【編按】：澳洲森林大火延燒數月不止，本文為對大火中的澳洲政府救災應變、氣候觀及能源政策的觀察。2020是氣候政治的重要一年，在巨災常態化的未來，「跨地域的災害」現實正為全世界政府敲響警鐘。關於澳洲大火的更多現場報導及分析，《端傳媒》將在下週持續推出，敬請關注。
澳洲森林火災從2019年10月燃燒至今還未停歇，燒毀土地面積廣達1560萬公頃，造成至少 28 人死亡，數十人失蹤，超過 2000 棟民房焚毀，動物死亡難以計數。小規模降雨對火勢無助於事，大規模降雨蓄積的雨水加上焚燒過的灰燼還引發地區泥流擴散，救災行動更艱鉅。
火情隨著時間持續演變，還有火源匯集、火場擴大的趨勢，甚至有形成超級大火（Megafire）的條件。在火勢未能有效控制的情況下，雖有降雨，但是地區氣温又開始上升，閃電的狀況會再升高火勢復燃風險，維多利亞州政府已要求24萬人緊急撤離。
森林火災原本是森林生態的一部分，也是森林自我更新的手段，在澳洲更是年度性事件。但是，森林火災是否失控，甚至轉成不可逆的傷害，取決於頻率、強度、持續時間和類型。因為創紀錄的44℃高温和連續3年長期乾旱，澳洲2019的火災季節提前開始而且速度快、火勢強，災害規模、頻率、發生區域、模式都在改變，很難再以單純的經常性事件視之。
燃燒的煙霾夾雜有毒物質和難聞的臭味。雪梨（悉尼）、墨爾本、坎培拉等大城市空氣中帶有大量的PM 2.5，坎培拉和墨爾本的空氣品質都達「有害」等級。民眾在火災煙霾下面臨全新且可能致命的健康風險，社區的身體健康影響及心理創傷反應逐漸浮現。煙霾因季風而擴散，跨越2000公里抵達影響紐西蘭冰川、橫越1萬2000多公里擴及南美洲巴西南大河州、智利和阿根廷，進入平流層下部的煙霾則將進入整個地球的大氣循環。
看似單一國家的個別災害，卻因擴散效應造成世界性的影響，不斷衍生、疊加各種負面衝擊，測試著各種系統的承受力。黑天鵝效應的災害全球化正重新改寫災害的在地特性定義。
澳洲氣候政治
一派堅決認為事件絕對是受到氣候變遷的重大影響而擴大，另一派則妥協於遷就澳洲重要產業發展，因而堅決反對本案與氣候變遷有關。
森林火災不是因為氣候變遷而起，這是大家都能認同的共識。然而，這起事件是否因氣候變遷而導致難以收拾，在澳洲政治上有極大的認知差異：一派堅決認為事件絕對是受到氣候變遷的重大影響而擴大，另一派則妥協於遷就澳洲重要產業發展，因而堅決反對本案與氣候變遷有關。尤其在警方逮捕縱火犯之後，「縱火論」被當成「氣候變遷懷疑論」的主要依據。
這種論述差異經由社群媒體快速擴散，引發諸多爭論。過程中，支持氣候變遷論者調查發現，今年的縱火事件及人數並未比以往來得高，但是透過 Twitter 大量擴散縱火論相關訊息的假帳號卻大量增加，明顯試圖轉移焦點並強化對氣候變遷論的懷疑。
事實上，英美澳經常有質疑氣候變遷的相關報導，這個現象和右翼媒體、石化、煤礦等產業發展為主體的國家政策有很大的關係。澳洲是全球第三大化石燃料出口國，煤炭出口更是大宗。經濟因素讓澳州政府對於是否承認氣候變遷擴大災害或致災並投入資源因應有很大的顧忌。
因為澳洲本身出產煤炭，保守派聯盟因為產業發展需求，對於氣候變遷一直抱持著懷疑的態度，因而舉凡碳稅、風力、太陽能等發電方式及政策都受到極大阻撓，反而希望能夠燃燒更多的煤和天然氣來發電。這樣的走向不僅讓澳洲成為全球第14大温室氣體排放國，大量的碳排進而再加重氣候變遷的力道。
實際上，氣候變遷懷疑論者的主要邏輯，顯然根源於不願意因為承認氣候變遷而被要求降低碳排，進而削減煤炭的使用量。基於這個目的，縱火論只是做為擋箭牌的藉口罷了，這從今年度相比往年的縱火案件數、人數並未增加，火場數量、規模卻遠大於以往即可得知。
再者，缺乏更多資金投入的煤炭和天然氣生產系統老化，災害風險本來就不低，澳洲經常性的高溫可能再升高肥尾效應的極端風險（Tail Risk）。但因事涉澳洲政治左右派之間長達十多年的意識形態之爭，致使氣候政策幾乎完全擱置，缺乏長期政策工具的投入。
