评论｜解密“两办”治港：谁才是香港未来的管治者？

从间接治港到直接“行使监督权”，在修例运动一周年之际，中联办和港澳办的角色似乎发生巨变，揭开夏宝龙和骆惠宁接掌两办主任后的中共对港政策新方向。

两办高调行事，显示北京有强力破局的意志，更折射出香港权力架构可能面对重大转变。中共主管香港事务的两大部门，一个是位处北京的国务院港澳事务办公室，负责研究、制定港澳政策；另一个是身在香港最前线的中央人民政府驻港联络办，专职在香港指挥建制阵营选举和统战工作。过去，这两个部门在香港事务还只是幕后操盘，近来却似乎已经走上台前，化身为香港的第一治港者，有架空香港的行政长官之嫌。

在中港疫情渐趋稳定、本地社会运动平静之际，两办接连出招，先是在4月联合于网上发炮，谴责民主派议员“恶意拉布”和“政治揽炒”，属首次高调评论立法会内部运作。中联办亦首次明确表明，中联办和港澳办并非“一般意义的部门”，故不受基本法22条的规限，推翻港人和港府过去的认知。本月始，中联办继续措辞强硬地评论香港事务，一方面批评反对派政客罔顾自由市场规则，极力炒作所谓的黄色经济圈，另一方面强烈谴责美国国际事务民主协会就23条立法的评论。港澳办亦在网上直斥“黑暴揽炒是香港社会的政治病毒，是一国两制的大敌”。

在这样的局势下，港府亦步亦趋，动作连连，先是在4月18日大举拘捕民主派头面人物，继而在4月22日宣布5名局长的人事变动，是自反修例运动后特区政府首次明确人事调动。其后，港澳办主任夏宝龙据报在深圳会见林郑月娥，要求林郑再次认真审视落实基本法23条立法的可能性。

究竟两办是怎样的治港机构？回归以来两办的角色有何转变？经历反修例运动后，两办在“一国两制下半场”又将如何走向台前？对外界来说，“西环治港”已被议论多年，但从未像此刻一般真实。

总参谋部VS前线指挥部

位处北京的港澳办是港澳工作系统的总参谋部和中枢，而中联办既为最高领导层决策在前线收集信息，更充当中共在港指挥部，参与选举协调、敲定建制派候选人。

从中共港澳工作组织体系来看，港澳办和中联办是港澳政策内第三层的决策圈。香港对北京来说一直是个微小而重要的地方，重大决定需由中共最高决策单位——政治局常委会拍板决定。在这之下，现任政治局常委韩正领军的港澳协调小组是第二层决策核心，副组长包括中共政治局委员杨洁篪、中央统战部长尤权、外长王毅、港澳办主任夏宝龙，以及新加入的公安部部长赵克志，另外组员亦涵盖港澳中联办主任和其他国务院相关部委的官员。

作为小组主管港澳的部门，两办要员相信会和其他小组成员一同审阅特区政府递交的报告，并就香港的政治事件、港府行政长官和高官人选、中港宏观发展政策（如一带一路、人民币国际化）等事件作分析和评估，供政治局常委做最后定案。而当涉及香港基本法和政治改革问题，全国人民代表大会的常委会则会按政治局常委会和港澳小组的决定，以人大释法和人大决定的方式定夺香港的事务。

值得注意的是，港澳办和中联办在架构上并无直接的隶属关系，而是业务上前后方的两个部门，相信两者是既合作又竞争的关系。只是，从当下人事安排来看，中联办主任骆惠宁首度兼任港澳办副主任一职，而港澳办现任主任夏宝龙兼任全国政协副主席，为副国级领导人，骆惠宁则仍为正部级。这或许显示出中央意图进一步加强港澳办的统合与协调职能，改变过去两个机构相对各自为政的状况。

位处北京的港澳办是港澳工作系统的总参谋部和中枢，负责研究和制定港澳政策，并处理和协调各部门、省市（地方政府都设有港澳办）的对港工作。修例运动前，港澳办近年最触目的工作是在2014年占领中环运动前夕，承担《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的起草工作，这份文件宣称中国对港拥有“全面管治权”。

