【编按】：澳大利亚森林大火延烧数月不止，本文为对大火中的澳大利亚政府救灾应变、气候观及能源政策的观察。2020是气候政治的重要一年，在巨灾常态化的未来，“跨地域的灾害”现实正为全世界政府敲响警钟。关于澳大利亚大火的更多现场报导及分析，《端传媒》将在下周持续推出，敬请关注。
澳大利亚森林火灾从2019年10月燃烧至今还未停歇，烧毁土地面积广达1560万公顷，造成至少 28 人死亡，数十人失踪，超过 2000 栋民房焚毁，动物死亡难以计数。小规模降雨对火势无助于事，大规模降雨蓄积的雨水加上焚烧过的灰烬还引发地区泥流扩散，救灾行动更艰巨。
火情随著时间持续演变，还有火源汇集、火场扩大的趋势，甚至有形成超级大火（Megafire）的条件。在火势未能有效控制的情况下，虽有降雨，但是地区气温又开始上升，闪电的状况会再升高火势复燃风险，维多利亚州政府已要求24万人紧急撤离。
森林火灾原本是森林生态的一部分，也是森林自我更新的手段，在澳大利亚更是年度性事件。但是，森林火灾是否失控，甚至转成不可逆的伤害，取决于频率、强度、持续时间和类型。因为创纪录的44℃高温和连续3年长期干旱，澳大利亚2019的火灾季节提前开始而且速度快、火势强，灾害规模、频率、发生区域、模式都在改变，很难再以单纯的经常性事件视之。
燃烧的烟霾夹杂有毒物质和难闻的臭味。雪梨（悉尼）、墨尔本、堪培拉等大城市空气中带有大量的PM 2.5，堪培拉和墨尔本的空气品质都达“有害”等级。民众在火灾烟霾下面临全新且可能致命的健康风险，社区的身体健康影响及心理创伤反应逐渐浮现。烟霾因季风而扩散，跨越2000公里抵达影响新西兰冰川、横越1万2000多公里扩及南美洲巴西南大河州、智利和阿根廷，进入平流层下部的烟霾则将进入整个地球的大气循环。
看似单一国家的个别灾害，却因扩散效应造成世界性的影响，不断衍生、叠加各种负面冲击，测试著各种系统的承受力。黑天鹅效应的灾害全球化正重新改写灾害的在地特性定义。
澳大利亚气候政治
一派坚决认为事件绝对是受到气候变迁的重大影响而扩大，另一派则妥协于迁就澳大利亚重要产业发展，因而坚决反对本案与气候变迁有关。
森林火灾不是因为气候变迁而起，这是大家都能认同的共识。然而，这起事件是否因气候变迁而导致难以收拾，在澳大利亚政治上有极大的认知差异：一派坚决认为事件绝对是受到气候变迁的重大影响而扩大，另一派则妥协于迁就澳大利亚重要产业发展，因而坚决反对本案与气候变迁有关。尤其在警方逮捕纵火犯之后，“纵火论”被当成“气候变迁怀疑论”的主要依据。
这种论述差异经由社群媒体快速扩散，引发诸多争论。过程中，支持气候变迁论者调查发现，今年的纵火事件及人数并未比以往来得高，但是透过 Twitter 大量扩散纵火论相关信息的假帐号却大量增加，明显试图转移焦点并强化对气候变迁论的怀疑。
事实上，英美澳经常有质疑气候变迁的相关报导，这个现象和右翼媒体、石化、煤矿等产业发展为主体的国家政策有很大的关系。澳大利亚是全球第三大化石燃料出口国，煤炭出口更是大宗。经济因素让澳州政府对于是否承认气候变迁扩大灾害或致灾并投入资源因应有很大的顾忌。
因为澳大利亚本身出产煤炭，保守派联盟因为产业发展需求，对于气候变迁一直抱持著怀疑的态度，因而举凡碳税、风力、太阳能等发电方式及政策都受到极大阻挠，反而希望能够燃烧更多的煤和天然气来发电。这样的走向不仅让澳大利亚成为全球第14大温室气体排放国，大量的碳排进而再加重气候变迁的力道。
实际上，气候变迁怀疑论者的主要逻辑，显然根源于不愿意因为承认气候变迁而被要求降低碳排，进而削减煤炭的使用量。基于这个目的，纵火论只是做为挡箭牌的借口罢了，这从今年度相比往年的纵火案件数、人数并未增加，火场数量、规模却远大于以往即可得知。
再者，缺乏更多资金投入的煤炭和天然气生产系统老化，灾害风险本来就不低，澳大利亚经常性的高温可能再升高肥尾效应的极端风险（Tail Risk）。但因事涉澳大利亚政治左右派之间长达十多年的意识形态之争，致使气候政策几乎完全搁置，缺乏长期政策工具的投入。
