惠寧與特首林鄭月娥。 攝: Isaac Lawrence/AFP via Getty Images

從間接治港到直接「行使監督權」,在修例運動一週年之際,中聯辦和港澳辦的角色似乎發生巨變,揭開夏寶龍和駱惠寧接掌兩辦主任後的中共對港政策新方向。

兩辦高調行事,顯示北京有強力破局的意志,更折射出香港權力架構可能面對重大轉變。中共主管香港事務的兩大部門,一個是位處北京的國務院港澳事務辦公室,負責研究、制定港澳政策;另一個是身在香港最前線的中央人民政府駐港聯絡辦,專職在香港指揮建制陣營選舉和統戰工作。過去,這兩個部門在香港事務還只是幕後操盤,近來卻似乎已經走上台前,化身為香港的第一治港者,有架空香港的行政長官之嫌。

在中港疫情漸趨穩定、本地社會運動平靜之際,兩辦接連出招,先是在4月聯合於網上發炮,譴責民主派議員「惡意拉布」和「政治攬炒」,屬首次高調評論立法會內部運作。中聯辦亦首次明確表明,中聯辦和港澳辦並非「一般意義的部門」,故不受基本法22條的規限,推翻港人和港府過去的認知。本月始,中聯辦繼續措辭強硬地評論香港事務,一方面批評反對派政客罔顧自由市場規則,極力炒作所謂的黃色經濟圈,另一方面強烈譴責美國國際事務民主協會就23條立法的評論。港澳辦亦在網上直斥「黑暴攬炒是香港社會的政治病毒,是一國兩制的大敵」。

在這樣的局勢下,港府亦步亦趨,動作連連,先是在4月18日大舉拘捕民主派頭面人物,繼而在4月22日宣布5名局長的人事變動,是自反修例運動後特區政府首次明確人事調動。其後,港澳辦主任夏寶龍據報在深圳會見林鄭月娥,要求林鄭再次認真審視落實基本法23條立法的可能性。

2020年5月18日香港,黎智英、李柱銘等15人涉非法集結於西九龍法院提堂審訊。

2020年5月18日香港,黎智英、李柱銘等15人涉非法集結於西九龍法院提堂審訊。攝:陳焯煇/端傳媒

究竟兩辦是怎樣的治港機構?回歸以來兩辦的角色有何轉變?經歷反修例運動後,兩辦在「一國兩制下半場」又將如何走向台前?對外界來說,「西環治港」已被議論多年,但從未像此刻一般真實。

總參謀部VS前線指揮部

位處北京的港澳辦是港澳工作系統的總參謀部和中樞,而中聯辦既為最高領導層決策在前線收集信息,更充當中共在港指揮部,參與選舉協調、敲定建制派候選人。

從中共港澳工作組織體系來看,港澳辦和中聯辦是港澳政策內第三層的決策圈。香港對北京來說一直是個微小而重要的地方,重大決定需由中共最高決策單位——政治局常委會拍板決定。在這之下,現任政治局常委韓正領軍的港澳協調小組是第二層決策核心,副組長包括中共政治局委員楊潔篪、中央統戰部長尤權、外長王毅、港澳辦主任夏寶龍,以及新加入的公安部部長趙克志,另外組員亦涵蓋港澳中聯辦主任和其他國務院相關部委的官員。

作為小組主管港澳的部門,兩辦要員相信會和其他小組成員一同審閲特區政府遞交的報告,並就香港的政治事件、港府行政長官和高官人選、中港宏觀發展政策(如一帶一路、人民幣國際化)等事件作分析和評估,供政治局常委做最後定案。而當涉及香港基本法和政治改革問題,全國人民代表大會的常委會則會按政治局常委會和港澳小組的決定,以人大釋法和人大決定的方式定奪香港的事務。

圖:端傳媒設計部

值得注意的是,港澳辦和中聯辦在架構上並無直接的隸屬關係,而是業務上前後方的兩個部門,相信兩者是既合作又競爭的關係。只是,從當下人事安排來看,中聯辦主任駱惠寧首度兼任港澳辦副主任一職,而港澳辦現任主任夏寶龍兼任全國政協副主席,為副國級領導人,駱惠寧則仍為正部級。這或許顯示出中央意圖進一步加強港澳辦的統合與協調職能,改變過去兩個機構相對各自為政的狀況。