与此相对，中联办则是“中共香港工作委员会”的掩护，既为最高领导层在前线收集信息，更充当中共在港指挥部，不但参与选举协调、敲定建制派候选人，而且会介入政治动员及意识形态宣传工作。在一些争议的议案，特区政府未必取得立法会议员的支持，中联办亦发挥拉票的作用，以此“支持特区政府施政”。

中联办手握评核香港亲中人物政治忠诚度和能力的大权，以此笼络和控制亲中建制人物。

值得一提的是，中联办在香港还广泛联络和统战社会各界，管理香港的亲中建制阵营。一个显著的例子是港区人大代表和政协委员，这两个政治衔头可以连通中国政商界，是很多香港建制人物极力争取的。前立法会主席曾钰成曾公开表示，谁做政协委员，谁做人大代表，中联办都扮演重要角色。换言之，中联办手握评核香港亲中人物政治忠诚度和能力的大权，可以以此笼络和控制建制人物。

比较两办的人员编制，港澳办估算有100多人，2019年的开支达7382万，下有政研司、联络司、法律司、港澳研究所等机构，每年投放颇多研究资源（2019年为1200多万）谋划港澳政策，为中共对港政策提供论述依据。而中联办的预算神秘，并没像一般的国务院机构在网页披露决预算，但其在港的资产丰厚。根据香港众志的查册，中联办及其子公司在港拥有数量757个、价值至少34亿的物业王国。按住宅物业数量推算，中联办在港至少有700多人，数量远比港澳办多。

根据近年港澳办预决算和中联办的物业买卖可见，两办在2013年后的人员编制都有上升，以应付日益复杂的香港局势。基于中联办涉及本地事务较多，中联办相信比起港澳办有更多的香港本地干部，他们或从左派阵营（如商会、工会、学校）招聘而来。而有些官员也在两办间平调，掌握港澳系统的台前幕后工作。

比起只有7个司级机构的港澳办，中联办内设的部门亦更加精细，数量达23个之多，针对各个社会界别和工作范畴。如经济部负责协助内地有关部门管理香港中资机构，宣传文体部是中联办意识形态工作的重镇，负责领导三份本地左派报章（文汇、大公和商报）和三个在香港有垄断市场情况的出版社（三联、中华和商务出版社）（注1）；协调部（旧称统战部）负责香港较上层的统战工作，包括港区人大政协、工商社团、妇女界等；教育科技部负责联络教育、学者、科技、工程界界别；青年工作部负责接触香港年青人和学生，协调他们北上参加交流实习团。

在某种意义上，中联办官员像是如影随形的公关，积极参与社区活动，联络香港各方友好势力，安排他们北上交流和会见官员。小至地区法团的节庆，大至全港性的大型活动，均看到中联办官员的身影。

九七前全面进场香港事务

在回归前的历史时期，港澳办和新华社香港分社事实上已在香港事务全面进场，成为和港英政府分庭抗礼的权力部门。

追溯历史，尽管同为港澳工作的主管部门，但港澳办和中联办走过不同的历史轨迹。

港澳办在1978年成立，成立之初是为了重整文革时破坏的港澳事务，改善中国与港澳工商界的关系，以更好利用香港的海外联系服务当时邓小平的“经济现代化”国策。至于中联办的前身新华社香港分社则早在1947年成立，表面是一家直属国务院的国家新闻通讯社，但实际内部只有一小部分的职能是新闻通讯社，更重要的是中国政府的代表机构，亦是中共在港党组织的掩护。

在战后很长一段时期，新华社香港分社都利用香港的自由空间从事政治活动，包括情报收集、统战宣传、组织渗透和发展左派力量（工会、学校等），亦和香港的国民党、美国和英国各方势力周璇、斗争。当中最厉害的是1967年的六七暴动，当时受文化大革命极左风潮影响，新华社香港分社在幕后发动香港左派对抗港英政府，最后酿成51人死亡、830多人受伤，为香港二战后最激烈的暴力冲突之一（注2）。

当1970年代末英国政府提出香港前途问题，中国外交部、新华社香港分社、港澳办组成香港事务的“三架马车”，联手介入香港事务而慢慢为港人熟知。具体而言，港澳办和新华社香港分社在中英双方正式谈判前调研和起草“收回香港”的具体政策方针，在谈判开始后和中国外交部参与中英谈判的工作。同时，这两个机构也向香港各界（主要为香港上层的工商界资本家）推销中方的“一国两制，港人治港”方案——当时香港民意一面倒反对香港回归中国。其后，港澳办和新华社香港分社亦主导基本法的咨询和起草工作，包括拟定基本法起草委员会名单（包括23名香港委员，36名大陆委员），以及和中国外交部等部门调查研究、提出基本法的草案。

