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從「共機擾台」到「偽出國」:台灣的天空,誰說了算?

看似無邊無際的天空,依然藏著人類世界的政治角力痕跡。而台灣周邊的空域,更是各方強權的兵家必爭之地。


2020年9月23日台灣桃園國際機場,長榮航空公司的飛機在起飛。 攝:I-Hwa Cheng/Bloomberg via Getty Images
2020年9月23日台灣桃園國際機場,長榮航空公司的飛機在起飛。 攝:I-Hwa Cheng/Bloomberg via Getty Images

今年雙十節前後,台灣附近的空域分別發生了幾起事件,乍看毫無關聯,卻在日趨緊張的東亞局勢之中,共同反映出了一些玄機。

首先,長榮航空再度推出了「類出國」航班,除了延續疫情期間民眾「好想出國」的商機之外,也搭配雙十國慶話題,推出「雙十同遊・夢幻起飛」專機,機上提供了鼎泰豐的套餐,以及帶有雙十圖樣的糖霜餅。

很有意思的是,從飛航紀錄供應商 FlightRadar 的資料來看,這班編號為 BR-5888 的航班在起飛之後,先是向東飛行、在日本最西端的與那國島上空盤旋一週,接著才返回台灣,繼續經過蘭陽平原、澎湖、墾丁等地上空。事實上,這並非長榮雙十航班獨有的路線:舉凡華航、虎航、星宇航空早前發賣過的幾次「類出國航班」,航行路線也都與此大同小異,或者環島、或者繞往琉球群島西側。

和「類出國航班」帶點荒謬的喧鬧歡樂相比,台灣軍方在同個時期傳出的新聞,就顯得詭譎嚴肅許多。 10 月 15 日,一架由台灣國防部承包、飛往東沙島的包機,在即將進入香港飛航情報區時,遭香港航管人員輾轉告知「航道前方存在危險」,因而被香港航管中心拒絕進入,最後被迫折返。

消息曝光之後,台灣輿論出現了疑惑的聲音:原來台灣航機前往台灣實質管轄的東沙島,居然必須經過香港同意才能降落嗎?台灣前往南海軍事據點的運補航線,竟然掌握在香港航管單位的手中嗎?再細看報導內容,讀者也不難發現一個關鍵詞:香港飛航情報區。什麼是飛航情報區(flight information region,以下簡稱 FIR)?

如果我們把台灣軍方的東沙包機,和民航業者的「類出國包機」並置看待,「飛航情報區」到底在其中扮演了哪些角色?近來因為「共軍軍機擾台」,而經常出現在新聞中的「防空識別區」(Air Defense Identification Zone,以下簡稱 ADIZ ),和 FIR 又有哪些不同呢?

圖:端傳媒設計組

2008年7月23日台灣高雄市東沙島,台灣軍方的C130飛機準備從東沙機場起飛。

2008年7月23日台灣高雄市東沙島,台灣軍方的C130飛機準備從東沙機場起飛。攝:Alberto Buzzola/LightRocket via Getty Images

飛航情報區:無關主權、卻主宰天空的民航疆域

所謂 FIR,是由國際民航組織(International Civil Aviation Organization)所制定、管理的全球分區體系,目的是規範空域的航管權責,將世界上的天空劃分成幾個部分,再由各區的航管中心進行管轄。這些 FIR 的大小並不一致、也沒有絕對標準可言,基本依據地理條件、管理方便等務實的原則進行劃分,也未必和國界重合。

提及 FIR 體系的濫觴,時序必須拉回二戰即將結束的 1944 年:當時有 52 個國家的代表在美國芝加哥聚首,簽署了《國際民航公約》,期待能在二戰結束後的國際框架之中,對日漸重要的全球飛航體系制定規範;當時仍是中國合法政權代表的中華民國,也參與了該次簽署,因而成為國際民航組織的創始會員國。

目前世界上一共約有 270 餘個航管中心,負責對情報區內的空中交通進行管控,同時也和機場塔台、近場台或其他 FIR 的航管中心保持聯繫,交換航班資訊、航道安全狀況等情報。簡單來說,航管中心就像世界空運的一個個交通指揮中心,而各個 FIR,就是這些指揮中心各自負責的管區。

至於台灣上空的 FIR,最初則是於 1951 年成立,最初劃定的範圍東至東經 123 度(該經線穿過日本與那國島)、北至北緯 29 度、南至北緯 21 度,西則至東經 117.5 度;包括中國大陸東南沿海的福建、浙江等地,也都被包含在內。

圖:端傳媒設計組

然而台灣和琉球的美軍逐漸發現,由於當年航空器的爬升能力較差,而東經 123 度的邊界距離台北松山機場又太近,因此從台北起飛向東的航機,很難在 FIR 交接處爬升至指定高度、造成航管和聯繫的困難,因而又在 1955 年決定,將台北 FIR 的範圍稍微向東擴展,定為東經 124 度(該經線穿過日本石垣島西表島之間),從此沿用至今。