位處北京的港澳辦是港澳工作系統的總參謀部和中樞,負責研究和制定港澳政策,並處理和協調各部門、省市(地方政府都設有港澳辦)的對港工作。修例運動前,港澳辦近年最觸目的工作是在2014年佔領中環運動前夕,承擔《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的起草工作,這份文件宣稱中國對港擁有「全面管治權」。

與此相對,中聯辦則是「中共香港工作委員會」的掩護,既為最高領導層在前線收集信息,更充當中共在港指揮部,不但參與選舉協調、敲定建制派候選人,而且會介入政治動員及意識形態宣傳工作。在一些爭議的議案,特區政府未必取得立法會議員的支持,中聯辦亦發揮拉票的作用,以此「支持特區政府施政」。

中聯辦手握評核香港親中人物政治忠誠度和能力的大權,以此籠絡和控制親中建制人物。

值得一提的是,中聯辦在香港還廣泛聯絡和統戰社會各界,管理香港的親中建制陣營。一個顯著的例子是港區人大代表和政協委員,這兩個政治銜頭可以連通中國政商界,是很多香港建制人物極力爭取的。前立法會主席曾鈺成曾公開表示,誰做政協委員,誰做人大代表,中聯辦都扮演重要角色。換言之,中聯辦手握評核香港親中人物政治忠誠度和能力的大權,可以以此籠絡和控制建制人物。

比較兩辦的人員編制,港澳辦估算有100多人,2019年的開支達7382萬,下有政研司、聯絡司、法律司、港澳研究所等機構,每年投放頗多研究資源(2019年為1200多萬)謀劃港澳政策,為中共對港政策提供論述依據。而中聯辦的預算神秘,並沒像一般的國務院機構在網頁披露決預算,但其在港的資產豐厚。根據香港眾志的查冊,中聯辦及其子公司在港擁有數量757個、價值至少34億的物業王國。按住宅物業數量推算,中聯辦在港至少有700多人,數量遠比港澳辦多。

圖:端傳媒設計部

根據近年港澳辦預決算和中聯辦的物業買賣可見,兩辦在2013年後的人員編制都有上升,以應付日益複雜的香港局勢。基於中聯辦涉及本地事務較多,中聯辦相信比起港澳辦有更多的香港本地幹部,他們或從左派陣營(如商會、工會、學校)招聘而來。而有些官員也在兩辦間平調,掌握港澳系統的台前幕後工作。

比起只有7個司級機構的港澳辦,中聯辦內設的部門亦更加精細,數量達23個之多,針對各個社會界別和工作範疇。如經濟部負責協助內地有關部門管理香港中資機構,宣傳文體部是中聯辦意識形態工作的重鎮,負責領導三份本地左派報章(文匯、大公和商報)和三個在香港有壟斷市場情況的出版社(三聯、中華和商務出版社)(註1);協調部(舊稱統戰部)負責香港較上層的統戰工作,包括港區人大政協、工商社團、婦女界等;教育科技部負責聯絡教育、學者、科技、工程界界別;青年工作部負責接觸香港年青人和學生,協調他們北上參加交流實習團。

在某種意義上,中聯辦官員像是如影隨形的公關,積極參與社區活動,聯絡香港各方友好勢力,安排他們北上交流和會見官員。小至地區法團的節慶,大至全港性的大型活動,均看到中聯辦官員的身影。

九七前全面進場香港事務

在回歸前的歷史時期,港澳辦和新華社香港分社事實上已在香港事務全面進場,成為和港英政府分庭抗禮的權力部門。

追溯歷史,儘管同為港澳工作的主管部門,但港澳辦和中聯辦走過不同的歷史軌跡。

港澳辦在1978年成立,成立之初是為了重整文革時破壞的港澳事務,改善中國與港澳工商界的關係,以更好利用香港的海外聯繫服務當時鄧小平的「經濟現代化」國策。至於中聯辦的前身新華社香港分社則早在1947年成立,表面是一家直屬國務院的國家新聞通訊社,但實際內部只有一小部分的職能是新聞通訊社,更重要的是中國政府的代表機構,亦是中共在港黨組織的掩護。

