台灣對美國豬牛新制上路：疫後新局之下，WTO的尾聲敘事

2021年1月1日，台灣正式開放含萊克多巴胺美國豬肉，並放寬30月齡以上的美牛進口。由此，過去一年來台灣最大的全國性政治爭議，正式上路。

同一天，台灣總統蔡英文向民眾發佈了新年談話。除了例行的政績報告與講話，她用不少篇幅談及這一議題，並請求國人「體諒」與「理解」。她說「台灣是依賴貿易生存的國家」，而美豬及美牛議題是「歷經三任政府的難題」，「已經沒有迴避不處理的空間」，有關的爭議讓她「充分體會為什麼過去的政府做出了開放的承諾、卻無法落實」。她說，「請所有國人同胞體諒，希望大家能夠理解我們再三斟酌後的決定。」

但積累已久的民怨，恐怕不會因為蔡英文的發言而減少。自2020年8月28日，消息宣布當天，台灣消費者保護基金會即嚴厲批評此舉是「粗暴式的政策宣佈」、「犧牲民眾健康權益來換取政治利益」。消基會並自10月20日開始發動「嚴拒萊豬進口」連署活動，截至12月22日為止，取得將近20萬人連署支持。

其餘公民團體亦連番發出反對之聲。11月22日，由台灣數個勞工、社運團體舉行的「秋鬥」遊行，便以「反毒豬、反雙標、反黨國」為主軸，國民黨黨主席江啟臣、前總統馬英九、民眾黨立委賴香伶均出席。但，因在秋鬥前夕，國家通訊傳播委員會（NCC）作出不予中天新聞台換照的決議，秋鬥部份主辦團體亦指責民進黨政府傷害言論自由，促使不少支持中天的民眾參加遊行，就連中天電視最大股東、旺旺集團創辦人蔡衍明也現身遊行。讓「反毒豬」的主軸被稀釋，能量不若行前預估的大。現場約吸引三萬餘群眾聲援。

作為最大在野黨，國民黨的行動不止於街頭抗議。自9月18日開始，台灣立法院第二會期開議，行政院長蘇貞昌欲赴立法院會進行施政報告，國民黨立委皆以不滿蘇貞昌未對放寬萊豬進口道歉及回應訴求為由，杯葛議事而無法上台報告，前後達十二次。

11月27日，蘇貞昌第十三度赴立法院進行施政報告時，經過幾輪程序攻防，國民黨立委拿出預藏的豬內臟丟向主席台，現場心肝肚腸橫飛，被國內外媒體與網友稱為「豬內臟大戰」。

民間的抗議與在野黨的杯葛，並未阻止政府推動美豬開放的意志。

12月24日，民進黨在立法院以人數優勢通過九項行政命令，包含開放含萊克多巴胺的豬肉進口、開放30月齡以上美牛進口、相關原產地標示規定以及國內不得使用瘦肉精等。新一輪的美豬與美牛開放政策，至此正式在台灣法制上成為定局。

面對民間團體的不滿，台灣政府除了提出「原產地標示」的規定之外，一邊開放進口，一邊則推動學校營養午餐使用國產豬肉、奬勵餐廳使用國產豬肉、推廣「台灣豬」標章等措施。台灣各家小吃攤上，已經有不少商家貼出了綠色鑲金的國產豬標章，暗示自己並未使用「美國萊豬」；國民黨執政的各縣市，本擬以地方政府的自治條例禁止「萊豬」入市，被中央政府以「違憲」為由，宣告相關條例無效，再引發一輪罵戰。

為何蔡政府甘冒如此大的民意反感，也堅持進口萊豬？為何這一議題逼得兩大政黨輪替執政時都難以處理，甚至兩黨都踏入「今是昨非」的弔詭局面，成為台灣「歷經三任政府」的難題？萊豬與「台灣依賴貿易生存」的關係又是什麼？

萊豬前世，WTO時代埋下的談判框架

這不是豬肉第一次成為台美之間的談判籌碼。

2021年元旦要開放的，乃是含有萊克多巴胺的美國豬肉。但「不含萊劑的美國豬肉」自2005年開始便開始進口台灣，是15年前台灣就加入WTO一事與美國進行協商折衝的重要項目之一。