在回归前的历史时期，港澳办和新华社香港分社事实上已在香港事务全面进场，成为和港英政府分庭抗礼的权力部门。中方官员认为九七前的香港事务牵涉政权的平稳移交和第一届特区政府的构成，因此认定中方在香港重大事务上有否决权，尤其是政治改革和涉及公共财政开支议题上。

当港英政府在“六四”后推出玫瑰园机场计划和加速民主化进程时，港澳办和新华社香港分社和其他中方部门就积极和英国政府“斗争”。在这段期间，中方正筹备第一届特别行政区政府，立法会亦迈向选举，两个机构亦积极扶植本地亲中势力，为后九七“爱国者为主体”的“港人治港”做好准备（注3）。

从“不干预”到“第二支管治队伍”

前港澳办主任鲁平曾定位港澳办是一国两制的“守门员”，防止中央政府部门或内地各省市部门可能因对基本法不太了解而干预香港事务。

在奠定后九七香港的政治秩序后，港澳办和新华社分社一度有退居幕后的计划。

在北京看来，九七后港澳办和新华社的地位和工作空间理应收缩，以带头示范中共在国际社会许下的“不干预”香港事务的承诺。另一方面，过去香港是英国殖民地，中共港澳工作部门可放胆批评殖民政权，但九七后香港的管治者是北京认受的特区政府，北京既然已放手让特区政府全权管理香港事务，两个主管香港事务的部门就应自我约束，不便评论特区政府的工作（注4）。

正因如此，前港澳办主任鲁平（1990-1997）曾强调，特区政府上面不会有“党委书记”和“太上皇”指手画脚，因为中央坚决实行“港人治港、高度自治”；鲁平和继任港澳办主任廖晖（1997-2010）也定位港澳办是一国两制的“守门员”，防止中央政府部门或内地各省市部门可能因对基本法不太了解而干预香港事务。

这样的保证同样反映在回归初期的人事和架构上，回归伊始中央很快撤换港澳办主任鲁平和新华社分社社长周南，他们过去曾屡屡就香港事务高调发声。与此同时，新华社规模有所缩减，由15个部门缩减至9个，而1983年设立的新华社发言人制度亦吿取消。在2000年，新华社香港分社更名为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”（注5），第一任主任姜恩柱强调，中联办与特区不存在隶属关系，不会干预香港自治范围内的事务，不会成为香港第二个权力中心。

然而，两办“不评论”、“不干预”的界线在2003年开始松动。因担心基本法第23条立国家安全法侵害人权，以及同年SARS和经济不景气，2003年回归日香港爆发50万人大游行，震惊北京领导层。同年区议会选举，民主派亦取得压倒性大胜，令北京的对港政策亮起红灯。

在这样的危机下，北京决意成立由政治局常委曾庆红领导的高层级港澳工作协调小组。在存有认同危机和社会动荡的地方，中央都会设置协调小组。

在这样的危机下，北京决意成立由政治局常委曾庆红领导的高层级港澳工作协调小组。在存有认同危机和社会动荡的地方，中央都会设置协调小组，希望汇集各个相关的党务机构和政府部门，打破这些官僚架构的壁垒，共同商讨和酝酿政策。

香港是继新疆和西藏后第三个专门设立小组的地区，反映北京调整对港政策，从原来的“不干预”进展到“不干预但有所作为”。此间港澳办协调中央部门和地方签署CEPA、开放港澳个人游，并推动全国人大常委在2004年以决议的方式否决2007/2008行政长官和立法会双普选。

自此之后，中联办被指在香港事务幕后操盘，“西环治港”的印象不断在香港强化。2008年，中联办研究部曹二宝在《学习时报》发表文章，提出香港有两支管治队伍，一支是特区政府管治队伍，“中央、内地从事香港工作的干部队伍是香港另一支管治队伍”，后者是香港的一支重要管治力量，是“一国”原则在香港管治力量上的重要体现。这篇文章从论述层面证实了中共对港政策的改变。