在戰後很長一段時期,新華社香港分社都利用香港的自由空間從事政治活動,包括情報收集、統戰宣傳、組織滲透和發展左派力量(工會、學校等),亦和香港的國民黨、美國和英國各方勢力周璇、鬥爭。當中最厲害的是1967年的六七暴動,當時受文化大革命極左風潮影響,新華社香港分社在幕後發動香港左派對抗港英政府,最後釀成51人死亡、830多人受傷,為香港二戰後最激烈的暴力衝突之一(註2)。

當1970年代末英國政府提出香港前途問題,中國外交部、新華社香港分社、港澳辦組成香港事務的「三架馬車」,聯手介入香港事務而慢慢為港人熟知。具體而言,港澳辦和新華社香港分社在中英雙方正式談判前調研和起草「收回香港」的具體政策方針,在談判開始後和中國外交部參與中英談判的工作。同時,這兩個機構也向香港各界(主要為香港上層的工商界資本家)推銷中方的「一國兩制,港人治港」方案——當時香港民意一面倒反對香港回歸中國。其後,港澳辦和新華社香港分社亦主導基本法的諮詢和起草工作,包括擬定基本法起草委員會名單(包括23名香港委員,36名大陸委員),以及和中國外交部等部門調查研究、提出基本法的草案。

在回歸前的歷史時期,港澳辦和新華社香港分社事實上已在香港事務全面進場,成為和港英政府分庭抗禮的權力部門。中方官員認為九七前的香港事務牽涉政權的平穩移交和第一屆特區政府的構成,因此認定中方在香港重大事務上有否決權,尤其是政治改革和涉及公共財政開支議題上。

當港英政府在「六四」後推出玫瑰園機場計劃和加速民主化進程時,港澳辦和新華社香港分社和其他中方部門就積極和英國政府「鬥爭」。在這段期間,中方正籌備第一屆特別行政區政府,立法會亦邁向選舉,兩個機構亦積極扶植本地親中勢力,為後九七「愛國者為主體」的「港人治港」做好準備(註3)。

1996年6月30日,新華社香港分社外,示威者揮舞著紅色橫幅。

1996年6月30日,新華社香港分社外,示威者揮舞著紅色橫幅。攝:Vincent Yu/AP/達志影像

從「不干預」到「第二支管治隊伍」

前港澳辦主任魯平曾定位港澳辦是一國兩制的「守門員」,防止中央政府部門或內地各省市部門可能因對基本法不太了解而干預香港事務。

在奠定後九七香港的政治秩序後,港澳辦和新華社分社一度有退居幕後的計畫。

在北京看來,九七後港澳辦和新華社的地位和工作空間理應收縮,以帶頭示範中共在國際社會許下的「不干預」香港事務的承諾。另一方面,過去香港是英國殖民地,中共港澳工作部門可放膽批評殖民政權,但九七後香港的管治者是北京認受的特區政府,北京既然已放手讓特區政府全權管理香港事務,兩個主管香港事務的部門就應自我約束,不便評論特區政府的工作(註4)。

正因如此,前港澳辦主任魯平(1990-1997)曾強調,特區政府上面不會有「黨委書記」和「太上皇」指手畫腳,因為中央堅決實行「港人治港、高度自治」;魯平和繼任港澳辦主任廖暉(1997-2010)也定位港澳辦是一國兩制的「守門員」,防止中央政府部門或內地各省市部門可能因對基本法不太了解而干預香港事務。

這樣的保證同樣反映在回歸初期的人事和架構上,回歸伊始中央很快撤換港澳辦主任魯平和新華社分社社長周南,他們過去曾屢屢就香港事務高調發聲。與此同時,新華社規模有所縮減,由15個部門縮減至9個,而1983年設立的新華社發言人制度亦吿取消。在2000年,新華社香港分社更名為「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」(註5),第一任主任姜恩柱強調,中聯辦與特區不存在隸屬關係,不會干預香港自治範圍內的事務,不會成為香港第二個權力中心。

然而,兩辦「不評論」、「不干預」的界線在2003年開始鬆動。因擔心基本法第23條立國家安全法侵害人權,以及同年SARS和經濟不景氣,2003年回歸日香港爆發50萬人大遊行,震驚北京領導層。同年區議會選舉,民主派亦取得壓倒性大勝,令北京的對港政策亮起紅燈。

