台灣對美國豬牛新制上路:疫後新局之下,WTO的尾聲敘事

為何蔡政府甘冒民意反彈,也堅持推動新一輪美豬、美牛開放政策?為何這一議題會成為台灣過去三任政府都感到棘手的難題?
2020年11月22日台北,數十個團體舉行「秋鬥」大遊行,示威者聚集在總統府外遊行至民進黨總部,抗議蔡英文政府放寬從美國進口含瘦肉精豬肉。

2021年1月1日,台灣正式開放含萊克多巴胺美國豬肉,並放寬30月齡以上的美牛進口。由此,過去一年來台灣最大的全國性政治爭議,正式上路。

同一天,台灣總統蔡英文向民眾發佈了新年談話。除了例行的政績報告與講話,她用不少篇幅談及這一議題,並請求國人「體諒」與「理解」。她說「台灣是依賴貿易生存的國家」,而美豬及美牛議題是「歷經三任政府的難題」,「已經沒有迴避不處理的空間」,有關的爭議讓她「充分體會為什麼過去的政府做出了開放的承諾、卻無法落實」。她說,「請所有國人同胞體諒,希望大家能夠理解我們再三斟酌後的決定。」

但積累已久的民怨,恐怕不會因為蔡英文的發言而減少。自2020年8月28日,消息宣布當天,台灣消費者保護基金會即嚴厲批評此舉是「粗暴式的政策宣佈」、「犧牲民眾健康權益來換取政治利益」。消基會並自10月20日開始發動「嚴拒萊豬進口」連署活動,截至12月22日為止,取得將近20萬人連署支持。

其餘公民團體亦連番發出反對之聲。11月22日,由台灣數個勞工、社運團體舉行的「秋鬥」遊行,便以「反毒豬、反雙標、反黨國」為主軸,國民黨黨主席江啟臣、前總統馬英九、民眾黨立委賴香伶均出席。但,因在秋鬥前夕,國家通訊傳播委員會(NCC)作出不予中天新聞台換照的決議,秋鬥部份主辦團體亦指責民進黨政府傷害言論自由,促使不少支持中天的民眾參加遊行,就連中天電視最大股東、旺旺集團創辦人蔡衍明也現身遊行。讓「反毒豬」的主軸被稀釋,能量不若行前預估的大。現場約吸引三萬餘群眾聲援。

作為最大在野黨,國民黨的行動不止於街頭抗議。自9月18日開始,台灣立法院第二會期開議,行政院長蘇貞昌欲赴立法院會進行施政報告,國民黨立委皆以不滿蘇貞昌未對放寬萊豬進口道歉及回應訴求為由,杯葛議事而無法上台報告,前後達十二次。

11月27日,蘇貞昌第十三度赴立法院進行施政報告時,經過幾輪程序攻防,國民黨立委拿出預藏的豬內臟丟向主席台,現場心肝肚腸橫飛,被國內外媒體與網友稱為「豬內臟大戰」

2020年11月27日,國民黨立委於立法院丟擲豬內臟抗議。
2020年11月27日,國民黨立委於立法院丟擲豬內臟抗議。

民間的抗議與在野黨的杯葛,並未阻止政府推動美豬開放的意志。

12月24日,民進黨在立法院以人數優勢通過九項行政命令,包含開放含萊克多巴胺的豬肉進口、開放30月齡以上美牛進口、相關原產地標示規定以及國內不得使用瘦肉精等。新一輪的美豬與美牛開放政策,至此正式在台灣法制上成為定局。

面對民間團體的不滿,台灣政府除了提出「原產地標示」的規定之外,一邊開放進口,一邊則推動學校營養午餐使用國產豬肉、奬勵餐廳使用國產豬肉、推廣「台灣豬」標章等措施。台灣各家小吃攤上,已經有不少商家貼出了綠色鑲金的國產豬標章,暗示自己並未使用「美國萊豬」;國民黨執政的各縣市,本擬以地方政府的自治條例禁止「萊豬」入市,被中央政府以「違憲」為由,宣告相關條例無效,再引發一輪罵戰。

為何蔡政府甘冒如此大的民意反感,也堅持進口萊豬?為何這一議題逼得兩大政黨輪替執政時都難以處理,甚至兩黨都踏入「今是昨非」的弔詭局面,成為台灣「歷經三任政府」的難題?萊豬與「台灣依賴貿易生存」的關係又是什麼?