当联络机构伸向选举和港府施政

中联办曾分别向两位特首参选人曾俊华及叶刘淑仪承诺亚投行CEO和立法会主席的职位，以换取他们退选。

在实际操作层面，中联办开始透过建立强大的选举机器介入香港政治，以及为特区政府暗中拉票，最重要的议程则是特首选举。2012年和2017年表面上是有竞争的1200选委“小圈子”选举，但中联办和港澳办在选前都表态支持特定候选人，甚至劝退不属意的候选人。

2012年田北俊揭露中联办官员游说选委支持梁振英，而投票日前港澳协调小组副组长刘延东和港澳办主任廖晖更南下会见部分选委，以中央权威之姿为梁振英拉票。 2017年，传媒报导港澳协调小组组长张德江和港澳办主任王光亚南下，会见本港建制派及各大商会领袖，表明林郑月娥是中央唯一支持的行政长官参选人。其后中联办主任张晓明与港区人大、政协代表会面，重申“中央”支持林郑月娥。

同年4月，参选特首选举的新民党主席叶刘淑仪其竞选总新闻主任撰文，指选举前几乎每个周末，来自北京的官员都会与中联办官员及选委在深圳会面，就特首选举交换意见。另外，中联办曾分别向两位参选人曾俊华及叶刘淑仪承诺亚投行CEO和立法会主席的职位，以换取他们退选。这些迹象都看到，中联办以及北京的港澳办等高级官员是香港特首选举的造王者。

而在立法会和区议会选举，中联办亦全面进军，用各种方法确保“爱国爱港”候选人取得尽量多的议席。2011年，前中联办副处长黄春平被揭亲自上阵，参选区议员；2012年，当选议员的谢伟俊首次证实，中联办在立法会选举协助他拉票；2017年，中联办要求田北俊劝退自由党成员周永勤，免损何君尧选情，周永勤后来在出席一个电视论坛时突然宣布受到“来自北京人士”威吓而弃选。这些都是最显眼的中联办直接干预选举的案例。一般相信，中联办已经在香港发展成一套成熟的选举机器，令建制派的选情逐步扭转2003年的颓势。

区诺轩的硕士论文引述建制派成员意见，称“理论上每名建制派候选人出选，也需要32楼（中联办信德中心别称）首肯”，他亦发现，中联办掌握选举的两大重要资源——人口资料与社团义工：中联办要求建制派不同政党和组织上报“户口簿”（平时地区工作积累回来的居民资料库），继而部署区议会及立法会选举工作。同时，中联办亦发展出直接听命的同乡社团，在选举时调动义工助选不同名单的候选人，并在选举日动员会员投票。

特首梁振英上台后中联办拉票情况频密，在委员会或大会前游说建制派撑政府法案或政策，致电的有副主任、部长及副部长级数人员。

另外，《立场新闻》的调查报导亦揭露，中联办透过内设机构社会工作部、研究部、香港九龙新界地区工作部等部门深度介入选举。社会工作部负责领导政党，制定最后出选名单；三个地区工作部负责培育地区工作组织，选举期间利用平日工作建立的地区人脉动员地区人士助选；研究部负责研究香港的民情、选举分析，以助制定选举策略。中联办亦被指鼓励商界人士或地区人士等代理人，成立社团、办组织，做地区网络工作，积极发起登记选民、拉票，中联办则向他们派发各省市政协、荣誉市民等虚衔作回礼，和建制社团形成互利共生的利益结构。

除了参与选举之外，中联办被指在立法会争议议案“箍票”，暗中辅助特区政府施政。按理来说，特区政府作为香港的管治者，应该以理据说服立法会的建制和泛民议员。然而，建制派议员也未必常常和政府站在同一阵线，因为他们亦需要向选民负责。这时，中联办就会出手，统一建制派的立场，发挥“支持特区政府”施政的作用。

2017年，林郑月娥当选新一任行政长官后在一个电台节目承认，不能否认过去政府推动政策过程中中联办曾帮手“箍票”。另外，前立法会议员、自由党荣誉主席田北俊称，特首梁振英上台后中联办拉票情况频密，初期中联办人员在泛民“拉布”时致电提醒议员准时开会，但慢慢在委员会或大会前游说建制派撑政府法案或政策，致电的有副主任、部长及副部长级数人员。这些言论都看到，中联办为港府拉票已成公开的秘密。

