逃犯條例 深度 國家安全法

專訪傅華伶x陳文敏:應對國家安全,我們想要怎樣的香港?

「從改革家的觀點來看,香港或許是中國的一種激勵,但從另一角度看,它就是一種國家安全的威脅。」


2019年10月1日,港島遊行後,晚上有示威者焚燒黑色特區旗。 攝:林振東/端傳媒
2019年10月1日,港島遊行後,晚上有示威者焚燒黑色特區旗。 攝:林振東/端傳媒

香港大學法律學院署理院長傅華伶與同一學院的教授、全港唯一名譽資深大律師陳文敏,從17年前就對一個核心法律問題持相反觀點:2003年,港府強力推動《基本法》第23條立法,傅華伶認為修改後的草案能夠一定程度保障人權;陳文敏卻有疑慮,他加入「二十三條關注組」,與大律師吳靄儀等人一齊撰寫小冊子派發給市民,建議政府不要急著把法案推上立法會。最終,超過50萬市民上街,自由黨田北俊亦倒戈反對,最終迫使政府撤回草案。

這個23條立法問題,就是國家安全爭議的種子,從香港政權移交一開始便種下:香港需在自身的普通法體系裏,自行立法處理國家安全問題。在同一個國家要設立兩套國家安全法例,這是全世界都沒有過的做法。2003年風波過後,23條立法擱置,然而,國家安全和人權、法治等問題在香港始終不斷拉鋸,牽動中央對港政策轉變。從2014年白皮書提出「全面管治權」,再到近日中聯辦罕有就立法會事務發聲、首次稱自己不屬於《基本法》第22條所指部門、對香港重大問題有「監督權」,再指香港在維護國家安全制度上不夠完善,呼籲在法律層面「該激活的激活,該執行的執行」——中央對「不干預香港事務」的原則以及23條立法的問題,似乎有進一步想法。

中聯辦一連串發聲後不久,4月18日,李柱銘、吳靄儀等15名民主派、法律界人士因去年的反修例運動遊行集會而被捕,吳靄儀步入警署時手持法律書籍,書名叫“China’s National Security: Endangering Hong Kong's Rule of Law?”,談論中國的國家安全問題有否危及香港法治,這與香港時局恰有微妙呼應。傅華伶、陳文敏均有在此書撰文,17年後,他們對23條立法、國家安全等問題,仍持有不同的看法。離開警署時,吳靄儀對傳媒特別介紹此書:「只是看傅華伶講中國中央政權如何看國家安全,他們為何需要23條立法,都已經值回票價。」

傅華伶出身內地,1983年從西南政法大學畢業後負笈加拿大,現於港大法律學院任教已超過20年,去年開始升任署理院長。陳文敏出身香港,是港大畢業生,在英國讀書後,於1985年加入港大任教,至今超過30年,是法律學院前院長。2015年陳有望出任副校長,被校委會否決,多個傳媒、政黨消息指,否決是有政府高層影響。在這篇專訪裏,我們嘗試請兩位教授討論中聯辦角色變局,以及國家安全對香港法治的影響從何而來,又可如何應對。

中聯辦與22條:政局變「敵對」,不再承認基本規則?

他們好像覺得,總之我是主權,什麼都可以,基本法任我解釋。

香港大學法律學院教授陳文敏

4月19日凌晨,在港府連發三稿、將終稿定為與中聯辦說法一致後,陳文敏馬上撰文,以法理反駁中聯辦及港府說法。簡單歸納他的論點,首先他認為,基本法第22條明確說了是「各部門」都不能干預香港事務,中聯辦的解釋意即「有些部門除外」,這與該條文用詞互相衝突。若該條文目的是排除偏遠省市對香港事務的干預,卻不排除和香港有最多接觸、最可能干預香港事務的部門(即中聯辦),這是「難以理解的」。

其次,陳文敏指出,特區政府在2007年提交的立法會文件清楚說明,中聯辦是根據《基本法》第22條在港設立的。他質問:若中聯辦不是根據此條文而設,則其設立的法律依據從何而來?