2020年11月22日台北,數十個團體舉行「秋鬥」大遊行,示威者遊行至民進黨總部,抗議蔡英文政府放寬從美國進口含瘦肉精豬肉。
2020年11月22日台北,數十個團體舉行「秋鬥」大遊行,示威者遊行至民進黨總部,抗議蔡英文政府放寬從美國進口含瘦肉精豬肉。

萊豬前世,WTO時代埋下的談判框架

這不是豬肉第一次成為台美之間的談判籌碼。

2021年元旦要開放的,乃是含有萊克多巴胺的美國豬肉。但「不含萊劑的美國豬肉」自2005年開始便開始進口台灣,是15年前台灣就加入WTO一事與美國進行協商折衝的重要項目之一。

當年的談判,由兩條主要脈絡構成:一是農業議題自1980年代後期開始,成為國際貿易談判的重要主題;二是台美貿易關係從「美援台灣」格局,過渡到兩岸分別與美國協商、競爭加入WTO的時代。

二次大戰後的至80年代為止,世界各國原就競相以農產進口配額、出口補貼、出口及進口課稅等保護措施,來確保農產價格、保護農民收入,台灣的農業體制亦不例外。此一情勢,在1986年9月有了改變。當月,GATT在烏拉圭舉辦第八回合多邊貿易談判,開始討論「農產品自由化」議題。

當年,歐美各國為處理農產品過剩問題,已在國內消費者及納稅人加上諸多沉重負擔,為減輕庫存、平息國內民怨,以美國為首,各國開始提出新的農產貿易法規及指導原則,以減少農產貿易的「障礙」,向各地傾銷農產。

農業議題自此,成為國際貿易的重要主題。

台美雙邊貿易關係,自1950年代以來的「美援」(由美國援助台灣)格局,也在此時起了變化:80年代,美國貿易順差赤字開始增加,國會在1988年通過《綜合貿易與競爭力法》(Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act)等系列法令,藉以評定其貿易夥伴是否與美國從事「不公平貿易」。在2020年3月31日,美國貿易代表署(USTR)正是按照此條法令,公布「2020年各國貿易障礙評估報告」,在台灣地區報告中,提到豬牛進口這一議題被「美方持續關切」,向台灣政府施壓。

當國際談判開始將農產品擺上談判桌、美國對台灣以內的諸國開始落實《綜合貿易與競爭力法》這兩大因素共同交織,自90年代中期開始,台美雙方的貿易協商,農業議題一直都是深水區。而當時,剛剛解嚴的台灣政府,面臨著前有美國貿易施壓、後有本土民意抗議的格局,並開始與北京展開競相爭取加入WTO的漫長談判。

1998年,台北與北京WTO前哨戰:首批美牛豬進口配額開放

1996年9月18日,美國眾議院國際關係委員會貿易小組,就「台海兩岸加入世界貿易組織」入會案,舉行聽證會。根據當時的台灣媒體報導,時任美國談判代表的白茜芙(Charlene Barshefsky)在會中表示,台北與美國的入會協商中,未決的議題為:

一、小汽車及其他工業產品的關稅與配額;二、農產品的進口關稅及貿易、運銷方面的管制;三、台灣省菸酒公賣局的產製品在台所造成的不公平待遇及進口障礙。四、法律及金融業方面的問題。

美豬的爭議,即包含在第二項「農產品的進口關稅及貿易、運銷方面的管制」中。然而,農業相關議題並不只有豬肉,還包括菸酒、稻米及其他畜產品(牛、雞)等,豬僅僅是其中一個談判項目,甚至並不是台灣在戰略上最重視的項目。

但美國養豬業者在其國內有不可忽視的遊說力量。當年,兩岸之間在政治上互不承認的大格局下,競相加入WTO,分別與美國協商。在面對台灣時,美國代表在談判時,很早就將「本國農畜業者的民意」亮出,要求台灣接受條件。