然而，政治双方都同意，以充足的资源投入灾害整备及应变必然能够强化对于气候变迁和天然灾害等极端天气事件的韧性。实际上，澳大利亚联邦政府也承认对于灾害和气候变迁的脆弱性。因此在2018年提出国家减灾架构(National Disaster Risk Reduction Framework)，并估算到2050年，灾害每年造成的经济损失至少为390亿美元。只是，这些计算并不考量气候变迁的冲击。
天然灾害的隐形债务
澳大利亚的灾害管理体系实际上由各州和地区主责，联邦政府透过计划、政策和倡议行动加以支援，体系上并没有联邦直接介入的权责设计。
森林火灾对于澳州而言原本属于高可能性低后果的灾害类型，可是此次的灾害事件演变与过往熟悉的状况完全不同，反而成为低可能性、高后果事件。初步的直接损失估算，除了澳大利亚保险委员会（Insurance Council of Australia）已接获突破7 亿澳币（约新台币 140 亿元）的保费申请，直接经济损失的初期预估已超过50亿澳币（约台币1040亿）。在此同时，烟霾垄罩的城市每天的经济损失都还在累加，难以估算。
天然灾害已成为政府日益增加且不得不面对的隐形债务。降低灾害风险是经济改革规划的关键。灾前降低地区脆弱度的投资要比赈灾及重建更有效，但是关键挑战在于领导者的意志。
新南威尔斯州已经于两个月内宣布三次紧急状态，希望完整掌握和协调政府资源投入救灾，跳脱法令限制以更有效的控制灾情。然而，目前状况显示，这次灾害范围更大、持续时间更久，对关键基础设施、粮食生产和运输网络也产生连带的破坏。
灾害管理的失当很可能演变成国家安全问题。由于此类自然事件的规模和速度，与其他国家安全事务一样具有潜在危害，并对整个国家产生重大威胁，要有更具体且充分授权的紧急管理方法。
澳大利亚联邦政府的“澳大利亚紧急管理(Emergency Management Australia)”是负责紧急管理协调的政府机构，辖属于内政部，需要内阁授权才能因应国家灾害启动协调机制。实际上，这个机构应该朝向专责化的法定机构迈进，指挥并指导各州一起制定国家防灾政策、作为及标准，并提供事件后报告纳入经验检讨。
但是，澳大利亚的灾害管理体系实际上由各州和地区主责，联邦政府透过计划、政策和倡议行动加以支援，体系上并没有联邦直接介入的权责设计。随著灾害规模越来越大且日趋复杂，这样的体系显然不足以因应巨灾的情境。
这次灾害也显示，澳州政府对于灾害风险沟通及协调有很多的介面及困境，包括：信息不完整、过时或信息重复传递。信息的一致性、责任分担（Shared Responsibility）和沟通能力等问题都在过程中浮现。因为救灾信息混乱，风险沟通与信息传递过程中不断引发民众质疑：“究竟政府提供了哪些有用且可信任的信息？”
在面积广大且火场分散的情形下，指挥体系紊乱，中央与地方协调不佳、命令传递不顺畅；救灾物资取得与分配的资源管理都受到诟病。
传统救灾遇上巨火
此次事件让澳大利亚一直以来以义消为救灾主体的传统受到质疑，越来越多诉求朝向设置大规模具有机动性的正规救灾人员。
此外，从灾害开始就有是否设置防火线及环保人士是否阻挠开辟的传言。这部分的减灾整备工作是否得宜在紧急时期无法证实，只能等待灾害告一段落后的事件后调查（AAR）来厘清真相。
然而，从森林火灾发生开始的紧急应变时期，澳大利亚政府每天投入约3000名救灾人力（其中高达九成是义消），即便每天工作12小时仍无法控制局势，只好再紧急召集3,000名后备部队(Australian Defense Force)，并动员陆海军协助。美国、加拿大也派遣消防员驰援，新西兰除了消防队员也派出军队协勤，国外专业人员总数超过240名。
澳大利亚的救灾系统很特别的是：地方救灾人员中“义消”占了绝大多数。一方面，澳大利亚的义消同样面临人数减少、年龄增长的问题。另一方面，此次事件让澳大利亚一直以来以义消为救灾主体的传统受到质疑，越来越多诉求朝向设置大规模具有机动性的正规救灾人员，不管是组建正职的救灾团队、透过军队的训练强化救灾功能，或是透过两者联合作业导入更完整的支援网络。