2003年7月1日,50萬人遊行抗議23條立法。

2003年7月1日,50萬人遊行抗議23條立法。攝:Vincent Yu/AP/達志影像

在這樣的危機下,北京決意成立由政治局常委曾慶紅領導的高層級港澳工作協調小組。在存有認同危機和社會動盪的地方,中央都會設置協調小組。

在這樣的危機下,北京決意成立由政治局常委曾慶紅領導的高層級港澳工作協調小組。在存有認同危機和社會動盪的地方,中央都會設置協調小組,希望匯集各個相關的黨務機構和政府部門,打破這些官僚架構的壁壘,共同商討和醖釀政策。

香港是繼新疆和西藏後第三個專門設立小組的地區,反映北京調整對港政策,從原來的「不干預」進展到「不干預但有所作為」。此間港澳辦協調中央部門和地方簽署CEPA、開放港澳個人遊,並推動全國人大常委在2004年以決議的方式否決2007/2008行政長官和立法會雙普選。

自此之後,中聯辦被指在香港事務幕後操盤,「西環治港」的印象不斷在香港強化。2008年,中聯辦研究部曹二寶在《學習時報》發表文章,提出香港有兩支管治隊伍,一支是特區政府管治隊伍,「中央、內地從事香港工作的幹部隊伍是香港另一支管治隊伍」,後者是香港的一支重要管治力量,是「一國」原則在香港管治力量上的重要體現。這篇文章從論述層面證實了中共對港政策的改變。

當聯絡機構伸向選舉和港府施政

中聯辦曾分別向兩位特首參選人曾俊華及葉劉淑儀承諾亞投行CEO和立法會主席的職位,以換取他們退選。

在實際操作層面,中聯辦開始透過建立強大的選舉機器介入香港政治,以及為特區政府暗中拉票,最重要的議程則是特首選舉。2012年和2017年表面上是有競爭的1200選委「小圈子」選舉,但中聯辦和港澳辦在選前都表態支持特定候選人,甚至勸退不屬意的候選人。

2012年田北俊揭露中聯辦官員遊說選委支持梁振英,而投票日前港澳協調小組副組長劉延東和港澳辦主任廖暉更南下會見部分選委,以中央權威之姿為梁振英拉票。 2017年,傳媒報導港澳協調小組組長張德江和港澳辦主任王光亞南下,會見本港建制派及各大商會領袖,表明林鄭月娥是中央唯一支持的行政長官參選人。其後中聯辦主任張曉明與港區人大、政協代表會面,重申「中央」支持林鄭月娥。

同年4月,參選特首選舉的新民黨主席葉劉淑儀其競選總新聞主任撰文,指選舉前幾乎每個週末,來自北京的官員都會與中聯辦官員及選委在深圳會面,就特首選舉交換意見。另外,中聯辦曾分別向兩位參選人曾俊華及葉劉淑儀承諾亞投行CEO和立法會主席的職位,以換取他們退選。這些跡象都看到,中聯辦以及北京的港澳辦等高級官員是香港特首選舉的造王者。

而在立法會和區議會選舉,中聯辦亦全面進軍,用各種方法確保「愛國愛港」候選人取得盡量多的議席。2011年,前中聯辦副處長黃春平被揭親自上陣,參選區議員;2012年,當選議員的謝偉俊首次證實,中聯辦在立法會選舉協助他拉票;2017年,中聯辦要求田北俊勸退自由黨成員周永勤,免損何君堯選情,周永勤後來在出席一個電視論壇時突然宣布受到「來自北京人士」威嚇而棄選。這些都是最顯眼的中聯辦直接干預選舉的案例。一般相信,中聯辦已經在香港發展成一套成熟的選舉機器,令建制派的選情逐步扭轉2003年的頹勢。

區諾軒的碩士論文引述建制派成員意見,稱「理論上每名建制派候選人出選,也需要32樓(中聯辦信德中心別稱)首肯」,他亦發現,中聯辦掌握選舉的兩大重要資源——人口資料與社團義工:中聯辦要求建制派不同政黨和組織上報「戶口簿」(平時地區工作積累回來的居民資料庫),繼而部署區議會及立法會選舉工作。同時,中聯辦亦發展出直接聽命的同鄉社團,在選舉時調動義工助選不同名單的候選人,並在選舉日動員會員投票。