名譽資深大律師陳文敏。

名譽資深大律師陳文敏。攝:林振東/端傳媒

某程度上,陳文敏明白,有關部門現在似乎不太理會《基本法》的具體條文了。「他們好像覺得,總之我是主權,什麼都可以,基本法任我解釋。」但他仍然認為,中央的權力、中聯辦的角色,以及這些權力和香港自治的關係,都應該在《基本法》的框架內討論。

中聯辦近日首次聲稱其對港實踐《基本法》等事務有監督權。陳文敏翻遍《基本法》,都沒有發現相關規定。2014年國務院曾發表《一國兩制在港實踐的白皮書》,宣示中央對香港有全面管治權,但白皮書並沒提到中聯辦有監督權。

「說到現在,其實沒人能告訴你那個監督權從哪來的。」陳文敏說。

與辯論22條的具體字眼相比,傅華伶認為,目前香港真正面對的問題是,中聯辦等中央駐港機構,其行為和權力的邊界究竟在哪兒。

傅不願就中聯辦發聲是否干預香港事務、是否超越《基本法》底線給出是非判斷,稱「這是還在繼續爭論的話題」,但他認為,事情的本質已脫離法律層面。「大的政治經濟在變化的時候,好多事情不僅僅是一個法律爭論的問題。我們走出了這個法律爭論的問題了。」

傅感覺中央與香港的關係,已從政權移交初期「和睦相處」、「河水不犯井水」,到2003年演變成「對抗」,再如今他擔心走向「敵對」關係,彼此都不再承認對方的規則。

以前不提監督的概念,甚至連港區人大代表、政協委員也不能監督香港政府...... 現在你不但要寫,更鼓勵、要求你去寫。

香港大學法律學院署理院長傅華伶

「就像在法院訴訟原告和被告,雖然立場不同,雙方仍有共同規則、框架和底線,會爭吵,但最後會有共識。我最大的擔心是現在的關係會從對抗演變為敵對。」傅華伶說,在敵對關係中,「逐漸,雙方都有些人不把對方當成雖然有爭論、但願意交流說服的對手,不再去盡量形成共識,不再承認對方的規則、尊重對方的底線。部分人眼裏的敵意越來越明顯,不再有就事論事、解決問題的思維。」

傅又說,在回歸初期的董建華年代,中港「河水不犯井水」,但來到2020年,「這個年代已經永遠過去了」。「以前不提監督的概念,甚至連港區人大代表、政協委員也不能監督香港政府。他們寫文章不能提到自己的民意代表身份,只能以個人身分撰寫。甚至只是這樣也會有限制——民意代表僅代表香港居民參加國家大事的管理,他們不過問香港事務。現在你不但要寫,更鼓勵、要求你去寫。」

面對北京權力的這種擴張,傅認為,一國兩制歸根結底依靠中央的自我約束,他稱香港首先要恢復社會穩定,為北京的自律「創造條件」。

香港如何成為國家安全的威脅?國家安全上的一國兩制

從中聯辦角色之爭,陳文敏感覺,「越來越把內地那套(法治觀)搬來香港。」

「上面那套完全政法不分,不清楚自己權力的界線,這就是內地的制度。一國兩制就是不想把內地那套搬過來,不然何必兩制?」

從2003年23立法風波,到近年來DQ自決派民選議員、取締香港民族黨,「國家安全」一直是一國兩制的拉鋸中心。追根溯源,傅華伶認為,一國兩制從一開始就是一個“trade-off”:香港享有高度自治、維持資本主義、五十年不變,這是中央的承諾;兌換的,是香港承諾自己不會成為顛覆社會主義政權和分裂領土的基地,即國家安全問題。

「國家安全的爭論是基本法的核心問題之一。香港不能損害共產黨領導的社會主義制度的安全,這是中央所擔心的。但高度自治的資本主義制度一定會對這個制度帶來一定的影響,這個問題一直沒有得到解決。」

香港大學法律學院署理院長傅華伶。

香港大學法律學院署理院長傅華伶。攝:林振東/端傳媒

在傅華伶看來,北京和香港各有「心病」:中央的心病是國家安全問題,香港的心病是普選問題。

過去二十幾年裏,這兩個問題互相羈絆,香港對民主、普選的追求,令中央擔憂其不受控制、危害國家安全;反過來,中央不斷以國家安全問題向香港施壓,令港人擔心其原有的生活方式、制度被破壞;而與此同時,共產黨模式的變化,中美等大國關係的轉變,也不斷影響著北京的對港政策。

