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《社團條例》五問:談香港民族黨被禁的合理性與影響

《社團條例》取締香港民族黨是否屬於濫用?這條法例的使用方式會影響我們的自由嗎?它跟23條又差多遠?端傳媒訪問了香港大學法學院教授傅華伶,以及青年法律工作者組織「法夢」的成員黃啟暘,探討這些影響深遠的問題。


2016年8月5日,有超過2,500人出席香港民族黨於金鐘添馬公園舉辦的集會。 攝:陳國誠/端傳媒
2016年8月5日,有超過2,500人出席香港民族黨於金鐘添馬公園舉辦的集會。 攝:陳國誠/端傳媒

「從今日刊憲開始,香港民族黨是非法社團。」2018年9月24日,香港保安局局長李家超宣布政府正式刊憲,禁止主張香港獨立的民族黨繼續運作。這是香港在九七主權移交後,首次引用《社團條例》第8條,以「維護國家安全」等為由禁止政團運作。涉及非法社團的罪行即時適用於民族黨,包括管理及協助管理、以非法社團成員身份行事、向非法社團付款或給予援助、提供場地等;刑罰最高為監禁2至3年。

以取締民族黨為原點,輻射出的社會疑慮集中在三點:取締是否合理、取締對結社和言論自由的延伸影響,以及事件會否成為第23條立法的切入點,這一切似乎很快成為現實。就在民主黨被取締的第二個星期,10月5日,香港外國記者會(FCC)第一副主席馬凱(Victor Mallet)被港府拒絕更新工作簽證。FCC在8月因為邀請民族黨召集人陳浩天演講,備受中央及港府多次抨擊,而當時主持演講的就是馬凱。在昨日(10月10日),行政長官林鄭月娥發表施政報告時,以取締民族黨為例,指事件引發社會對第23條立法的熱烈討論,又稱當局會探討如何讓香港正面處理這「對特區的憲制要求」。23條立法的官方信號,隱約顯露。

取締香港民族黨的決定,兩個月前便在醞釀。7月17日,保安局局長李家超表示,收到助理社團事務主任、警務處助理處長林曉彤的建議,基於國家安全等理由,禁止民族黨運作。翌日,民族黨召集人、28歲的陳浩天稱收到保安局長達878頁的文件,其中706頁詳細記錄民族黨過往活動,包括其 Facebook 貼文、記者會、接受媒體採訪內容、街站、宣傳刊物、出席外國會議、論壇等。文件顯示,警方對民族黨的記錄,由2016年3月28日創黨記者會開始,直到2018年5月27日。

宣揚港獨者是否有結社自由、《社團條例》是否被濫用、日後談論「港獨」是否違法,這些國家安全與基本人權之間的衝突,以及23條立法的可能性,在短短兩個月內迅速升溫。端傳媒訪問了專研內地法律、人權法及23條立法的香港大學法學院教授、副院長傅華伶,以及香港青年法律工作者組織「法夢」的成員黃啟暘,探討這些影響深遠的問題。

2018年8月14日,香港民族黨召集人陳浩天應邀到香港外國記者會(FCC)會址發表演講,離開時被大量記者追訪。

2018年8月14日,香港民族黨召集人陳浩天應邀到香港外國記者會(FCC)會址發表演講,離開時被大量記者追訪。攝:林振東/端傳媒

1. 《社團條例》中「社團」和「國家安全」的定義足夠清楚嗎?