當年的談判，由兩條主要脈絡構成：一是農業議題自1980年代後期開始，成為國際貿易談判的重要主題；二是台美貿易關係從「美援台灣」格局，過渡到兩岸分別與美國協商、競爭加入WTO的時代。

二次大戰後的至80年代為止，世界各國原就競相以農產進口配額、出口補貼、出口及進口課稅等保護措施，來確保農產價格、保護農民收入，台灣的農業體制亦不例外。此一情勢，在1986年9月有了改變。當月，GATT在烏拉圭舉辦第八回合多邊貿易談判，開始討論「農產品自由化」議題。

當年，歐美各國為處理農產品過剩問題，已在國內消費者及納稅人加上諸多沉重負擔，為減輕庫存、平息國內民怨，以美國為首，各國開始提出新的農產貿易法規及指導原則，以減少農產貿易的「障礙」，向各地傾銷農產。

農業議題自此，成為國際貿易的重要主題。

台美雙邊貿易關係，自1950年代以來的「美援」（由美國援助台灣）格局，也在此時起了變化：80年代，美國貿易順差赤字開始增加，國會在1988年通過《綜合貿易與競爭力法》（Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act）等系列法令，藉以評定其貿易夥伴是否與美國從事「不公平貿易」。在2020年3月31日，美國貿易代表署（USTR）正是按照此條法令，公布「2020年各國貿易障礙評估報告」，在台灣地區報告中，提到豬牛進口這一議題被「美方持續關切」，向台灣政府施壓。

當國際談判開始將農產品擺上談判桌、美國對台灣以內的諸國開始落實《綜合貿易與競爭力法》這兩大因素共同交織，自90年代中期開始，台美雙方的貿易協商，農業議題一直都是深水區。而當時，剛剛解嚴的台灣政府，面臨著前有美國貿易施壓、後有本土民意抗議的格局，並開始與北京展開競相爭取加入WTO的漫長談判。

1998年，台北與北京WTO前哨戰：首批美牛豬進口配額開放

1996年9月18日，美國眾議院國際關係委員會貿易小組，就「台海兩岸加入世界貿易組織」入會案，舉行聽證會。根據當時的台灣媒體報導，時任美國談判代表的白茜芙（Charlene Barshefsky）在會中表示，台北與美國的入會協商中，未決的議題為：

一、小汽車及其他工業產品的關稅與配額；二、農產品的進口關稅及貿易、運銷方面的管制；三、台灣省菸酒公賣局的產製品在台所造成的不公平待遇及進口障礙。四、法律及金融業方面的問題。

美豬的爭議，即包含在第二項「農產品的進口關稅及貿易、運銷方面的管制」中。然而，農業相關議題並不只有豬肉，還包括菸酒、稻米及其他畜產品（牛、雞）等，豬僅僅是其中一個談判項目，甚至並不是台灣在戰略上最重視的項目。

但美國養豬業者在其國內有不可忽視的遊說力量。當年，兩岸之間在政治上互不承認的大格局下，競相加入WTO，分別與美國協商。在面對台灣時，美國代表在談判時，很早就將「本國農畜業者的民意」亮出，要求台灣接受條件。

1997年，雙方密切談判時期，包括北卡羅萊納州、阿肯色州在內等養豬業較發達的州所選出的國會參眾議員，便聯名致函要求：「在台北同意開放豬肉進口前，柯林頓政府不可同意台北進入WTO。」對於美國業者而言，台灣一年豬肉消費量將近80萬噸，不失一個大有可為的新市場。

與台灣談判時，柯林頓政府代表正以美國農畜業者會透過國會施壓為由，以兩岸競爭格局為籌碼，要求台灣「若期望及早結束與美國的入會談判，就必須讓美國的農畜產品出口業者得到實質的利益」。

時任農委會主委的陳武雄事後憶述，當時世界各國都「深知台灣對於守護主要糧食──稻米的決心，屢屢以此要脅以為談判籌碼」。在來回的協商拉扯中，台灣為了爭取在稻米項目以「日本模式」進行保護，對於開放美國豬肉與牛肉進口的條件不斷退讓。

