深度 評論

陳文敏:中聯辦無權監督《基本法》的實施

內地有些政府官員認為法律是為政治服務,政治的考慮可以凌駕法律,法律可以被隨便扭曲來迎合政治的需求,但這不是香港的法治制度。


2020年1月6日,新任中聯辦主任駱惠寧第一天上班,對傳媒發表簡短講話。 攝:Justin Chin/Bloomberg via Getty Images
2020年1月6日,新任中聯辦主任駱惠寧第一天上班,對傳媒發表簡短講話。 攝:Justin Chin/Bloomberg via Getty Images

【編者按】本文原刊於昨日(4月20日)《明報》觀點版,端傳媒獲作者授權轉載。此外,該版本經作者增訂,回應了更多論點,故本文與《明報》版略有不同。現標題為端傳媒重擬,《明報》原標題為「扭曲的法律解釋」。

在《愛麗絲夢遊仙境》的續集《透過玻璃鏡面》內,有這樣一段情節:

「我不知道你所說的「榮耀」是什麼意思,」愛麗絲說。
Humpty Dumpty輕藐地笑笑說:「在我告訴妳之前,妳當然無法明白⋯當我選用一個詞彙時,它所表達的只是我所選擇的意思,不多不少。」

而法律所以受尊重,是因為法律的解釋是以客觀為基礎,不會隨政權喜惡而改變。

中聯辦解釋 與《基本法》用詞相互衝突

同一句說話在同一條條文內,如何可以得出中聯辦是中央部門但又不是中央部門的結論?

《基本法》第22條的意思是相當清楚的。第1款說:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」這條款清楚說「中央政府各部門」,不是說中央政府某些部門,也不是說中央政府各部門,但某些部門除外。

中聯辦的解釋是「中央政府各部門,但有些部門除外」,這明顯和這一款的用詞是相亙衝突的。而且,若這條的目的是排除包括一些和香港沒有太多聯繋的偏遠省市對香港內部事務的干預,卻不包括和香港有最多直接接觸和最有可能干預香港內部事務的部門,這是難以理解的。

第22條第2款說:「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」這一條款也是用上「中央各部門」。中聯辦的前身是新華社,後來易名為中聯辦,在港成立辦事處時,便跟從這一條款的程序,徵得特區政府的同意。特區政府在2007年提交立法會的文件中清楚說明,中聯辦是根據《基本法》第22條第2款在港設立辦事處的。

特區政府在4月18日深夜發出第二份修正新聞稿,指中聯辦是中央政府在特區設立的三個機關之一,卻刪去「根據《基本法》第22條第2款設立」這一句,但這並不改變上述提交立法會的文件中,政府清楚說明中聯辦是根據第22條第2款所設立的歷史事實。若中聯辦不是根據第22條第2款設立辦事處,它的法律依據從何以來?若它是根據第22條第2款設立,那為何在第22條第2款它是中央部門,但在第1款卻不是中央部門?

《基本法》第22條第3款指出:「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均需遵守香港特別行政區的法律。」這一款同樣用上「中央各部門」的字眼,特區政府的新聞稿也說中聯辦及其人員均需遵守《基本法》及特區的法律,卻又刪去「按照《基本法》第22條第3款」這句話,但明顯他們遵守《基本法》的理據便是根據這一條款,亦即是說中聯辦屬這一條款內所指的「中央部門」。同一句說話在同一條條文內,如何可以得出中聯辦是中央部門但又不是中央部門的結論?

中聯辦角色 非處理香港內部事務

「監督」在內地是一個涵義非常廣泛的用詞,可以包含很多的權力,那是否意味中聯辦是凌駕特區政府之上的機構,可以隨時在香港指指點點,成為特區的統領部門?

中聯辦說它是中央政府負責處理港澳事務的機構,這只說了一半。中聯辦的全名是「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」,它的職責是負責中港之間的聯絡工作,中港關係並非香港特區自治範圍內,而隨着中港經商關係日益頻密,中聯辦的角色便是處理這些中港之間的活動的聯絡和協調工作,它是一個聯絡機構,而非實權機構。

它的角色亦非處理香港內部事務,亦沒有任何法律依據指中聯辦的角色被提升為監督《基本法》在香港實施,並且可以直接干預香港的內部事務。這權力來自何處?權力有多大和受到甚麼制約?這會否越俎代庖,連港澳辦的工作也給它取替了?

有人指中聯辦的角色特殊,非一般的中央政府部門,甚至是等同中央政府。中聯辦的前身為新華社,在97年之前,新華社確實扮演代表中央政府的使節角色,這是由於中央政府一直不承認三條不平等條約和英國政府對香港的管治權,故無法在港英時代在香港設立領事館,因而造就了新華社的獨特角色,但這角色在主權回歸後已無此須要。

若中央政府意欲新華社在97年後扮演監督《基本法》實施的角色,很難想像這會在《基本法》中完全没有提及。實情是新華社在97回歸後已完成其歷史任務,並其後恢復作為一個新聞機構的角色。

而對於中聯辦來說,根據其網頁介紹,職能為:(1)聯繋外交部駐港特派專員公署和解放軍駐港部隊;(2)聯繋並協助內地有關部門管理在香港的中資機構;(3)促進香港與內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流和合作。聯繋香港社會各界人士,增進內地與香港之間的交往,反映香港居民對內地的意見;(4)處理有關涉台事務;及(5)承辦中央政府交辧的其他事項。由此可見,中聯辦是代表中央政府,但只限於其職權內的聯絡事務。若中聯辦要肩負監督《基本法》的實施這重大工作,沒理由二十年來在其官方職權內均沒有提及這項工作。更合理的推論是它其實是一個聯絡機構,不是一個實權機構,沒有監督《基本法》實施的權力,更遑論成為香港特區的影子政府!