「以我所知,香港從未試過用《社團條例》去禁止一個政團。」「法夢」成員、香港大學法學院博士生黃啟暘如是說。

《社團條例》(下稱《條例》)多用於對三合會(香港黑社會)組織成員身份及活動的檢控。早在1911年英殖時期,《條例》就規定所有社團必須註冊。《條例》在1920年遭廢除,1949年重新引入。

值得留意的是,1949年港府提出《1949年社團條例草案》,首次賦權社團註冊官,可以拒絕與香港以外地方政治團體有聯繫的本地社團註冊。香港民間組織「本土研究社」翻查英國解密檔案,發現英方對該條例的設計,很大程度針對當時在港冒起的共產黨組織,其中要打擊的對象是中聯辦前身——新華社香港分社。

這個1949年《社團條例》只生效至1950年。此後每年,立法局透過決議案的方式,逐年延長《條例》壽命。20年間,政府每隔2至3年就對條例做出修改,增強對社團控制。直到1970年,立法局廢除《條例》有效期限規定,《社團條例》由此永久變成香港法律的一部分。

社團強制註冊的規定,一度在1992/93年《香港人權法案條例》生效後被港英政府取消。如今被政府引用以取締民族黨的第8條,正是在強制註冊規定取消後被加入的——因為不註冊也不影響社團運作,才有基於某些原因禁止其運作的條文出現。

直到1997年人大宣布92/93年的修改違反基本法,臨時立法會才又重新引入現時的強制註冊制度,但第8條並未因此取消。

走過一個世紀歷史的《社團條例》,如今還適應民眾對民主社會的人權訴求嗎?

現時《條例》對「社團」的定義,為一人以上的合夥或組織,即使一個社團沒有按《條例》註冊,只要它符合《條例》對「社團」的定義,仍受《條例》規管。是次民族黨被取締事件中,民族黨並未獲註冊成為社團,但政府仍可按例命令他們停止運作。黃啟暘分析認為,「社團主任有權拒絕社團註冊,但原因同禁止社團運作完全一樣,變相給政府空間選擇是否運用後果較嚴重的權力來打擊異見者。」

由於香港沒有政黨法,大多數政黨經由兩個途徑註冊:成為社團或成為公司。「社團相對於公司,比較容易成立。但在《社團條例》下,幾乎每一個社團都要由社團事務主任——即是警方——逐個審批。這個制度當然有它的歷史背景,但它本身就是一個限制公民社會發展的制度。」黃啟暘說。

「國家安全」的定義也在是次取締事件中引人注目。九七政權移交之時,臨時立法會(臨立會)在《社團條例》首次引入「國家安全」概念,訂明「保衛中華人民共和國的領土完整及獨立自主」;若社團「是政治性團體,並與外國政治性組織或台灣政治性組織有聯繫」,可被禁止運作。

《社團條例》對「國家安全」的定義,並沒有提及使用或威脅使用武力的因素。會否令法網覆蓋面太廣?

黃啟暘表示,「這樣的國家安全條文幾乎每個國家都有,但通常歐洲的做法是,你一定要有鼓吹暴力或本身是一個暴力組織,才能說它是非法的。」不僅如此,他指出歐洲各國在實際執行權力時,受歐洲人權法院(在《歐洲人權公約》規定下建立的國際法庭)限制。「歐洲人權法院列出與政黨有關的結社權兩大原則:第一是看他們的主張是否違反民主原則,第二是看他們有沒有鼓吹暴力。」

香港大學法學院教授傅華伶則認為,《社團條例》對「國家安全」的定義的確比較寬泛,但「取締社團的決定本身並沒有涉及刑法處罰」,因此法例沒有對被取締的社團是否有暴力傾向做特別規定。

傅華伶把是次取締民族黨的做法形容為「黨禁」,「每個社會有它的核心價值,比如南韓、德國,它們的核心是民主制度。南韓憲法法院取締南韓的親北韓政黨『統一進步黨』是因為該黨主張實行社會主義制度,雖然它沒有任何暴力傾向。德國的新納粹『德國國家民主黨』則試圖在德國重建威權制度,它同樣沒有使用暴力,但政府一樣想去禁止它。但和南韓不一樣,德國的黨禁未能成功。」

黃啟暘對此持不同意見。「德國這類成熟的自由民主國家也不是只要看到新納粹破壞民主制度,就立即毫無顧忌地將其禁止。正相反,它們仍願意、或法律上必須遵守人權法包容異見的原則,哪怕那些異見近乎是明顯邪惡的。只有在文明制度受到清晰、具體、明顯的威脅時,才會採取『黨禁』此等嚴厲的措施。它背後的精神,是對自由民主制度的信心:大家行使表達自由,經充分辯論後,沒有道理的主張自然就會被淘汰。」