2020年4月20日,香港眾志發表調查報告,指出以中聯辦名義持有、或由中聯辦幹部任董事的新民置業有限公司持有的物業合共達757個,總購入價格約為34億港元。

2020年4月20日,香港眾志發表調查報告,指出以中聯辦名義持有、或由中聯辦幹部任董事的新民置業有限公司持有的物業合共達757個,總購入價格約為34億港元。攝:林振東/端傳媒

特首梁振英上台後中聯辦拉票情況頻密,在委員會或大會前遊說建制派撐政府法案或政策,致電的有副主任、部長及副部長級數人員。

另外,《立場新聞》的調查報導亦揭露,中聯辦透過內設機構社會工作部、研究部、香港九龍新界地區工作部等部門深度介入選舉。社會工作部負責領導政黨,制定最後出選名單;三個地區工作部負責培育地區工作組織,選舉期間利用平日工作建立的地區人脈動員地區人士助選;研究部負責研究香港的民情、選舉分析,以助制定選舉策略。中聯辦亦被指鼓勵商界人士或地區人士等代理人,成立社團、辦組織,做地區網絡工作,積極發起登記選民、拉票,中聯辦則向他們派發各省市政協、榮譽市民等虛銜作回禮,和建制社團形成互利共生的利益結構。

除了參與選舉之外,中聯辦被指在立法會爭議議案「箍票」,暗中輔助特區政府施政。按理來說,特區政府作為香港的管治者,應該以理據說服立法會的建制和泛民議員。然而,建制派議員也未必常常和政府站在同一陣線,因為他們亦需要向選民負責。這時,中聯辦就會出手,統一建制派的立場,發揮「支持特區政府」施政的作用。

2017年,林鄭月娥當選新一任行政長官後在一個電台節目承認,不能否認過去政府推動政策過程中中聯辦曾幫手「箍票」。另外,前立法會議員、自由黨榮譽主席田北俊稱,特首梁振英上台後中聯辦拉票情況頻密,初期中聯辦人員在泛民「拉布」時致電提醒議員準時開會,但慢慢在委員會或大會前遊說建制派撐政府法案或政策,致電的有副主任、部長及副部長級數人員。這些言論都看到,中聯辦為港府拉票已成公開的秘密。

修例風波中的兩辦

2003年後中共對港政策的改變令中聯辦放手插手事務,亦令特區本來只有一個權力核心的局面,演變成中聯辦和特區政府雙權力核心的新政治現實。

從上文可見,2003年後中共對港政策的改變令中聯辦放手插手事務,對本地政治格局產生重大衝擊,已明顯偏離「聯絡」的功能。這種衝擊的結果是各方勢力的平衡打破,當香港特首、一些建制派議員的選票都來自中聯辦助攻,不單引致特首和建制派議員處於政治負債的狀態,失去自身的自主性和獨立性,亦令特區本來只有一個權力核心的局面,演變成中聯辦和特區政府雙權力核心的新政治現實。

在北京看來,這一切並非干預和介入,只是幫助處於弱勢的特區政府,以及對抗意圖「奪取管治權」的民主運動。因此,北京開始強調對港擁有「全面管治權」,以此對抗民主派高舉的「還政於民」和「高度自治論」。

在2014年佔中前夕,港澳辦政研司作為核心智囊團的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書頒布,提出中央擁有對港有「全面管治權」,「既包括中央直接行使的權力,也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治,對於高度自治權中央具有監督權力」。這套新論述強調中央的絕對權力,劍指民主派和公民社會的高舉「高度自治論」——即除國防和外交外,香港享有高度自治權,為北京進一步插手香港事務做論述基礎。

2019年7月21日,示威者到西環的中聯辦集結,門外的中國國徽被漆彈染黑。

2019年7月21日,示威者到西環的中聯辦集結,門外的中國國徽被漆彈染黑。攝:林振東/端傳媒

2019年爆發修例運動風波,正是過去幾年「全面管治權」壓倒「高度自治權」的強硬政策的自然延伸。亦因如此,修例運動見證中央主管香港事務部門更強硬對策,從過去暗中輔助、間接管治,到直接介入控制局勢。早在逃犯條例討論階段,中聯辦4月份邀請親北京支持者成立「撐修例大聯盟」,動員建制組織簽名,亦設置街站動員群眾簽名,以此對衝反對派的聲勢,營造支持修例的民意。