1998年，台灣在華盛頓與美國簽訂入會雙邊談判的草約：台灣尚未加入WTO之前，每年開放牛肉5,000噸、豬肉12,500噸與雞肉10,000噸的進口配額。此一約定被農民批為「頭期款」（指還未加入WTO就要付出的代價），豬農更批評談判代表的策略是「棄豬保米」、與美國簽訂了「農業版的馬關條約」。國內反彈，不在話下。

當時參與談判的農業官員，也有其為難之處。時任農委會主委的陳武雄，在2002年12月憶述，「加入WTO只是起碼的門檻，不加盟自由貿易區，將成為世界貿易的邊緣人⋯⋯但自由貿易區牽涉國與國的談判，這就無法迴避中共以『一個中國』的問題來干擾。」

在這一時期，台灣雖有廣大的農業人口，其他的工商業領域亦蓬勃發展。舉例而言，當時台灣也是世界知名的ROC（Republic of Computers）大國，早在1991年時，台灣已經成為與IBM相容電腦的主要製造國，生產量達全球的10%。這一時期，世界各國當時開始簽訂雙邊 FTA，兩岸也即將終結封鎖開始「三通」。加入WTO、融入世界貿易體系，台灣有面對中國「不能輸」的壓力，也有讓電子科技業在內的工商業「更上一層樓」的動力。

在平原面積如此狹小的政治共同體內，談判代表必須同時顧及最「草根」（或許有時被視為低端）的農業，又必須支撐本國的輕重工業、尖端電子產業，與此同時，主政者還必須面對民主轉型帶來的全新挑戰：1996年，台灣實施首屆總統直選，從今而後，只要對外經貿談判在工農之間拿捏不當，或許連總統都有可能換黨執政。

2020年，中美台三角關係的位移時刻

2020年的美豬爭議，對台灣而言，格局仍由當年的WTO框架基本底定：要面對的是身兼國家保護與貿易夥伴兩角色的美國、盼望政府推動國際貿易（主要而最重要的對象仍為美國）協定的工商業界，以及（有可能）左右地方與中央選舉的基層農民。

對美國而言，情勢或許更為複雜。

在上一輪敲定美豬進口時，美國仍在柯林頓時代，兩岸都在爭取加入WTO，美國分別與之進行入會協商，而中國大陸仍走在市場經濟改革道路上。但在2020年，許多條件都已經改變了。

「中國初加入WTO時，經濟改革執行情況良好，人民的生活質量大幅提高。但在2006、07年左右，中國偏離了WTO倡導的市場經濟軌道並持續走偏，導致了今日所見的貿易摩擦」，這是當初同時負責協商兩岸加入WTO的代表白茜芙，於2020年接受BBC專訪時的發言。

無論是誰偏離了軌道，WTO所代表的多邊機制精神逐年失靈，中美之間由政治到經濟上都成為競爭者，而台灣意外成為中美角力下的國際焦點。2020年的疫情，讓原本的國際局勢與供應鏈加速重新洗牌，世界局面瞬間翻新，朝向不可預測的局面而去。

對於蔡政府而言，這是台灣千載難逢的時刻。台灣高層決策者明言「珍惜這樣的機會」。在12月24日，立法院於程序上正式通過開放美豬的行政命令後，蔡英文即在臉書上喊話：

「⋯⋯開放市場的決定，將會是未來台灣國際經貿走向世界的關鍵決定。我們也會盡全力走出去，讓未來的台灣人回想這一年時，會記起2020這一年，不但是台灣人團結防疫的一年，也會是台灣人克服困難貿易問題，因此在國際上獲得更多空間的關鍵一年。」

開放美豬、美牛，與台灣換取國際空間的關係是什麼？能獲得的國際空間又所指為何？

從8月蔡英文宣布萊豬、美牛開放以來，美國自副總統Mike Pence以降的政商各界的確給予積極反饋，並視之為總統特朗普的一大政績：

Mike Pence發推特表示，台灣解除相關限制的舉措，「是川普總統再次向美農民兌現諾言之佳例，並為雙方打開進一步經濟合作與強化經貿關係之大門。」

商務部長Wilbur Ross則提到，「台灣為美國重要貿易投資夥伴，台積電宣布將在亞利桑納州投資 120 億美元即為明證。移除貿易障礙將為雙邊關係帶來更多機會。」