「香港這個甚至半民主也不算的政體,若強稱自己在『黨禁』這方面跟隨民主國家的做法,偏偏無視了民主制度的基本精神和價值,難免有種只得其形不得其神的錯位感。」黃啟暘說。

2018年8月14日,香港外國記者會(FCC)邀請陳浩天於午餐會演講,門外有不少反港獨團體到場請願。

2018年8月14日,香港外國記者會(FCC)邀請陳浩天於午餐會演講,門外有不少反港獨團體到場請願。攝:林振東/端傳媒

2. 港府對民族黨「危害國家安全」的指控,合理嗎?

警方在878頁有關民族黨的文件裏,以706頁詳細記錄該黨過往在線上線下的活動,並以此指控民族黨宣揚「港獨」,危害國家安全、公共秩序及他人權利和自由。文件列明民族黨並未曾使用暴力,但基於民族黨代表人士的言行,仍「有理由相信」民族黨有用武力達成目的之可能,因此建議當局採取預防措施。

香港法例第151章《社團條例》第8條(1)(a):「社團事務主任合理地相信禁止任何社團或分支機構的運作或繼續運作,是維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由所需要者」

創黨兩年半的民族黨是香港首個將「香港獨立」作為目標寫入政綱的政團。陳浩天發起召集時26歲,曾是理工大學學生會成員。他認為香港在九七主權移交後日益受北京打壓,因此要建立獨立的香港共和國,捍衛港人利益。在創黨記者會上,陳浩天曾表示:「會採取任何有效的抗爭手段爭取香港獨立,包括議會抗爭、『三罷』即罷工、罷課、罷市等,迫使政府回應,底線為保障港人利益。若有人損害港人利益,將會以對等武力回應。」

創黨初始,陳浩天稱黨員有約30至50人,大部分是大專學生。但直到今天,民族黨成員數目依然成謎,公開露面者一直只有陳浩天及發言人周浩輝兩人,因此有港媒以「雷聲大雨點小」形容民族黨創黨。就在創黨後兩日的2016年3月30日,官媒《環球時報》便發表社論,稱民族黨「猖狂全球無雙」,指他們力量雖小,但會嚴重干擾社會治理。

主張「港獨」的政治團體其後被香港政府壓制。主張香港獨立的「本土民主前線」發言人梁天琦,一度在2016年2月新界東立法會補選獲15%選票,屬於高票落敗,後來他再挑戰9月的立法會選舉,但選舉主任以他的港獨主張為由,取消了他的參選資格。

民族黨亦一直受當局限制。陳浩天曾申請將民族黨註冊為公司,被指涉及政治問題而遭拒絕。他亦曾嘗試註冊社團,一直不獲批准。陳浩天亦曾嘗試參選2016年立法會換屆選舉,被選舉主任以不擁護《基本法》為由取消參選資格。後來,民族黨曾先後連同其他本土派組織舉行港獨集會、赴海外與其他分離主義組織交流,並在香港推動中學校園成立「港獨關注組」。

港府認為民族黨「危害國家安全」,是基於什麼考慮?

黃啟暘表示,是否危害國家安全,首先要考慮該國家/地區的社會背景。「在鼓吹暴力方面,民族黨主要說的是『不排除用任何手段』,較為隱晦。如果它所在的地方一路有暴力、恐怖主義事件發生,在那種語境下說不排除任何手段,和在香港說是不同的。」

他認為其次要考慮政黨主張成功的可能性。「最出名的例子是德國新納粹黨(NPD)。他們有一些極度反民主的主張,但因德國最高憲法法院認為,在未來看不到這些主張有成功的可能,即使這個政黨曾在地方議會獲得一個議席。」2017年1月17日,德國憲法法院判決NPD理念雖然違憲,但鑒於缺乏群眾號召力,不具有威脅德國民主的潛力,因此不予解散。