修例风波中的两办

2003年后中共对港政策的改变令中联办放手插手事务，亦令特区本来只有一个权力核心的局面，演变成中联办和特区政府双权力核心的新政治现实。

从上文可见，2003年后中共对港政策的改变令中联办放手插手事务，对本地政治格局产生重大冲击，已明显偏离“联络”的功能。这种冲击的结果是各方势力的平衡打破，当香港特首、一些建制派议员的选票都来自中联办助攻，不单引致特首和建制派议员处于政治负债的状态，失去自身的自主性和独立性，亦令特区本来只有一个权力核心的局面，演变成中联办和特区政府双权力核心的新政治现实。

在北京看来，这一切并非干预和介入，只是帮助处于弱势的特区政府，以及对抗意图“夺取管治权”的民主运动。因此，北京开始强调对港拥有“全面管治权”，以此对抗民主派高举的“还政于民”和“高度自治论”。

在2014年占中前夕，港澳办政研司作为核心智囊团的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书颁布，提出中央拥有对港有“全面管治权”，“既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治，对于高度自治权中央具有监督权力”。这套新论述强调中央的绝对权力，剑指民主派和公民社会的高举“高度自治论”——即除国防和外交外，香港享有高度自治权，为北京进一步插手香港事务做论述基础。

2019年爆发修例运动风波，正是过去几年“全面管治权”压倒“高度自治权”的强硬政策的自然延伸。亦因如此，修例运动见证中央主管香港事务部门更强硬对策，从过去暗中辅助、间接管治，到直接介入控制局势。早在逃犯条例讨论阶段，中联办4月份邀请亲北京支持者成立“撑修例大联盟”，动员建制组织签名，亦设置街站动员群众签名，以此对冲反对派的声势，营造支持修例的民意。

到5月，尽管林郑月娥在当选后称“属于香港内部、自己高度自治的事务应该由特区政府管治团队和公务员负责，不需要中联办的朋友操心”，但这条争议的条例打破林郑月娥的计划，中联办罕有地在立法会表决前两度邀请包括立法会议员在内的港区全国人大代表及政协委员出席工作会议，一方面为特区政府拉票，直接介入香港本地立法事宜，另一方面亦动员商界支持修订，后者一度担忧修例会打破两地法律框架的“防火墙”。林郑在6月15日宣布修例“暂缓”，翌日中联办又召集人大政协委员开会，传递中央的最新形势分析和部署。

修例运动一大转捩点721元朗无差别袭人事件亦被指和中联办有关。当运动在7月开始蔓延至各区时，中联办新界工作部部长李蓟贻曾在7月11日举行的十八乡乡事委员会就职典礼，发言呼吁“爱国爱港”的村民不要让“暴徒”进入元朗搞事，要“保卫家园，驱散反政府的示威者”，似是为当地亲中事势力撑腰。此后元朗就屡屡爆发激烈冲突，先是区内的“连侬墙”被破坏，7月16日市民发起的“黑警恶行观赏会”被百多人袭击，21日更爆发酿成45人受伤送院的元朗白衣人无差别袭击。

在8月7日，港澳办亦联同中联办在深圳邀请550多名人士举行香港局势座谈会，会见港区全国人大代表、全国政协委员、省级政协常委、青年代表等550余人，这批人员都是北京在香港可以依赖的“爱国爱港”力量。张晓明在场传递中央立场，表示“爱国爱港阵营团结一致、坚决斗争”，王志民亦呼吁大家“挺身而出、积极发声、勇敢行动”，实际就是要求“爱国爱港”势力继续支持特区政府，并发起政治动员抗衡反对派的动员。座谈会后不久，建制派领衔的“守护香港大联盟”就按照两办的要求，举办声称有47.6万人参与的“反暴力、救香港”集会。

在去年7月至9月这段时间，港澳办亦罕有地四次举办新闻发布会，抢夺针对反修例运动的话语权。发布会分别表态中央支持特区政府和警察，并批评香港示威出现“恐怖主义苗头”，有人要夺取香港特区管治权，把香港变成独立或者半独立的实体。