1997年,雙方密切談判時期,包括北卡羅萊納州、阿肯色州在內等養豬業較發達的州所選出的國會參眾議員,便聯名致函要求:「在台北同意開放豬肉進口前,柯林頓政府不可同意台北進入WTO。」對於美國業者而言,台灣一年豬肉消費量將近80萬噸,不失一個大有可為的新市場。

與台灣談判時,柯林頓政府代表正以美國農畜業者會透過國會施壓為由,以兩岸競爭格局為籌碼,要求台灣「若期望及早結束與美國的入會談判,就必須讓美國的農畜產品出口業者得到實質的利益」。

時任農委會主委的陳武雄事後憶述,當時世界各國都「深知台灣對於守護主要糧食──稻米的決心,屢屢以此要脅以為談判籌碼」。在來回的協商拉扯中,台灣為了爭取在稻米項目以「日本模式」進行保護,對於開放美國豬肉與牛肉進口的條件不斷退讓。

1998年,台灣在華盛頓與美國簽訂入會雙邊談判的草約:台灣尚未加入WTO之前,每年開放牛肉5,000噸、豬肉12,500噸與雞肉10,000噸的進口配額。此一約定被農民批為「頭期款」(指還未加入WTO就要付出的代價),豬農更批評談判代表的策略是「棄豬保米」、與美國簽訂了「農業版的馬關條約」。國內反彈,不在話下。

當時參與談判的農業官員,也有其為難之處。時任農委會主委的陳武雄,在2002年12月憶述,「加入WTO只是起碼的門檻,不加盟自由貿易區,將成為世界貿易的邊緣人⋯⋯但自由貿易區牽涉國與國的談判,這就無法迴避中共以『一個中國』的問題來干擾。」

在這一時期,台灣雖有廣大的農業人口,其他的工商業領域亦蓬勃發展。舉例而言,當時台灣也是世界知名的ROC(Republic of Computers)大國,早在1991年時,台灣已經成為與IBM相容電腦的主要製造國,生產量達全球的10%。這一時期,世界各國當時開始簽訂雙邊 FTA,兩岸也即將終結封鎖開始「三通」。加入WTO、融入世界貿易體系,台灣有面對中國「不能輸」的壓力,也有讓電子科技業在內的工商業「更上一層樓」的動力。

在平原面積如此狹小的政治共同體內,談判代表必須同時顧及最「草根」(或許有時被視為低端)的農業,又必須支撐本國的輕重工業、尖端電子產業,與此同時,主政者還必須面對民主轉型帶來的全新挑戰:1996年,台灣實施首屆總統直選,從今而後,只要對外經貿談判在工農之間拿捏不當,或許連總統都有可能換黨執政。

2020年12月31日台北,「拒毒豬、凱道萊跨年」晚會,示威者以靜默遊行表達對政府開放萊豬進口的不滿。
2020年12月31日台北,「拒毒豬、凱道萊跨年」晚會,示威者以靜默遊行表達對政府開放萊豬進口的不滿。

2020年,中美台三角關係的位移時刻

2020年的美豬爭議,對台灣而言,格局仍由當年的WTO框架基本底定:要面對的是身兼國家保護與貿易夥伴兩角色的美國、盼望政府推動國際貿易(主要而最重要的對象仍為美國)協定的工商業界,以及(有可能)左右地方與中央選舉的基層農民。

對美國而言,情勢或許更為複雜。

在上一輪敲定美豬進口時,美國仍在柯林頓時代,兩岸都在爭取加入WTO,美國分別與之進行入會協商,而中國大陸仍走在市場經濟改革道路上。但在2020年,許多條件都已經改變了。

「中國初加入WTO時,經濟改革執行情況良好,人民的生活質量大幅提高。但在2006、07年左右,中國偏離了WTO倡導的市場經濟軌道並持續走偏,導致了今日所見的貿易摩擦」,這是當初同時負責協商兩岸加入WTO的代表白茜芙,於2020年接受BBC專訪時的發言

無論是誰偏離了軌道,WTO所代表的多邊機制精神逐年失靈,中美之間由政治到經濟上都成為競爭者,而台灣意外成為中美角力下的國際焦點。2020年的疫情,讓原本的國際局勢與供應鏈加速重新洗牌,世界局面瞬間翻新,朝向不可預測的局面而去。