「(NPD)已經是實際上參政了,但都未至於要被禁止政黨運作。香港民族黨很明顯離那一點已經差很遠。」

除此以外,黃啟暘表示「即時的暴力」也是一個可參考因素。國際通行準則《約翰內斯堡原則》規定,法律只可管制那些煽動即時暴力行為的言論。「有些他們說出來的話,只不過是當時說大了,未必真心會實行的東西。亦不能排除可能他早年說過的話,之後已經改變心意。至少我們在近半年可見,香港民族黨較少提出那種鼓吹暴力、或反民主的主張。」

「大家都知道,香港民族黨主要做的,就是出席演講而已。在這情況下,政府如此高調取締,觀感上令人覺得背後有政治目的。」黃啟暘說。

傅華伶教授也認為,「中央政府也許給了指令,不管怎樣,民族黨不能在香港存在。也許律政司找遍所有相關法律,發現恐怕只有《社團條例》最為有效。如果這只是個自治範圍內的問題,香港政府就不會這麼去做。香港政府從未禁止過任何政黨,可見壓力可能來自外部。這是否是濫權呢?我認為比較擦邊。在法律理論上,香港法院在國家安全定義方面,需不需要考慮中國內地的標準?中國內地的標準是香港想迴避的,這就是一國兩制的矛盾所在。之所以有兩制,是因為我們不想要在這個問題上適用另一制度。」

2016年8月5日,香港民族黨於金鐘添馬公園舉辦的集會,召集人陳浩天在台上發言。

2016年8月5日,香港民族黨於金鐘添馬公園舉辦的集會,召集人陳浩天在台上發言。攝:陳國誠/端傳媒

3. 民族黨被禁,若上訴至法庭會如何?

「現在,行政的決定肯定是考慮到中國內地的標準。這個標準已經到香港了。接下來的問題是:法院要不要把這個標準推回去?」傅華伶說。

香港民族黨現在有30天時間,向特首會同行政會議提出上訴,期間禁令維持生效。若行政會議維持原決定,陳浩天可申請司法覆核,若在原訟庭和上訴庭被判敗訴,最終可上訴至終審法院。

對於第一步的行政上訴機制,黃啟暘認為存在不公。「理由很簡單,保安局局長就是行政會議其中一員,雖然他應該會避席,但這個取締的決定大家都知道,其實是整個政府一齊做的,不只是保安局局長的決定。所有行政人員都不應處理這個上訴,因為他們全部是由特首直接委任。這樣的上訴完全是走程序而已。」

若民族黨在行政上訴後申請司法覆核,它將成為關於《社團條例》與結社自由之間如何協調的重要案例。

傅華伶認為假若陳浩天上訴,法庭的判決可能有利於他。「我認為香港法院跟隨德國憲法法院的可能性很大。首先他應該會承認民族黨表面上的行為、言論、目的,由於提倡港獨,是危害國家安全的;法院會從《基本法》第一條裏找到依據:香港是中國的一部分。最關鍵的是,民族黨的言行和組織,是否足以威脅到香港社會的這個核心。答案肯定是沒有,他們的言行不可能威脅到整個制度的安全。所以我估計法院很有可能會撤銷政府的決定。重大的變數,是會否出現DQ案裏人大對基本法的釋法問題。」

黃啟暘則認為,人大釋法的潛在危險,是令香港法庭自我退縮。「不少法官私底下會說,不明白大家為何要激怒人大。甚至去到很高級的法官,他們的心態也是說,你不激怒人大那就沒事。法庭可能會用一些較為技術性的做法,避開處理當中涉及的人權問題。」

早在政府兩個月前部署取締民族黨時,香港大學法學院教授陳文敏便已指出,可能出現的司法覆核,會讓政府得以把政治問題拋給法院處理,是「擺法院上枱」,要法院界定宣揚香港獨立是否危害國家安全。