11月的区议会选举或许是修例风波中央港澳工作的转捩点。本来区议会是中联办发动选举机器、扭转劣势的大好机会，但在投票率创71.23%历史新高的情势下，建制派遭遇空前惨败，被民主派候选人取得86%的区议会民选议席，促使中央重整两办的人事和架构。

过去两办的主任未曾由高级别的省级“第一把手”担任，而多由港澳和外事工作的官员出任，如今两办改由港澳工作的局外人、地方大员出任，是朝着落实对港“管治权”的一个渐进转变。

2020年1月，王志民被免去中联办主任职务，成为中联办历史上最“短命”的主任，接掌者是现年65岁、曾两任省委书记的骆惠宁。2月，张晓明被免去港澳办主任职务，改任该办负责日常工作的副主任，主任一职则由全国政协副主席、曾任浙江省委的夏宝龙出任。另外，香港中联办主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应首度兼任港澳办副主任，变相形成港澳办和中联办的垂直架构，实现一体化领导，解决过去两个部门相对各自为政的问题。

值得注意的是，如身为红三代的内地网络博主兔主席分析，过去两办的主任未曾由高级别的省级“第一把手”担任，而多由港澳和外事工作的官员出任，这些官员比较属于技术官僚（technocrat），但如今两办改由港澳工作的局外人、地方大员出任，这些官员较属于“政治家”（politician/statesman），拥有地方管治经验，可从更宏观的治权和治理的角度处理港澳事务，亦可重新审视各种亲中势力，不受历史条件约束，是朝着落实对港“管治权”的一个渐进转变。

两办治港的变和不变

两办治港的局面使香港政治的两大权力中心主客易位，整个政治体系和生态都发生震动，继而令所有利益相关的政治行动主体的认知和行为方式都发生变化。

经过突然而至的新冠肺炎疫情，中央港澳部门落实对港“管治权”的改变终于在4月揭晓。两办在4月政治平静之际，突然就香港立法会议员的行为和法庭判决发声，谴责公民党立法会议员郭荣铿拖延立法会内会主席选举，涉嫌公职人员行为失当的罪名。更重磅的是，中联办发文指港澳办、中联办不受基本法22条约束，“有权代表中央政府，就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题，行使监督权，关注并表明严正态度”，被指“自行释法”。

根据基本法22条，中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务，因此这条文一直是香港民主派和公民社会抗衡中央干预香港事务的法理依据。然而，如今两办已试图挣脱这条文的束缚，表明对特区政府可行使监督权，代表两办成为架设在港府头上的部门，制度化和恒常化发号施令，使香港正式进入两办治港的局面，对本地政局产生深远的影响。

从权力来源和问责来看，香港特首本来是中港之间的缓冲，按照基本法是对上向“中央人民政府负责，对下向香港特别行政区负责”。相反，两办作为中央部门，只需向北京决策层负责，因此理论上来说特首治港和两办治港可以存有政策目标的分野。然而近些年来，特首早已一面倒向上负责，紧随中央的意图行事。在拒绝让步和无法提供政治解决方案的情况下，北京强硬的政策议程无论是特首治港，还是两办治港都一样会推行。

不过，尽管推动的政治议程一样，两办治港的局面使香港政治的两大权力中心主客易位，整个政治体系和生态都发生震动，继而令所有利益相关的政治行动主体的认知和行为方式都发生变化。

此前港府和两办本来还算是平起平坐的地位，港府可以按照自身的官僚逻辑运作，存有一定的自主空间，而两办则在暗处影响政治局势。在这种结构下，“中央”位于权力三角形的顶端，下面两端分别为两办与特首，三方形成“中央—两办”、“中央—特首”、“两办—特首”的多重关系。

但若在两办治港的时代，新的管治结构将变成“中央—两办—特首”的垂直链条，两办恍如港府之上的“太上皇”，可以对港府发出具约束性的指示，港府的政治活动空间因而大为萎缩，而香港的建制力量亦将以两办（而非特区政府）马首是瞻。

这样的局面也可能冲击香港的独立机构。如大律师公会质疑，基本法保障一些机构独立不受干预，包括廉政公署，司法机关等，“两办”的监督权是否延伸至这些机构？中联办的监督权是否涵盖律政司，这会否违背基本法第63条列明“律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉”？这些都是亟待澄清的问题，亦是悬在香港独立机构头上的刀。