究竟香港在中央眼中如何成為國家安全隱患?傅華伶在China’s National Security一書裏的文章,或能給出一些答案。

傅分析,習近平上台之後,中國邁入一個「新的國家安全政權」:以國家安全角度治國、保障黨國安全。

首先,透過2014年1月成立國家安全委員會,集中國家安全問題的領導權;再把政治、經濟、文化甚至食物等領域納入國家安全範圍,拓寬國安定義;最後,以法律化方式處理國家安全問題,透過推出國家安全法等,把抓捕異見人士合法化。

2013年開始,人權律師陸續被抓捕、檢控。2015年開始,國家安全法、反間諜法、網絡安全法、境外非政府組織(NGO)境內活動管理法、反恐法等陸續出台。

「外國資助」被中國視為顏色革命的根源。傅華伶認為,中國是透過NGO境內管理法,扼殺這種「苗頭」。

2017年7月1日,國家主席習近平在慶祝香港回歸20周年大會上發言。

2017年7月1日,國家主席習近平在慶祝香港回歸20周年大會上發言。攝:林振東/端傳媒

顏色革命是中國長期的恐懼,傅指出,中國一直以來對國家安全有兩大關注點:一是對領土完整的挑戰,二是對政治制度改變,而顏色革命正是要改變政制,這可追溯至冷戰時期,美國國務卿杜勒斯(John Dulles)的言論:呼籲透過和平演變,以經濟或其他方法,將共產主義國家轉變為民主體制。

雖然中國曾在八十年代嘗試推行政治改革,但隨著歐洲共產主義國家倒台、六四事件爆發,改革派領導人紛紛被取而代之。傅認為,中國走向市場經濟,但仍警惕和平演變,對其他地方的革命可能產生的「外溢」採取預防措施。

在這樣的國家安全治國理念下,一向聚集異見人士、有「反內地」歷史基因的香港,近年在數次社會運動裏逐漸產生本土主義思潮,於是被放在了國安威脅的層面來處理。

從改革家的觀點來看,香港或許是中國的一種激勵,但從另一角度看,它就是一種國家安全的威脅。

傅華伶

2017年,香港政權移交20週年,習近平發言指:「任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動,都是對底線的觸碰」。傅認為,這點出了中央認為香港有兩大國家安全威脅:領土完整,以及利用香港作為顛覆基地。

陳文敏認為,「衝突是肯定的。因為兩套不同的制度裏,大家的基本價值不同。要不大家尊重彼此,你不要將你那套放到我這裏,我也一樣,這就是一國兩制的初衷。但一個走社會主義,一個走西方的自由主義,兩套東西根本完全不同。」

歸根到底,香港與內地兩套法律制度背後的意識形態,是一國兩制最深層次的結構性問題。傅華伶在文內指出,支撐香港法治的自由派價值觀,與內地威權統治並不相容,「從改革家的觀點來看,香港或許是中國的一種激勵,但從另一角度看,它就是一種國家安全的威脅。」

永恆之爭:23條立法與國家安全,如何解決?

兩套法律制度碰撞之下,如何在國家安全問題上取得平衡?傅華伶至今仍認為,2003年被政府撤回的《國家安全(立法條文)條例草案》,對香港而言曾是解決問題的一個機會。

「03年的版本是修補現行漏洞比較多的法律,但因為『國安』可能帶來一個政治符號,所以我們錯過了一個機會。」

傅解釋,香港現行法例保留了殖民地時期一些過於嚴苛的法律,例如最近被用來拘捕中西區議會主席鄭麗琼的「煽動意圖罪」——這一《刑事罪行條例》中的罪名已經68年沒有被激活使用。而當年的23條立法其實是對現有條文的修訂——修訂《刑事罪行條例》、 《官方機密條例》及《社團條例》等。不過,草案並不修訂《公安條例》的非法集結罪及暴動罪,而香港律政司近年常用該兩項罪名檢控示威者。