到5月,儘管林鄭月娥在當選後稱「屬於香港內部、自己高度自治的事務應該由特區政府管治團隊和公務員負責,不需要中聯辦的朋友操心」,但這條爭議的條例打破林鄭月娥的計畫,中聯辦罕有地在立法會表決前兩度邀請包括立法會議員在內的港區全國人大代表及政協委員出席工作會議,一方面為特區政府拉票,直接介入香港本地立法事宜,另一方面亦動員商界支持修訂,後者一度擔憂修例會打破兩地法律框架的「防火牆」。林鄭在6月15日宣布修例「暫緩」,翌日中聯辦又召集人大政協委員開會,傳遞中央的最新形勢分析和部署。

修例運動一大轉捩點721元朗無差別襲人事件亦被指和中聯辦有關。當運動在7月開始蔓延至各區時,中聯辦新界工作部部長李薊貽曾在7月11日舉行的十八鄉鄉事委員會就職典禮,發言呼籲「愛國愛港」的村民不要讓「暴徒」進入元朗搞事,要「保衞家園,驅散反政府的示威者」,似是為當地親中事勢力撐腰。此後元朗就屢屢爆發激烈衝突,先是區內的「連儂牆」被破壞,7月16日市民發起的「黑警惡行觀賞會」被百多人襲擊,21日更爆發釀成45人受傷送院的元朗白衣人無差別襲擊。

在8月7日,港澳辦亦聯同中聯辦在深圳邀請550多名人士舉行香港局勢座談會,會見港區全國人大代表、全國政協委員、省級政協常委、青年代表等550餘人,這批人員都是北京在香港可以依賴的「愛國愛港」力量。張曉明在場傳遞中央立場,表示「愛國愛港陣營團結一致、堅決鬥爭」,王志民亦呼籲大家「挺身而出、積極發聲、勇敢行動」,實際就是要求「愛國愛港」勢力繼續支持特區政府,並發起政治動員抗衡反對派的動員。座談會後不久,建制派領銜的「守護香港大聯盟」就按照兩辦的要求,舉辦聲稱有47.6萬人參與的「反暴力、救香港」集會。

在去年7月至9月這段時間,港澳辦亦罕有地四次舉辦新聞發布會,搶奪針對反修例運動的話語權。發布會分別表態中央支持特區政府和警察,並批評香港示威出現「恐怖主義苗頭」,有人要奪取香港特區管治權,把香港變成獨立或者半獨立的實體。

2019年11月24日,參選沙田瀝源區的岑子傑在和其競選團隊拉票。

2019年11月24日,參選沙田瀝源區的岑子傑在和其競選團隊拉票。攝:林振東/端傳媒

11月的區議會選舉或許是修例風波中央港澳工作的轉捩點。本來區議會是中聯辦發動選舉機器、扭轉劣勢的大好機會,但在投票率創71.23%歷史新高的情勢下,建制派遭遇空前慘敗,被民主派候選人取得86%的區議會民選議席,促使中央重整兩辦的人事和架構。

過去兩辦的主任未曾由高級別的省級「第一把手」擔任,而多由港澳和外事工作的官員出任,如今兩辦改由港澳工作的局外人、地方大員出任,是朝着落實對港「管治權」的一個漸進轉變。

2020年1月,王志民被免去中聯辦主任職務,成為中聯辦歷史上最「短命」的主任,接掌者是現年65歲、曾兩任省委書記的駱惠寧。2月,張曉明被免去港澳辦主任職務,改任該辦負責日常工作的副主任,主任一職則由全國政協副主席、曾任浙江省委的夏寶龍出任。另外,香港中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應首度兼任港澳辦副主任,變相形成港澳辦和中聯辦的垂直架構,實現一體化領導,解決過去兩個部門相對各自為政的問題。