在這一點上,傅華伶持相同意見。「在正常的民主社會,政治問題不會由法院解決的。然而,我們並非民主社會,立法會不完全透過民主機制選出,特首也不是。三權中有兩權在民眾中公信力不強。所以我們把這兩權應該解決的問題,都推到法院去解決。從佔中到DQ的所有案件,都是法院在處理。DQ案件最荒謬,是特首告立法會主席,然後由法院做判決。世界上從來沒有這種情況——三權在一起打架。我們的政治已經走到這樣一個誤區。」

傅華伶認為,香港社會對司法獨立可承擔的責任存在誤解。「我們的法院是否能承擔那麼多的重量?司法獨立是一個非常脆弱的概念。我們平時想像司法制度好像多麼穩固,但是現實中,其實是一個法官在寫一個判決,而那人就是我們的司法獨立。把所有問題放到一個人的肩上,是不是太不公平了。那麼多議員幹什麼去了,那麼多政府官員為什麼不能去分擔龐大的政治問題呢?因為這涉及到我們整個社會的核心價值,大家都在逃避,把難題都推到法院。」

「與其說政府引用《社團條例》是濫權,還不如說是政府推卸了責任。它本應是第一道防線。」

2017年7月1日,香港回歸二十周年,七一遊行上,一群手持香港獨立標語及龍獅旗的遊行人士。

2017年7月1日,香港回歸二十周年,七一遊行上,一群手持香港獨立標語及龍獅旗的遊行人士。攝:林振東/端傳媒

4. 民族黨被禁,對言論和結社自由有什麼延伸影響?

傳媒採訪陳浩天會否違法?大學邀請陳浩天演講會否違法?在民主牆上容許貼出港獨宣傳品,大學學生會又會否背上刑責?

一系列關乎新聞及言論自由的問題,成為傳媒界及公眾所憂心的議題。部分法律界人士如資深大律師吳靄儀就擔憂,這次《社團條例》的引用,會造成連帶效應,包括新聞自由會否受限,又或曾參與民族黨眾籌的市民是否會被追究等。香港大學法學院教授陳弘毅就指,若陳浩天透過傳媒專訪宣揚「港獨」主張,傳媒有機會被視為向非法社團給予援助。目前為止,就種種自《社團條例》延伸開來的擔憂,政府亦未能給出具體的相關說明,只表示「要按實際情況及證據決定」。

「這就是關鍵的後續問題。這個後續能走多遠,比如我們參加和民族黨有關的活動或討論,這就考驗香港的制度了。表面看來,它有一定的法律標準,但實際操作之下,例如我像FCC那樣邀請陳浩天做講座,會否有法律問題,我覺得這是非常模糊和危險的。」不過,傅華伶同時認為,採訪陳浩天不可能算作支持民族黨的行為。「任何犯罪的人都可能是訪談、研究的對象。」

傅華伶又指出,政府對社團組織的限制,不影響個人言論自由。「個人言論自由和團體的自由是分開的。取締社團的意義是禁止以社團名義去活動,而不是禁止個人的言行。陳浩天可以重複所有做過的事情,只要不是以民族黨名義。」

當限制結社自由的利劍將港獨派劃到紅線以外,接下來紅線以內首當其衝的,似乎無可避免便是主張透過民主自決實現真普選及自治的「自決派」了。傅華伶及黃啟暘均認為,是次對民族黨的取締,會對自決派造成震懾影響。

「比如像戴耀廷這樣的自決派,就會非常敏感了。自決派如果只是說,香港未來由公民公投決定,僅僅走到這一步,應該沒有問題,民族自決是一個國際法公認的概念。但是,下一步怎麼樣?如果80%的人要求香港獨立,然後戴耀廷因為80%的人要求獨立所以要推動獨立,那麼這就跨過界線了。」傅華伶分析。