「比較之下,2003年的草案比起現有的法例更能維護權利和自由。我認為現在開始嚐到苦果,政府認為23條立法的空缺提供了適用更嚴苛的法例的理由。」傅華伶說,「香港的叛國罪、煽動罪可以說是世界上最古老的一種罪行,這種語言不是現代會用的,為什麼不能去修改呢?」

傅認為,03年草案所提出的法例標準,是「最可能符合我們理解的國際人權標準」——要求使用或威脅使用暴力,才算違法,這和內地的標準完全不同。他常提起民族黨被取締的例子,稱如果當時23條通過,民族黨創始人陳浩天的行為也不會違反國家安全的法律。不過,這曾被民間法律評論團體「法夢」成員、香港大學法律學系博士生黃啟暘反駁,黃指03草案並沒有修繕《社團條例》第8條中有關國家安全的部分。

香港民族黨成回歸後首個被禁止運作組織。圖為2018年8月14日,香港民族黨召集人陳浩天應邀到香港外國記者會(FCC)會址發表演講,離開時被大量記者追訪。

香港民族黨成回歸後首個被禁止運作組織。圖為2018年8月14日,香港民族黨召集人陳浩天應邀到香港外國記者會(FCC)會址發表演講,離開時被大量記者追訪。攝:林振東/端傳媒

作為傅華伶在港大法律系的同事,陳文敏多年來一直在23條立法問題上持有不同意見。他在2003年是「二十三條關注組」的成員,同組成員還有時任立法會議員兼大律師吳靄儀、時任立法會議員兼資深大律師余若薇等。陳文敏主張,香港現行法律已經足夠禁止23條裏面所指出的七種國家安全有關的行為,不需另外再立法。雖然香港沒有「分裂國家」與「顛覆中央人民政府」的罪名,但《刑事罪行條例》的現有條文,實質上已足夠禁止這些行為。

「你說叛國、分裂國家,我告訴你那些已經有了的,你告訴我,有什麼你想要而我們沒有的?我們再去談那些是否真的需要。我覺得這樣討論才有意義。我問了十年,沒有人能夠告訴我,有什麼『上面』要有,而我們沒有?」

無論如何,17年後,23條的草案被撤回,已成歷史。接下來,在香港緊張的政治局勢下,如果中央再推23條,將對香港法治產生何種影響,香港又可如何繼續守護法治、如何與中央溝通、談判?

2019年7月28日,中聯辦用透明膠箱保護國徽。

2019年7月28日,中聯辦用透明膠箱保護國徽。攝:林振東/端傳媒

在China’s National Security書裏,香港城市大學法律學院副院長林峰教授提出23條立法的爭議背後,最根本的原因在於一國兩制所造成的雙重性:香港的刑法與內地的不同,前者屬於普通法範疇;於是,僅僅是「國家安全」一詞的定義,便已經產生很大差異。中國《國家安全法》對國家安全的定義,遠比香港2003年的草案要寬很多。

那麼,香港將要在多大程度上順從內地對國家安全的要求?傅華伶說,他相信,儘管一國兩制依靠中央權力的自我約束,在23條立法方面,中央不會把內地刑法對國家安全的標準加諸香港法律身上。

「我不覺得中央會認為,在立法層面上,國家安全相關罪行的標準只有一種。有一國兩制,就會有雙重標準。中央不可能(在香港)適用中國刑法的國家安全罪行的條款。」傅華伶說,「中央意識到一國兩制的實施對中國的發展有利,有個平衡,一國兩制會帶來一定風險,實施的過程會有艱難、甚至掙扎,但它也會帶來機會、有更多國際聯繫。」

「我們要維持這種空間,就要讓中央覺得這個制度的存在不是那麼讓人頭痛的事情。一國兩制的框架下沒有一個三方機制來解決糾紛。互相說服吧,坐下來談,對話才能解決問題。」傅華伶說。不過,至於如何開啟對話,傅認為這是法律解決不了的問題,需要政治領袖們的智慧。「也許現在不是時候,等選舉之後吧。」