然而，政治雙方都同意，以充足的資源投入災害整備及應變必然能夠強化對於氣候變遷和天然災害等極端天氣事件的韌性。實際上，澳洲聯邦政府也承認對於災害和氣候變遷的脆弱性。因此在2018年提出國家減災架構(National Disaster Risk Reduction Framework)，並估算到2050年，災害每年造成的經濟損失至少為390億美元。只是，這些計算並不考量氣候變遷的衝擊。
天然災害的隱形債務
澳洲的災害管理體系實際上由各州和地區主責，聯邦政府透過計畫、政策和倡議行動加以支援，體繫上並沒有聯邦直接介入的權責設計。
森林火災對於澳州而言原本屬於高可能性低後果的災害類型，可是此次的災害事件演變與過往熟悉的狀況完全不同，反而成為低可能性、高後果事件。初步的直接損失估算，除了澳洲保險委員會（Insurance Council of Australia）已接獲突破7 億澳幣（約新台幣 140 億元）的保費申請，直接經濟損失的初期預估已超過50億澳幣（約台幣1040億）。在此同時，煙霾壟罩的城市每天的經濟損失都還在累加，難以估算。
天然災害已成為政府日益增加且不得不面對的隱形債務。降低災害風險是經濟改革規劃的關鍵。災前降低地區脆弱度的投資要比賑災及重建更有效，但是關鍵挑戰在於領導者的意志。
新南威爾斯州已經於兩個月內宣布三次緊急狀態，希望完整掌握和協調政府資源投入救災，跳脱法令限制以更有效的控制災情。然而，目前狀況顯示，這次災害範圍更大、持續時間更久，對關鍵基礎設施、糧食生產和運輸網絡也產生連帶的破壞。
災害管理的失當很可能演變成國家安全問題。由於此類自然事件的規模和速度，與其他國家安全事務一樣具有潛在危害，並對整個國家產生重大威脅，要有更具體且充分授權的緊急管理方法。
澳洲聯邦政府的「澳洲緊急管理(Emergency Management Australia)」是負責緊急管理協調的政府機構，轄屬於內政部，需要內閣授權才能因應國家災害啟動協調機制。實際上，這個機構應該朝向專責化的法定機構邁進，指揮並指導各州一起制定國家防災政策、作為及標準，並提供事件後報告納入經驗檢討。
但是，澳洲的災害管理體系實際上由各州和地區主責，聯邦政府透過計畫、政策和倡議行動加以支援，體繫上並沒有聯邦直接介入的權責設計。隨著災害規模越來越大且日趨複雜，這樣的體系顯然不足以因應巨災的情境。
這次災害也顯示，澳州政府對於災害風險溝通及協調有很多的介面及困境，包括：訊息不完整、過時或資訊重複傳遞。資訊的一致性、責任分擔（Shared Responsibility）和溝通能力等問題都在過程中浮現。因為救災資訊混亂，風險溝通與資訊傳遞過程中不斷引發民眾質疑：「究竟政府提供了哪些有用且可信任的資訊？」
在面積廣大且火場分散的情形下，指揮體系紊亂，中央與地方協調不佳、命令傳遞不順暢；救災物資取得與分配的資源管理都受到詬病。
傳統救災遇上巨火
此次事件讓澳洲一直以來以義消為救災主體的傳統受到質疑，越來越多訴求朝向設置大規模具有機動性的正規救災人員。
此外，從災害開始就有是否設置防火線及環保人士是否阻撓開闢的傳言。這部分的減災整備工作是否得宜在緊急時期無法證實，只能等待災害告一段落後的事件後調查（AAR）來釐清真相。
然而，從森林火災發生開始的緊急應變時期，澳洲政府每天投入約3000名救災人力（其中高達九成是義消），即便每天工作12小時仍無法控制局勢，只好再緊急召集3,000名後備部隊(Australian Defense Force)，並動員陸海軍協助。美國、加拿大也派遣消防員馳援，紐西蘭除了消防隊員也派出軍隊協勤，國外專業人員總數超過240名。