對於蔡政府而言,這是台灣千載難逢的時刻。台灣高層決策者明言「珍惜這樣的機會」。在12月24日,立法院於程序上正式通過開放美豬的行政命令後,蔡英文即在臉書上喊話

「⋯⋯開放市場的決定,將會是未來台灣國際經貿走向世界的關鍵決定。我們也會盡全力走出去,讓未來的台灣人回想這一年時,會記起2020這一年,不但是台灣人團結防疫的一年,也會是台灣人克服困難貿易問題,因此在國際上獲得更多空間的關鍵一年。」

開放美豬、美牛,與台灣換取國際空間的關係是什麼?能獲得的國際空間又所指為何?

從8月蔡英文宣布萊豬、美牛開放以來,美國自副總統Mike Pence以降的政商各界的確給予積極反饋,並視之為總統特朗普的一大政績:

Mike Pence發推特表示,台灣解除相關限制的舉措,「是川普總統再次向美農民兌現諾言之佳例,並為雙方打開進一步經濟合作與強化經貿關係之大門。」

商務部長Wilbur Ross則提到,「台灣為美國重要貿易投資夥伴,台積電宣布將在亞利桑納州投資 120 億美元即為明證。移除貿易障礙將為雙邊關係帶來更多機會。」

美國農業媒體Agri-Pulse則報導,「台灣對美豬及美牛之解禁,除提供美國豬農及畜牧業者一個特別需要的(much-needed)市場機會,也是兩邊自由貿易支持者的勝利(a victory for supporters of trade liberalization in both economies)。」

作為民間單位,美台商業協會 (USTBC)則提到了官方未清楚說明的目標:「為台美雙邊貿易協定(BTA)敲開大門」,他們促請美國政府,在美豬與美牛開放之後,應該與台灣啟動 BTA 談判。

然而,隨著特朗普在大選中落敗,這些承諾與保證,是否還會成真?

民間紛紛傳言「川普落選了,台灣人美豬白吃了」。為回應質疑,台灣外交部與美國在台協會(AIT)11月20日舉辦「台美經濟繁榮夥伴對話」,並公布備忘錄,宣示將會就科學技術、5G 與電信安全、供應鏈(尤其是半導體產業)、以及全球健康安全等議題進行台美合作。

在現場,台灣外交部長吳釗燮向媒體說明,台美經濟繁榮夥伴對話是「最高層級、制度化、政府間」的對話機制,效期長達五年、也可以延展,不會因為任何一方的政權輪替而有所改變。但無論是對話,還是外交部長,均沒有提到BTA的實質進展,也未提到實質性的具體產業與美方如何合作的話題。

而除了經貿上的利益,台灣在軍事國防上與美國的合作關係,亦是不少民進黨職人員用來「安撫」基層民意的理由,「(台語發音)鄉親有跟我抱怨美豬,我就跟鄉親說,啊看我們是要吃阿共仔(指中共)的銃子(指子彈),還是要吃美國的豬?」

不只一名基層工作人員如此透露,在「共機擾台」陰影未遠之時,不少選民都表示,如果可以換來美國軍事協防台灣,自己可以「勉強接受」美豬進口。

2020年11月22日台北,數十個團體舉行「秋鬥」大遊行,示威者舉著標語,抗議蔡英文政府放寬從美國進口含瘦肉精豬肉。
2020年11月22日台北,數十個團體舉行「秋鬥」大遊行,示威者舉著標語,抗議蔡英文政府放寬從美國進口含瘦肉精豬肉。

老本新局:難以被代理的關鍵第四人

雖說,今日蔡英文的「再三斟酌」,似乎並未脫離當年陳武雄等政府官員的煩惱框架太多,同樣在面對二戰後冷戰格局、美國在兩岸之間的牽制手段、台灣對美國以及全球經貿體系的依賴。不過,經過2013年的「食安風暴」後,在意食品安全的台灣民眾,已經成為美國、工商界、農民團體之外的關鍵第四人,也讓賽局更形複雜。