「這是對自決派非常大的震懾,因為什麼時候是自決,什麼時候是港獨,這條線不可能劃得很清楚。跨過這條線,命運就和民族黨一樣了。」

傅華伶還認為,香港政府是次取締民族黨的做法,讓社會朝著互不信任的方向發展。「陳浩天是不是有警察24小時盯著?是不是到處都有臥底?人人都在告密?警察對社會的控制會加強。比如自決派,怎麼知道他們跨過界線沒有?會不會需要密切監視他的行蹤?比如戴耀廷,會不會要找他的朋友、學生、同事,讓他們匯報。慢慢的,整個社會的文化就開始變了。如果到了這種程度,誰都可能是敵人。」

「我們都不想看到香港社會走到這一步,我們現在走得很遠了。我們不是還不給FCC外國記者續簽?這已經走到最遠了,已經到這個份上了。香港是一個開放的國際社會,驅逐外國記者的話,這比禁黨更嚴重。」傅華伶總結道。

香港大學法學院副院長傅華伶教授。

香港大學法學院副院長傅華伶教授。攝:林振東/端傳媒

5. 《社團條例》能取代23條嗎?

這次港府引用《社團條例》取締民族黨之手法,讓不少論者想起了國家安全法23條的立法,在現時《社團條例》的執法方式之下,香港還需要23條嗎?

傅華伶向端傳媒表示,2003年23條立法所提出的法例標準,是「最可能符合我們理解的國際人權標準」——要求使用或威脅使用暴力,才算違法。「如果當時23條通過,陳浩天現在行為也不會違反國家安全的法律。他還是自由的。」

黃啟暘認為並不盡然如此。他指出,2003年《國家安全(立法條文)條例草案》其實從來沒有打算取代或刪除《社團條例》第8條中有關國家安全的部分(即社團主任/保安局局長今次引用的條文),反而在第8條以外,特別就綱領為叛國、顛覆/分裂國家的組織,為政府提供額外、更强大的執法/懲罰權力(最高刑罰一律訂為3年監禁)。他表示當年的23條立法旨在重罰某些特定「使用武力」的危害國家安全行為,但即使政府因為沒有證據證明「武力」元素,從而無法運用這些額外的權力,但假如他們執意打壓非暴力的獨立主張的話,其實仍可像現在一樣,引用較籠統地提述「國家安全」的現有條文(即沒有失效的第8條)禁止相關組織運作。

黃啟暘進一步分析,2003年的23條立法管制的範圍可比香港現有相關法律更廣,造成寒蟬效應。譬如當年法例中的「嚴重犯罪手段」,包括本身屬於違反香港法律而且「嚴重干擾……基要服務、設施或系統 (不論屬於公眾或私人) 或中斷其運作」的作為——簡而言之,沒有申請不反對通知書的示威遊行可能已經符合定義。

23條立法並沒有在2003年獲得通過。15年來,香港法治和政治環境變化迅速,由於香港有憲制責任,23條一直亦步亦趨。從2016年開始,梁天琦參選、民族黨成立、時任特首梁振英於施政報告點名批評港大學生會刊物《學苑》製作民族自決專題,一系列事件,令「港獨」議題走進公眾視線。與國家安全有關的23條立法,亦隨之大興討論。

時任律政司司長袁國強曾於2016年4月表示,當局會循四個方面處理「港獨」問題,包括《公司條例》、《社團條例》、《刑事罪行條例》和其他方面的刑事罪行。黃啟暘認為,正如不少法律界人士分析認為,第23條所禁止的行為,基本上已為香港不同法例所涵蓋。換言之,香港需要的不是再立第23條,甚至已有的相關法例本身對於民主社會而言已屬嚴苛。

政府引《社團條例》禁香港民族黨,是否23條立法的前兆?傅華伶表示,據他觀察,取締民族黨後,「從中央層面,會認為香港現存法律不夠——陳浩天如果以個人名義提倡港獨,在現在的香港他是無罪的。公安條例、社團條例,都不會觸犯到。」

「這就給23條立法一個機會。」他說,「現在有港獨,對中央來說,我有一個真正的敵人了。」

(實習記者馮楚怡對本文亦有貢獻)

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