澳洲的救災系統很特別的是：地方救災人員中「義消」佔了絕大多數。一方面，澳洲的義消同樣面臨人數減少、年齡增長的問題。另一方面，此次事件讓澳洲一直以來以義消為救災主體的傳統受到質疑，越來越多訴求朝向設置大規模具有機動性的正規救災人員，不管是組建正職的救災團隊、透過軍隊的訓練強化救災功能，或是透過兩者聯合作業導入更完整的支援網絡。
在救災戰術上，消防人員試圖透過直升機與地面灑水作業及阻燃劑滅火。但情勢嚴苛，只能利用酷熱及強風暫緩的片刻，擴大主要火場的防火線阻止大火擴散，甚至滑雪場的造雪機都出動協助抑制火勢。從結果來看，實質效能不彰。然而，諸多新型救災設備出勤狀況與科技救災的必要作為都見於未救災行動中，恐怕也是災情難以控制的原因之。
前段時間盼來了久違的降雨。然而，過小規模的降雨反而沒有任何效益，卻讓救災人員更難前進作業，且有更高的安全疑慮；救災機具無法進入災區，第一線救災人員的後勤支援無法就定位，外部介入的支援體系因為對於地區情況了解有限，災害現場指揮管理成為需要及時因應的先期任務。下雨揚起的塵霧帶來更多的有毒物質及污染源，影響健康也侵入水系統，公共衞生、醫療系統、水管理單位無法有效掌握必要的資源，也未能提出具體因應作為。
跨地域的巨災未來
全面性的衝擊是如何造成的？
氣候（climate）和天氣（weather）是兩個相關但相異的名詞。天氣是特定時間和空間內大氣事件的組合；氣候則是特定區域的長期天氣模式。
此次事件中，大規模森林火災伴隨異常的高温天氣，產生閃電、強風甚至火龍捲，再衍生具有危害且難以預測的天氣系統；氣候異常，印度洋和南太平洋温度升高加上連續三年乾旱，延長了火災季節，澳洲天氣因而更乾燥炎熱易燃，更多的閃電增加森林火災的風險和頻率；蔓延更快速擴大了災害的嚴重性；乾燥炎熱的空氣從大陸沙漠中心吹向海岸，不同密度的空氣交界面快速改變風向，擴大火勢擴散的速度和延燒區位，進而造成全面性的衝擊。
此次的數百個火場中，的確有部分肇因於縱火，但更多可能來自於極端炎熱和乾燥地區誘發的雷電。亦即，所有森林火災的生成條件俱足，氣温上升導致澳洲極端天氣頻率和強度發生巨大變化，氣候變遷擴大了常態性的森林火災衝擊，由常態性災害事件衍生成巨災。再加上水資源的取得受限，救災困難也導致災情擴大。
未來，此類型的巨災是否會在氣候變遷的影響下成為澳洲的常態？因而進一步加劇環境、社會、經濟的整體影響？再者，災害情勢發展恐怕已經超出地區環境承載力，是否有更多不可逆的反應正跨過臨界值？都值得再觀察。
澳洲民眾已無法再坐視這種狀況繼續發展。除了雪梨有數幾千人湧上街頭要求政府對氣候變遷拿出對策，中小企業也緊急要求澳州政府正視氣候趨勢及降低災害風險的必要投資。澳洲的災害管理體系必須強化聯邦、州和地方政府的垂直體系建構與溝通協調，地方在土地使用規劃、高風險地區的建築設計標準都應重新思考作為因應災害的減災工具，並強化公私部門的夥伴關係建構。
為了應變及重建作業，政府應籌措災害準備基金，澳洲總理雖然宣布20億澳幣（14億美元）的災後重建金，但這只著眼於此次災害，對於後續的長期整備還需整體規劃。這些作法都必須要資源透入，甚至透過税金的增加與中央/地方協力，重新檢視責任分擔的精神。
聯合國減災辦公室提出，天氣和氣候相關災害在過去40年中增加了一倍以上，災害事件全球化的擴散衝擊正在蔓延。從氣候變遷(climate change)、氣候危機(climate crisis)、氣候極端狀況(climate extreme)、氣候緊急狀態(climate emergency)，越來越沉重的字眼不斷彰顯對於氣候狀態快速轉變致災的憂慮。
氣候緊急狀態致災再進而影響氣候與天氣；一個國家的災害，擴大衝擊地球環境，再導致更容易受災。澳洲的森林大火是一個警訊：緊急狀態需要採取緊急措施；沒有緊急行動將使緊急狀態更緊急。各國及各地區都需要加強災害整備、災害復原能力與韌性，以避免災害代價飆升，社區所依賴的社會和環境系統損失持續連鎖擴大。
（王价巨，台灣銘傳大學建築學系教授）
讀者評論 0