再者,假若第22條第1款並不適用於中聯辦,那即是說中聯辦有權干預香港的內部事務。「監督」在內地是一個涵義非常廣泛的用詞,可以包含很多的權力,那是否意味中聯辦是凌駕特區政府之上的機構,可以隨時在香港指指點點,成為特區的統領部門?甚至可以督促特區政府要對個別市民提出刑事檢控?那香港還有什麼高度自治可言?

2019年7月21日,反修例運動期間,示威者到西環的中聯辦集結。
2019年7月21日,反修例運動期間,示威者到西環的中聯辦集結。攝:林振東/端傳媒

收回或限制權力 須先修改《基本法》

這種下放的權力當然可以收回,這屬於主權的一部份,但由於賦予香港自行管理內部事務的權力是由《基本法》所規定,要收回或限制這權力便必須先修改《基本法》,這是體現《基本法》對中央政府同樣有約束力。

中聯辦的解釋亦不符合《基本法》的目的和原意。《基本法》第2條指特區實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第12條指香港享有高度自治權, 第13條及第14條指國防外交屬中央人民政府負責管理,第16條繼而指出特區享有行政管理權,自行處理香港特區的行政事務。第17至19條列出中央政府對特區的立法權和司法權的限制。這些條文都清楚顯示,除國防外交及第2章所列出的限制外,香港的內部事務由香港特區自行管理。

中央政府在香港設立三個辦公室更是經深思熟慮的考量:外交部駐港辦公室處理外交事宜,駐軍負責防務,中聯辦則處理中港之間的聯絡工作。這全是特區自治範圍外的事宜,餘下的內部事務便交由特區自行處理,這正好反映《基本法》第2章的佈局。為進一步保障香港的高度自治,才有第22條保證中央各部門及其他省市不得干預特區自行管理的事務的條款。既是自行管理,但又有人在旁指指點點,這是甚麼自行管理?中聯辦的解釋明顯和《基本法》的其他條文和佈局格格不入。

有人說,香港享有的是高度自治而非獨立,這種說法是對的,但卻混淆了問題的本質。現在的問題是中央機構是否可以干預香港的內部事務,這個高度自治權是透過《基本法》賦予特區,由特區政府自行處理內部事務。處理不好,中央政府可以撤換特區的行政長官和行政機關的主要官員。這就是現代管理中的權責關係:權下放了,做得不好,主事的官員便要負責,而不是你做得不好便由我來管!這亦同時回應了中央政府必須有權保證基本法的順利實施的論點。

這權力並非不具爭議,但中央的監督權和特區向中央問責已在《基本法》作出了規定,透過以下的方法實踐:(1)國防外交事務由中央政府管理;(2)任何違反《基本法》的特區法律均屬無效;(3)人大常委會如認為任何立法會通過的法律違反《基本法》,可以將相關法律發還特區重議;(4)特區法院對國防外交事務沒有司法管轄權;(5)終審法院在處理上訴時遇到涉及國防外交及特區自治範圍外的條文須要作解釋時,必須提請人大常委會作出解釋;(6)人大常委會擁有對《基本法》的最終解釋權,並可以在任何時間就《基本法》內的任何條款進行解釋,而該等解䆁對香港法院具約束力;(7)中央政府負責任命特首及特區的主要官員;及(8)特首須定期向中央政府述職。由此可見,特區政府獲授權自行處理內部事務,亦有既定機制向中央政府問責,若特區政府無法處理好香港的內部事務,便當向中央政府負責,而非由中央政府一個負責聯絡的部門插手干預特區怎樣處理這些內部事務。

這種下放的權力當然可以收回,這屬於主權的一部份,但由於賦予香港自行管理內部事務的權力是由《基本法》所規定,要收回或限制這權力便必須先修改《基本法》,這是體現《基本法》對中央政府同樣有約束力,中央政府也必須守法的表現。中央政府絕對可以將相關條文解釋為香港特區享有在中聯辦的監督下的高度自治,令中聯辦成為香港的最高權力機構,但這樣《基本法》便會面目全非,一國兩制也只會成為歷史的陳年舊事。

「法律為政治服務」 不是香港法治制度

中聯辦批評立法會內會事務是否構成干預是可以爭辯,但中聯辯這些評論其實於事無補,除了加深社會的矛盾,亦令中聯辦陷於矛盾和衝突的其中一方,故這些評論還是少説為妙。當特區政府要三度修改新聞稿以迎合中聯辦的意見時,這不正是干預的證據?本來爭論可止於這處,但中聯辦將問題提升至中聯辦是否不受《基本法》第22條的制約及是否擁有監督《基本法》實施的權力,這是自尋煩惱,有政治智慧的人會知道,有些問題是少碰為妙的!

法治要求法律的解釋以客觀為基礎,法律的解釋不能隨政治需求而隨便改變或扭曲。內地有些政府官員認為法律是為政治服務,政治的考慮可以凌駕法律,法律可以被隨便扭曲來迎合政治的需求,但這不是香港的法治制度。如果香港要實行內地這套法治觀念,如果《基本法》的解釋就如Humpty Dumpty所言,只是取決於當權者的取向,當宣誓就任的要求可以被解䆁為參選資格,當全國性法律不在香港實施只表示全國性法律不在香港所有地方實施,當中央部門可以被解䆁為不是中央部門,那《基本法》只是徒具虛殼,名存實亡了。

(陳文敏,香港大學法律學院公法講座教授)

陳文敏 評論 一國兩制 中聯辦 基本法