无容置疑，两办治港明显是对“高度自治”、“港人治港”的全盘否定和修正，但站在北京的立场，港府已积弱至无法指挥本地的建制力量，因此需要更高权威的两办出手驾驭局势，激活本来逐渐失控的局势。

在这样的议程下，北京已不惜和相当一部分的港人为敌，其垂直管治、“以我为主”的政治模式将从根本改写“一国两制”。

从现在局面来看，两办的动怒和介入确实带来一定的政治效果，迫使建制派和官员更加主动做出符合北京政治议程的动作。在两办谴责立法会内会乱局之后，建制派采取更为主动的方法抢夺内会主席这一战略位置。立法会主席梁君彦采用外聘的律师意见，引用《议事规则》92条，指定保险界立法会议员陈健波主持内会选举主席，昨日终于造就民建联的李慧琼连任。

而在政府层面，近来一道要求考生就试卷资料及自己所学解释，是否同意“1900-45年间，日本为中国带来的利多于弊”，亦引起教育局强烈的回应，教育局称试题“严重伤害了在日本侵华战争中受到莫大苦难的国民的感情和尊严”，史无前例要求考评局取消有关试题。

可以预见，在两办强硬治港的路线下，将横冲直撞推行以下的政治议程：

1. 整顿高官和公务员团队，即四中全会所说的“完善中央对特区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，清除一些懒政、未能紧跟政治形势的官员，换上一些政治上更忠诚、能力更好的官员；

2. 恢复立法会的秩序，使特区政府继续施政，并通过彰显“一国”权威的《国歌法》以及基本法23条国家安全立法，以“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，依靠法律禁止香港政治团体进行国际连结的工作；

3. 继续依靠警察和严刑峻法打压示威运动，并发动舆论机器、统战平台（如香港再出发大联盟）和政治动员分化同情运动的中间派市民，削弱反对运动的群众基础；

4. 全面抢攻立法会，确保反对阵营不会“夺权”，必要时大举DQ民主派的立法会候选人；

5. 在教育战场发起以“去殖”和“爱国”之名的批斗运动，修改不符官方立场的课纲，并清洗支持运动、对政府有异议的教育工作者。

在这样的议程下，北京已不惜和相当一部分的港人为敌，其垂直管治、“以我为主”的政治模式将从根本改写“一国两制”。在北京看来，这也许是一国两制“危机时刻”的作法，在政治相对平和时还是会尽量采用港府和两办双线管理的模式。只是在两办治港的强硬议程下，香港的反对运动的反扑亦会更大，未来的平和将遥遥无期。

两办治港作为一种管治模式，将是“一国两制下半场”的新常态。

注释：

1. 《铿锵集》曾揭露三中商母公司联合出版集团，实际由中联办透过另一间公司全资拥有。而前《文汇报》总编辑金尧如指出，过去新华社香港分社宣传部领导文汇报、大公报和晶报等左派报章，以此推断中联办文宣部同样领导这些报章。

2. 有关新华社香港分社（港澳工委）在六七暴动的角色，见张家伟著 《六七暴动 — 香港战后历史的分水岭》（香港：香港大学出版社，2012）和程翔著《香港六七暴动始末 — 解读吴荻舟》（香港：牛津大学出版社，2018）。

3. 有关港澳办和新华社香港分社在回归前和英方斗争的历史，以及怎样培植本地亲中势力的内容，见鲁平口述，钱亦蕉整理 《鲁平口述香港回归》（香港：三联书店(香港)有限公司，2009）和张春生，许煜著《周南解密港澳回归》（香港：中华出版社，2013）。

4. 这个分析源自杨开煌为台湾陆委会撰写的《“香港新华分社”“九七”后在香港扮演之角色与功能》一文。

5. 中共在港需以通讯社名目活动，一方面是因为英国政府不想中方有官方代表机构在港，成为第二权力中心，另一方面中共亦不接受英方建议的设立“总领事馆”方案，因为此举无异于承认香港就是英国的领土，抵触中共否定三条“不平等条约”的立场。见辕轩铭著《新华社透视》（香港：广角镜出版社，1987）。

6. 见刘兆佳著《思考香港一国两制的未来》，（香港：商务印书局，2020，页173）。