在救灾战术上，消防人员试图透过直升机与地面洒水作业及阻燃剂灭火。但情势严苛，只能利用酷热及强风暂缓的片刻，扩大主要火场的防火线阻止大火扩散，甚至滑雪场的造雪机都出动协助抑制火势。从结果来看，实质效能不彰。然而，诸多新型救灾设备出勤状况与科技救灾的必要作为都见于未救灾行动中，恐怕也是灾情难以控制的原因之。
前段时间盼来了久违的降雨。然而，过小规模的降雨反而没有任何效益，却让救灾人员更难前进作业，且有更高的安全疑虑；救灾机具无法进入灾区，第一线救灾人员的后勤支援无法就定位，外部介入的支援体系因为对于地区情况了解有限，灾害现场指挥管理成为需要及时因应的先期任务。下雨扬起的尘雾带来更多的有毒物质及污染源，影响健康也侵入水系统，公共卫生、医疗系统、水管理单位无法有效掌握必要的资源，也未能提出具体因应作为。
跨地域的巨灾未来
全面性的冲击是如何造成的？
气候（climate）和天气（weather）是两个相关但相异的名词。天气是特定时间和空间内大气事件的组合；气候则是特定区域的长期天气模式。
此次事件中，大规模森林火灾伴随异常的高温天气，产生闪电、强风甚至火龙卷，再衍生具有危害且难以预测的天气系统；气候异常，印度洋和南太平洋温度升高加上连续三年干旱，延长了火灾季节，澳大利亚天气因而更干燥炎热易燃，更多的闪电增加森林火灾的风险和频率；蔓延更快速扩大了灾害的严重性；干燥炎热的空气从大陆沙漠中心吹向海岸，不同密度的空气交界面快速改变风向，扩大火势扩散的速度和延烧区位，进而造成全面性的冲击。
此次的数百个火场中，的确有部分肇因于纵火，但更多可能来自于极端炎热和干燥地区诱发的雷电。亦即，所有森林火灾的生成条件俱足，气温上升导致澳大利亚极端天气频率和强度发生巨大变化，气候变迁扩大了常态性的森林火灾冲击，由常态性灾害事件衍生成巨灾。再加上水资源的取得受限，救灾困难也导致灾情扩大。
未来，此类型的巨灾是否会在气候变迁的影响下成为澳大利亚的常态？因而进一步加剧环境、社会、经济的整体影响？再者，灾害情势发展恐怕已经超出地区环境承载力，是否有更多不可逆的反应正跨过临界值？都值得再观察。
澳大利亚民众已无法再坐视这种状况继续发展。除了雪梨有数几千人涌上街头要求政府对气候变迁拿出对策，中小企业也紧急要求澳州政府正视气候趋势及降低灾害风险的必要投资。澳大利亚的灾害管理体系必须强化联邦、州和地方政府的垂直体系建构与沟通协调，地方在土地使用规划、高风险地区的建筑设计标准都应重新思考作为因应灾害的减灾工具，并强化公私部门的伙伴关系建构。
为了应变及重建作业，政府应筹措灾害准备基金，澳大利亚总理虽然宣布20亿澳币（14亿美元）的灾后重建金，但这只著眼于此次灾害，对于后续的长期整备还需整体规划。这些作法都必须要资源透入，甚至透过税金的增加与中央/地方协力，重新检视责任分担的精神。
联合国减灾办公室提出，天气和气候相关灾害在过去40年中增加了一倍以上，灾害事件全球化的扩散冲击正在蔓延。从气候变迁(climate change)、气候危机(climate crisis)、气候极端状况(climate extreme)、气候紧急状态(climate emergency)，越来越沉重的字眼不断彰显对于气候状态快速转变致灾的忧虑。
气候紧急状态致灾再进而影响气候与天气；一个国家的灾害，扩大冲击地球环境，再导致更容易受灾。澳大利亚的森林大火是一个警讯：紧急状态需要采取紧急措施；没有紧急行动将使紧急状态更紧急。各国及各地区都需要加强灾害整备、灾害复原能力与韧性，以避免灾害代价飙升，社区所依赖的社会和环境系统损失持续连锁扩大。
（王价巨，台湾铭传大学建筑学系教授）
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