「萊豬」爭議,除了與上個世紀一樣,可能會讓本地豬農利益受損,也被「食安因素」牽動。萊克多巴胺是一種乙型受體素,原本用於治療人類的氣喘,添加在動物飼料中可以增加瘦肉的比例、減少脂肪,並減少飼料用量。若食用超過一定劑量,可能有心跳加速、心律不整等副作用。

台灣自2013年開始,連續爆發一系列食品安全新聞。自醬油、澱粉、米、食用油、牛乳等,都出現摻偽、假冒、不當使用添加物等新聞,成為當年輿論關注焦點。影響所及,讓民進黨在提名2016年的不分區立委名單時,以「食安」作為重要的求才順序。最後,以風險評估為專長的台大公衛系教授吳崑裕出線,以排名首位的身分進入立法院,以期推動食品安全修法。

事實上,翻開台灣的食品安全事件簿,自80年代的鎘米、餿水油、綠牡蠣,90年代的甲醇米酒,乃至2000年的死豬肉、毒鴨蛋,一直都未曾間斷,2013年的幾樁知名案例,客觀來說,情節並不比往年更為嚴重太多,何以成為輿論高度矚目的焦點?甚至成為民眾政治選擇的重要憑據、構成民進黨提名一席不分區立委的理由?答案或許就藏在當年民進黨選擇的首席「食安專家」吳崑裕最擅長的領域之中:風險評估。

台大風險社會與政策研究中心總計畫主持人周桂田向端傳媒指出,1996年爆發的歐洲狂牛症、世紀末的基改爭議,是當代風險評估興起、進入政治治理領域的濫觴。「當初狂牛症,科學家原本說吃了不會怎麼樣,結果還是傳染了;基改爭議也一直都沒有定論,大家開始發現,科學也未必有確定答案。」

周桂田解釋,當年歐洲民眾發現,政府都相信專家評估來做決策,但很多專家與廠商的關係卻常常牽扯不清,眾人對科學、科學家的信任度開始下滑,因此在2000年之交,開始出現倡議風險評估的思潮,也不斷強調要讓風險治理的觀念進入政府決策系統。背後反應的,是民眾對政府與專家的信任不再,進而對自身的食品安全產生懷疑的趨勢。

當此一風潮由歐洲輾轉吹到台灣,2013年或可說是台灣一般民眾對於「風險政治」有所認識的元年。經歷了食安風暴洗禮,台灣消費者對於食品安全的標準大幅提高、也更注重食物的材料與製作過程,固可視為一種公民意識提昇的可喜現象;不過,對於治理者而言,民眾不再百分之百相信專家,也讓政策說服的難度大幅提高。

含有萊克多巴胺的牛肉究竟是否有害?怎樣的情形會有害?台灣民眾找不到一位專家,可以給出一個定於一尊、完全值得信任的答案,即便民進黨不斷地以國際食品法典委員會(CODEX)的萊劑容許值標準向民眾說明,「萊豬」並沒有想像中的那麼可怕,卻依然無法說服心有疑慮的民眾。

而台灣經歷三次政黨輪替後,對於許多選民而言,國民黨、民進黨各自都曾有過「自打嘴巴」的紀錄,也讓政策進行良性辯論的空間大幅縮小。舉例而言,在美豬爭議事件中,國民黨與民間團體多次批評民進黨過去在野時反對美豬、美牛進口,今日卻前後不一,蔡英文在臉書上親自回應

「…有些人批評民進黨前後不一致,我不能同意這樣的指控。

2009年的美牛抗爭,針對的是當時令人疑慮的狂牛症問題,也正因為有抗爭,才有後來的「三管五卡」。2012年的抗爭,則是馬政府想要進一步開放含萊劑美豬美牛,引發民眾質疑萊劑容許值並沒有國際標準可遵循,以及豬農憂慮進口衝擊的問題。

2012年7月,國際食品法典委員會(CODEX)公布萊劑容許值標準,民進黨也立即改變態度,在符合國際標準的原則下,接受進一步開放美牛進口。不過有關美豬的議題,當時因為憂慮衝擊養豬產業,暫時沒有開放。

事隔多年,從美牛進口量大幅成長的趨勢看來,當時民眾對萊劑的憂慮,已經漸漸緩解;而當時令人憂慮的養豬產業衝擊問題,也隨著口蹄疫拔針、台灣豬重新恢復出口,以及我們宣示投入百億基金強化養豬產業競爭力後,疑慮慢慢降低。」