美國農業媒體Agri-Pulse則報導，「台灣對美豬及美牛之解禁，除提供美國豬農及畜牧業者一個特別需要的（much-needed）市場機會，也是兩邊自由貿易支持者的勝利（a victory for supporters of trade liberalization in both economies）。」

作為民間單位，美台商業協會 （USTBC）則提到了官方未清楚說明的目標：「為台美雙邊貿易協定（BTA）敲開大門」，他們促請美國政府，在美豬與美牛開放之後，應該與台灣啟動 BTA 談判。

然而，隨著特朗普在大選中落敗，這些承諾與保證，是否還會成真？

民間紛紛傳言「川普落選了，台灣人美豬白吃了」。為回應質疑，台灣外交部與美國在台協會（AIT）11月20日舉辦「台美經濟繁榮夥伴對話」，並公布備忘錄，宣示將會就科學技術、5G 與電信安全、供應鏈（尤其是半導體產業）、以及全球健康安全等議題進行台美合作。

在現場，台灣外交部長吳釗燮向媒體說明，台美經濟繁榮夥伴對話是「最高層級、制度化、政府間」的對話機制，效期長達五年、也可以延展，不會因為任何一方的政權輪替而有所改變。但無論是對話，還是外交部長，均沒有提到BTA的實質進展，也未提到實質性的具體產業與美方如何合作的話題。

而除了經貿上的利益，台灣在軍事國防上與美國的合作關係，亦是不少民進黨職人員用來「安撫」基層民意的理由，「（台語發音）鄉親有跟我抱怨美豬，我就跟鄉親說，啊看我們是要吃阿共仔（指中共）的銃子（指子彈），還是要吃美國的豬？」

不只一名基層工作人員如此透露，在「共機擾台」陰影未遠之時，不少選民都表示，如果可以換來美國軍事協防台灣，自己可以「勉強接受」美豬進口。

老本新局：難以被代理的關鍵第四人

雖說，今日蔡英文的「再三斟酌」，似乎並未脫離當年陳武雄等政府官員的煩惱框架太多，同樣在面對二戰後冷戰格局、美國在兩岸之間的牽制手段、台灣對美國以及全球經貿體系的依賴。不過，經過2013年的「食安風暴」後，在意食品安全的台灣民眾，已經成為美國、工商界、農民團體之外的關鍵第四人，也讓賽局更形複雜。

「萊豬」爭議，除了與上個世紀一樣，可能會讓本地豬農利益受損，也被「食安因素」牽動。萊克多巴胺是一種乙型受體素，原本用於治療人類的氣喘，添加在動物飼料中可以增加瘦肉的比例、減少脂肪，並減少飼料用量。若食用超過一定劑量，可能有心跳加速、心律不整等副作用。

台灣自2013年開始，連續爆發一系列食品安全新聞。自醬油、澱粉、米、食用油、牛乳等，都出現摻偽、假冒、不當使用添加物等新聞，成為當年輿論關注焦點。影響所及，讓民進黨在提名2016年的不分區立委名單時，以「食安」作為重要的求才順序。最後，以風險評估為專長的台大公衛系教授吳崑裕出線，以排名首位的身分進入立法院，以期推動食品安全修法。

事實上，翻開台灣的食品安全事件簿，自80年代的鎘米、餿水油、綠牡蠣，90年代的甲醇米酒，乃至2000年的死豬肉、毒鴨蛋，一直都未曾間斷，2013年的幾樁知名案例，客觀來說，情節並不比往年更為嚴重太多，何以成為輿論高度矚目的焦點？甚至成為民眾政治選擇的重要憑據、構成民進黨提名一席不分區立委的理由？答案或許就藏在當年民進黨選擇的首席「食安專家」吳崑裕最擅長的領域之中：風險評估。

台大風險社會與政策研究中心總計畫主持人周桂田向端傳媒指出，1996年爆發的歐洲狂牛症、世紀末的基改爭議，是當代風險評估興起、進入政治治理領域的濫觴。「當初狂牛症，科學家原本說吃了不會怎麼樣，結果還是傳染了；基改爭議也一直都沒有定論，大家開始發現，科學也未必有確定答案。」