值得注意的是,如身為紅三代的內地網絡博主兔主席分析,過去兩辦的主任未曾由高級別的省級「第一把手」擔任,而多由港澳和外事工作的官員出任,這些官員比較屬於技術官僚(technocrat),但如今兩辦改由港澳工作的局外人、地方大員出任,這些官員較屬於「政治家」(politician/statesman),擁有地方管治經驗,可從更宏觀的治權和治理的角度處理港澳事務,亦可重新審視各種親中勢力,不受歷史條件約束,是朝着落實對港「管治權」的一個漸進轉變。

兩辦治港的變和不變

兩辦治港的局面使香港政治的兩大權力中心主客易位,整個政治體系和生態都發生震動,繼而令所有利益相關的政治行動主體的認知和行為方式都發生變化。

經過突然而至的新冠肺炎疫情,中央港澳部門落實對港「管治權」的改變終於在4月揭曉。兩辦在4月政治平靜之際,突然就香港立法會議員的行為和法庭判決發聲,譴責公民黨立法會議員郭榮鏗拖延立法會內會主席選舉,涉嫌公職人員行為失當的罪名。更重磅的是,中聯辦發文指港澳辦、中聯辦不受基本法22條約束,「有權代表中央政府,就涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權,關注並表明嚴正態度」,被指「自行釋法」。

根據基本法22條,中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務,因此這條文一直是香港民主派和公民社會抗衡中央干預香港事務的法理依據。然而,如今兩辦已試圖掙脱這條文的束縛,表明對特區政府可行使監督權,代表兩辦成為架設在港府頭上的部門,制度化和恆常化發號施令,使香港正式進入兩辦治港的局面,對本地政局產生深遠的影響。

圖:端傳媒設計部

從權力來源和問責來看,香港特首本來是中港之間的緩衝,按照基本法是對上向「中央人民政府負責,對下向香港特別行政區負責」。相反,兩辦作為中央部門,只需向北京決策層負責,因此理論上來說特首治港和兩辦治港可以存有政策目標的分野。然而近些年來,特首早已一面倒向上負責,緊隨中央的意圖行事。在拒絕讓步和無法提供政治解決方案的情況下,北京強硬的政策議程無論是特首治港,還是兩辦治港都一樣會推行。

不過,儘管推動的政治議程一樣,兩辦治港的局面使香港政治的兩大權力中心主客易位,整個政治體系和生態都發生震動,繼而令所有利益相關的政治行動主體的認知和行為方式都發生變化。

此前港府和兩辦本來還算是平起平坐的地位,港府可以按照自身的官僚邏輯運作,存有一定的自主空間,而兩辦則在暗處影響政治局勢。在這種結構下,「中央」位於權力三角形的頂端,下面兩端分別為兩辦與特首,三方形成「中央—兩辦」、「中央—特首」、「兩辦—特首」的多重關係。

但若在兩辦治港的時代,新的管治結構將變成「中央—兩辦—特首」的垂直鏈條,兩辦恍如港府之上的「太上皇」,可以對港府發出具約束性的指示,港府的政治活動空間因而大為萎縮,而香港的建制力量亦將以兩辦(而非特區政府)馬首是瞻。

這樣的局面也可能衝擊香港的獨立機構。如大律師公會質疑,基本法保障一些機構獨立不受干預,包括廉政公署,司法機關等,「兩辦」的監督權是否延伸至這些機構?中聯辦的監督權是否涵蓋律政司,這會否違背基本法第63條列明「律政司主管刑事檢察工作,不受任何干涉」?這些都是亟待澄清的問題,亦是懸在香港獨立機構頭上的刀。

無容置疑,兩辦治港明顯是對「高度自治」、「港人治港」的全盤否定和修正,但站在北京的立場,港府已積弱至無法指揮本地的建制力量,因此需要更高權威的兩辦出手駕馭局勢,激活本來逐漸失控的局勢。

2020年5月8日,立法會內務委員會特別會議在下午2時半召開。現任內會主席李慧瓊早在一個多小時前已經進入會議室,坐在主席台,副主席郭榮鏗一度走到台前,與李慧瓊對話。

2020年5月8日,立法會內務委員會特別會議在下午2時半召開。現任內會主席李慧瓊早在一個多小時前已經進入會議室,坐在主席台,副主席郭榮鏗一度走到台前,與李慧瓊對話。攝:林振東/端傳媒