2020年12月31日台北,「拒毒豬、凱道萊跨年」晚會,示威者以靜默遊行表達對政府開放萊豬進口的不滿。
2020年12月31日台北,「拒毒豬、凱道萊跨年」晚會,示威者以靜默遊行表達對政府開放萊豬進口的不滿。

針對蔡英文的說法,國民黨人嗤之以鼻。國民黨立委洪孟楷在臉書上發文駁斥,「民進黨…一再強調2012年CODEX標準出來後就不再堅持零檢出,但農委會在2016年5月31日、即蔡英文上任後的新聞稿清楚寫著…『對於萊克多巴胺美豬,農委會目前仍堅守禁止開放立場』,所以2016年的蔡英文政府還是不開放含瘦肉精美豬,現在開放就是自我打臉,更證明胡扯2012年後就改口,根本說謊。」

但對於原本就心向民進黨的群眾而言,國民黨才是「執政時主張進口、在野就拼命反對」的一方。兩黨之間互相指責彼此「今是而昨非」的口水戰,也讓「反萊豬」的聲浪雖不算小,卻因為沒有一個可信而足夠茁壯的反對黨或政治團體作為載體,爭議半年,卻沒有形成足夠的反對力量。

而原本被消基會等團體期待要「展現心聲」的秋鬥遊行,也因不但選擇國民黨團合作、談合作的過程亦有重大瑕疵,最終,就結果而言,其所發揮出的打擊與監督力度,遠遠小於台灣民意對此的憤怒與不滿。隨著2021年的開始,民眾對「萊豬」的疑慮,是否會持續延燒、又或者隨著時間而淡去,誰都說不準。

一場美豬、美牛開放爭議,可說是80年代與WTO框架遺留給台灣的「農業自由化」債務,在世界地動山搖的2020年,「轉生」出全新的面貌。當二十一世紀的第二個十年正式上路,自由貿易是否更自由?民主政治是否更民主?一切或許就如美豬與美牛爭議中的「科學問題」一樣,再難找到簡單的標準答案。

讀者評論 8

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  1. 不错的文章,把莱猪问题梳理得很清楚

  2. @五毛 贵国还有正常人吗?小丑竟在我身边?

  3. @ATTTT:可否舉一個貴國在野黨在微博發文駁斥習近平的例子方便大家討論,而不是單純看笑話。

  4. 啧啧啧啧,这要是同样的事情换到大陆,估计标题已经是独裁政权不顾百姓死活,共产党丧尽天良,这就是体制的失败,共产党不但是数字极权,也是生物极权blablabla,然后主体一换成了台湾,所谓的“民主政体”,居然开始从八十年代谈起,试图洗地,这有啥好洗的呢?民进党郭正亮都说了,这就是个巨大的讽刺。什么讽刺呢?一面倒抱美国的大腿,舔美国的asshole,押宝押一个根本不在乎民主独裁的川普,只因为他无脑反中,结果押宝押错了的荒唐故事而已。端上面很多所谓的自由民主派人士一直不太情愿讨论这个问题,毕竟所谓的“普世价值”,“民选政府”不太能够主动的,合法的,干出这种荒唐傻逼的事情而已。EricChan居然说这是less eveil的选择而已,强硬扯上这又是老共逼得,大概雄风三打了自己家的渔船,空军总长撞了山,也都是老共的阴谋吧,阿哈哈哈哈哈
    坐等阴阳人,田目人前来whataboutism,建议换点新鲜的东西,不要太老套了没意思☺️☺️☺️

  5. 謝謝,好文

  6. 为何不提立法院决议后对跑票三位立委的党团停权?如果没有民意,请问立委王美惠在哭什么?

  7. 好文章!一文解清脉络!

  8. 終於等到端端出萊豬相關的文章了!這議題吵了好久,看過不少政治人物的分析,但總覺得少了些什麼,通常略過政治立場與基本的議題說明後,剩下可供吸收理解的觀點就所剩無幾。本篇的重點大概是理出了農產貿易的國際與歷史脈絡,這也是其他媒體著墨不深之處。