周桂田解釋，當年歐洲民眾發現，政府都相信專家評估來做決策，但很多專家與廠商的關係卻常常牽扯不清，眾人對科學、科學家的信任度開始下滑，因此在2000年之交，開始出現倡議風險評估的思潮，也不斷強調要讓風險治理的觀念進入政府決策系統。背後反應的，是民眾對政府與專家的信任不再，進而對自身的食品安全產生懷疑的趨勢。

當此一風潮由歐洲輾轉吹到台灣，2013年或可說是台灣一般民眾對於「風險政治」有所認識的元年。經歷了食安風暴洗禮，台灣消費者對於食品安全的標準大幅提高、也更注重食物的材料與製作過程，固可視為一種公民意識提昇的可喜現象；不過，對於治理者而言，民眾不再百分之百相信專家，也讓政策說服的難度大幅提高。

含有萊克多巴胺的牛肉究竟是否有害？怎樣的情形會有害？台灣民眾找不到一位專家，可以給出一個定於一尊、完全值得信任的答案，即便民進黨不斷地以國際食品法典委員會（CODEX）的萊劑容許值標準向民眾說明，「萊豬」並沒有想像中的那麼可怕，卻依然無法說服心有疑慮的民眾。

而台灣經歷三次政黨輪替後，對於許多選民而言，國民黨、民進黨各自都曾有過「自打嘴巴」的紀錄，也讓政策進行良性辯論的空間大幅縮小。舉例而言，在美豬爭議事件中，國民黨與民間團體多次批評民進黨過去在野時反對美豬、美牛進口，今日卻前後不一，蔡英文在臉書上親自回應：

「...有些人批評民進黨前後不一致，我不能同意這樣的指控。

2009年的美牛抗爭，針對的是當時令人疑慮的狂牛症問題，也正因為有抗爭，才有後來的「三管五卡」。2012年的抗爭，則是馬政府想要進一步開放含萊劑美豬美牛，引發民眾質疑萊劑容許值並沒有國際標準可遵循，以及豬農憂慮進口衝擊的問題。

2012年7月，國際食品法典委員會（CODEX）公布萊劑容許值標準，民進黨也立即改變態度，在符合國際標準的原則下，接受進一步開放美牛進口。不過有關美豬的議題，當時因為憂慮衝擊養豬產業，暫時沒有開放。

事隔多年，從美牛進口量大幅成長的趨勢看來，當時民眾對萊劑的憂慮，已經漸漸緩解；而當時令人憂慮的養豬產業衝擊問題，也隨著口蹄疫拔針、台灣豬重新恢復出口，以及我們宣示投入百億基金強化養豬產業競爭力後，疑慮慢慢降低。」

針對蔡英文的說法，國民黨人嗤之以鼻。國民黨立委洪孟楷在臉書上發文駁斥，「民進黨...一再強調2012年CODEX標準出來後就不再堅持零檢出，但農委會在2016年5月31日、即蔡英文上任後的新聞稿清楚寫著...『對於萊克多巴胺美豬，農委會目前仍堅守禁止開放立場』，所以2016年的蔡英文政府還是不開放含瘦肉精美豬，現在開放就是自我打臉，更證明胡扯2012年後就改口，根本說謊。」

但對於原本就心向民進黨的群眾而言，國民黨才是「執政時主張進口、在野就拼命反對」的一方。兩黨之間互相指責彼此「今是而昨非」的口水戰，也讓「反萊豬」的聲浪雖不算小，卻因為沒有一個可信而足夠茁壯的反對黨或政治團體作為載體，爭議半年，卻沒有形成足夠的反對力量。

而原本被消基會等團體期待要「展現心聲」的秋鬥遊行，也因不但選擇國民黨團合作、談合作的過程亦有重大瑕疵，最終，就結果而言，其所發揮出的打擊與監督力度，遠遠小於台灣民意對此的憤怒與不滿。隨著2021年的開始，民眾對「萊豬」的疑慮，是否會持續延燒、又或者隨著時間而淡去，誰都說不準。

一場美豬、美牛開放爭議，可說是80年代與WTO框架遺留給台灣的「農業自由化」債務，在世界地動山搖的2020年，「轉生」出全新的面貌。當二十一世紀的第二個十年正式上路，自由貿易是否更自由？民主政治是否更民主？一切或許就如美豬與美牛爭議中的「科學問題」一樣，再難找到簡單的標準答案。