在這樣的議程下,北京已不惜和相當一部分的港人為敵,其垂直管治、「以我為主」的政治模式將從根本改寫「一國兩制」。

從現在局面來看,兩辦的動怒和介入確實帶來一定的政治效果,迫使建制派和官員更加主動做出符合北京政治議程的動作。在兩辦譴責立法會內會亂局之後,建制派採取更為主動的方法搶奪內會主席這一戰略位置。立法會主席梁君彥採用外聘的律師意見,引用《議事規則》92條,指定保險界立法會議員陳健波主持內會選舉主席,昨日終於造就民建聯的李慧瓊連任

而在政府層面,近來一道要求考生就試卷資料及自己所學解釋,是否同意「1900-45年間,日本為中國帶來的利多於弊」,亦引起教育局強烈的回應,教育局稱試題「嚴重傷害了在日本侵華戰爭中受到莫大苦難的國民的感情和尊嚴」,史無前例要求考評局取消有關試題。

可以預見,在兩辦強硬治港的路線下,將橫衝直撞推行以下的政治議程:

  • 整頓高官和公務員團隊,即四中全會所說的「完善中央對特區行政長官和主要官員的任免制度和機制」,清除一些懶政、未能緊跟政治形勢的官員,換上一些政治上更忠誠、能力更好的官員;

  • 恢復立法會的秩序,使特區政府繼續施政,並通過彰顯「一國」權威的《國歌法》以及基本法23條國家安全立法,以「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,依靠法律禁止香港政治團體進行國際連結的工作;

  • 繼續依靠警察和嚴刑峻法打壓示威運動,並發動輿論機器、統戰平台(如香港再出發大聯盟)和政治動員分化同情運動的中間派市民,削弱反對運動的群眾基礎;

  • 全面搶攻立法會,確保反對陣營不會「奪權」,必要時大舉DQ民主派的立法會候選人;

  • 在教育戰場發起以「去殖」和「愛國」之名的批鬥運動,修改不符官方立場的課綱,並清洗支持運動、對政府有異議的教育工作者。

  • 在這樣的議程下,北京已不惜和相當一部分的港人為敵,其垂直管治、「以我為主」的政治模式將從根本改寫「一國兩制」。在北京看來,這也許是一國兩制「危機時刻」的作法,在政治相對平和時還是會盡量採用港府和兩辦雙線管理的模式。只是在兩辦治港的強硬議程下,香港的反對運動的反撲亦會更大,未來的平和將遙遙無期。

    兩辦治港作為一種管治模式,將是「一國兩制下半場」的新常態。

    註釋:

    1. 《鏗鏘集》曾揭露三中商母公司聯合出版集團,實際由中聯辦透過另一間公司全資擁有。而前《文匯報》總編輯金堯如指出,過去新華社香港分社宣傳部領導文匯報、大公報和晶報等左派報章,以此推斷中聯辦文宣部同樣領導這些報章。

    2. 有關新華社香港分社(港澳工委)在六七暴動的角色,見張家偉著 《六七暴動 — 香港戰後歷史的分水嶺》(香港:香港大學出版社,2012)和程翔著《香港六七暴動始末 — 解讀吳荻舟》(香港:牛津大學出版社,2018)。

    3. 有關港澳辦和新華社香港分社在回歸前和英方鬥爭的歷史,以及怎樣培植本地親中勢力的內容,見魯平口述,錢亦蕉整理 《魯平口述香港回歸》(香港:三聯書店(香港)有限公司,2009)和張春生,許煜著《周南解密港澳回歸》(香港:中華出版社,2013)。

    4. 這個分析源自楊開煌為台灣陸委會撰寫的《「香港新華分社」「九七」後在香港扮演之角色與功能》一文。

    5. 中共在港需以通訊社名目活動,一方面是因為英國政府不想中方有官方代表機構在港,成為第二權力中心,另一方面中共亦不接受英方建議的設立「總領事館」方案,因為此舉無異於承認香港就是英國的領土,抵觸中共否定三條「不平等條約」的立場。見轅軒銘著《新華社透視》(香港:廣角鏡出版社,1987)。

    6. 見劉兆佳著《思考香港一國兩制的未來》,(香港:商務印書局,2020,頁173)。

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