陳文敏沒有這麼樂觀。「直到你做到她想你做的東西,但是中間有些東西我們是真的不能做到。」

假若重啟23條立法,新增的分裂國家罪有機會成為重要爭議點之一,而能否合法談論「港獨」問題,可以預見將是香港與內地對國家安全的重要分歧。

2017年7月8日,香港回歸20年,解放軍昂船洲軍營開放日的一個表演節目。

2017年7月8日,香港回歸20年,解放軍昂船洲軍營開放日的一個表演節目。攝:林振東/端傳媒

對於談論「港獨」能否合法,陳文敏給了一個和內地不同的明確界線:「如果純粹是討論政治的主張,那就不是國家安全的問題,是言論自由的範圍,西方一直以來draw這一條line的。」

傅華伶說,當年的草案或許還能符合這條界線:「03年(草案)『分裂罪』的罪名要求使用暴力、威脅使用暴力、重大非法手段從事分裂國家行動,但並沒有包含學術討論或言論自由這方面的表達和行為。這是中央當時可以接受、我們不接受的。」不過今時今日如果重啟23條立法,「肯定會比過去更嚴,因為分裂國家的問題已經出現了。」

「港獨」議題在港民意支持率一直較低,只有數人的民族黨已被取締,根據香港民意研究所(PORI)去年12月底受路透社委託的一項調查,17%受訪者支持香港獨立,67%不贊成,另有16%的人表示一半半/不知道。不過傅華伶表示,「對中央來說,這是以前沒有的問題,現在已是擺在檯面,不論支持率有多少。在香港,大家都認為『港獨』是梁振英創造出來的話題,不管怎樣,他成功了。」

在中國這個地方,(香港)有逃不了的命運。中國人說『認命』就是你總要接受這個政治現實,說到底是你可以接受怎樣的生活?

傅華伶

如果香港立法滿足不了中央對國家安全的要求,會怎麼樣呢?林峰教授在書裏給出了兩個可能性:人大對23條釋法、中央把國家安全法應用到香港身上。傅華伶則認為,中央有可能在《基本法》範圍以外就香港事務立法,或者派代表監督《基本法》實施。

傅華伶又指出一個重要觀察——內地法律學界近年興起一個新討論:中國憲法在香港特別行政區的適用性。這都將會是對香港法治的重大影響。

對於中央越來越關注國家安全,傅華伶說,「在中國這個地方,(香港)有逃不了的命運。中國人說『認命』就是你總要接受這個政治現實,說到底是你可以接受怎樣的生活?香港人必須形成一個共識。我以前覺得香港文化的最大特色,就是她是一個非常務實的社會。也許她有奮鬥、鬥爭精神,奮鬥之後可能就會有更深刻的反省和認識。」

陳文敏則始終認為,「其實我們是誇大了國家安全的問題。」

「真正危害國家安全的,我們全部都有(法例)在這裏。至於一些很少數、可能不是很『啱聽』(中聽)的言論,這些不『啱聽』的言論,是否應該把他們變成刑法?這些才是問題所在。但他們全部避開這些問題,因為知道一討論這些問題,一定能看到兩個制度的分野。」

真正危害國家安全的,我們全部都有(法例)在這裏。至於一些很少數、可能不是很『啱聽』(中聽)的言論,這些不『啱聽』的言論,是否應該把他們變成刑法?這些才是問題所在。

陳文敏

陳文敏希望透過持續與中聯辦人員保持聯繫、向他們講解香港現有法律已能保障國家安全問題,以此維持香港的法治現狀。他說前中聯辦法律部部長王振民曾是港大學生,而不少中聯辦人員也會參加港大法律系的講座,他自己亦曾與中聯辦高層在不同場合接觸過。「不要以為大家完全沒有溝通,這個世界不是這樣運作的。」

「現在支持國家安全那班人很多時他們不知道自己在說什麼的。他們成天以為好像香港沒有treason law,沒有間諜罪,其實香港是全部都有的。但香港是否要連上面那些NGO都禁掉?是不是寫文章都不行?是不是現在連記者問一下是否台灣(應成為WTO成員國)都不行?你去到這樣一個地步,如果你想變成這樣,不是不行,那你就不要再講一國兩制,香港和深圳沒有分別。」

「講到最後,我們是不是想要這樣的香港?」陳文敏反問。

(實習記者區婥媛、梁日恆對此文有重要貢獻。)

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