事實上,這也是為什麼幾乎所有台籍航空公司的「類出國」航班,都會將「沖繩」列入巡航路線——因為石垣島以西的空域,直到今日都依然歸台北 FIR 管轄,而且「類出國」航班也不會在日本領土落地,因此就技術上而言仍是一個百分之百的「國內航班」,連台北 FIR 都沒有飛出,既無需向福岡 FIR 報備飛行計劃、也不用向福岡 FIR 繳納過境費,卻仍能讓乘客在空中對日本領土留下匆匆一瞥。

至於讓台灣軍方包機折返的東沙島呢?情況就沒這麼幸運了。

翻開地圖,東沙島大約位在東經 116.7 度、北緯 20.7 度的位置,十分不巧地,就落在台北 FIR 的邊界外緣,屬於香港 FIR 的管轄範圍。換言之,任何從台灣飛往東沙島的民航機,無可避免地,都必須通過台北與香港 FIR 的交接點,降落前也必須由香港提供飛航情報——10 月 15 日被迫折返的台灣軍租包機也不例外。

根據台灣民航局公布的通聯紀錄,香港航管中心於折返事件當天,曾向台北航管中心通報,台北和香港管區交接點的西面存在「危險區」,安全高度必須維持在 26,000 呎以上。然而當台北航管中心詢問「危險區」指的是否為軍演時,香港卻回覆無法告知,並坦承並未事先發佈「危險區」的飛航公告(NOTAM)。由於該次航班由 ATR72-600 雙螺旋槳機型執飛,最高巡航高度僅 25,000 呎,因此該軍租包機航班別無選擇,只能折返。

這起事件,為台灣首次有航機前往東沙島遭香港航管中心拒絕,理所當然地引起了軒然大波;箇中原因,不只是因為近期台海情勢緊張、「危險區是否意味軍演」的敏感問題而已,還牽涉了其他更重要的問題,比如:如果今天不是民航機、而是軍機的話,台灣方面是否同樣需要透過香港航管中心提供飛航情報呢?再者,只要香港航管中心拒絕台灣航空器進入,台灣便必須服從嗎?萬一哪天南海情勢緊張,台灣通往東沙島、南沙島的後勤補給路線,是否也會落入香港航管中心的掌控之中呢?這些問題,在現有的國際民航體系,以及兩岸在國際法框架下曖昧不清、卻又實質分治的現狀之中,都不是容易回答的問題,在可見的將來裡,也極有可能再次引發爭議。

2020年9月18日,台灣國防部發布的照片,一架飛近台灣防空識別區的中國解放軍轟-6戰機。

2020年9月18日,台灣國防部發布的照片,一架飛近台灣防空識別區的中國解放軍轟-6戰機。圖:Taiwan Ministry of National Defense via AP

防空識別區:充滿美軍斧鑿痕跡的「空中地盤」

那麼防空識別區(ADIZ)和 FIR 又有什麼差別呢?

所謂的 ADIZ,最早是由美國於 1950 年代的韓戰末期所創設的,指的是一國基於空防需求,在領空外所劃定的區域,以便在領空外發現不明飛行器時預留應變、緩衝時間,防止不明飛行器闖入領空;然而 ADIZ 並沒有國際法作為基礎,經常是各個國家單方面劃設的結果,其他國家未必會承認,甚至偶爾會有重疊的現象,因而和由國際民航組織主導規範、各國也都承認的 FIR 非常不同。

圖:端傳媒設計組

ADIZ 的功能恰如其名,主要以識別、預警為主,並不等同於領海上空、也不牽涉主權,但不論就象徵意義、或軍事功能而言,都經常被外界解讀為「勢力範圍」,因而格外容易引起爭議;曾經公布 ADIZ 範圍的國家,包括美、加、日、韓、印、澳洲在內,一共有二十多國。

至於台灣現行的防空識別區,最早則是於 1953 年由美國主導劃設的,打從一開始,就一直涵蓋中國大陸的福建、浙江、江西等省份空域;乍看之下,台灣的 ADIZ 和 FIR 範圍幾乎雷同,唯一的差異,只是前者的東界位於東經 123 度,後者則位於 124 度——說到這裡,你或許會覺得有點不太對勁。

沒錯,台灣周邊的 ADIZ 和 FIR 基本就是同個時代的產物,也都是在美國主導的跨國體系和框架下所劃定的體系,兩者之間緊密關聯;如果不是因為台北 FIR 於 1955 年稍微東擴,其實台灣的 ADIZ 和 FIR 範圍原本是完全一致的。

圖:端傳媒設計組

這種美國主導的秩序,也可以從日、韓、台之間的識別區界線看出:在美軍主導的冷戰架構中,日、韓、台的防空識別區界線堪稱「完美」,彼此並沒有重疊,其反映的其實就是美軍在其中介入、主導的斧鑿痕跡,日、韓、台只能配合接受。

有些說法則指出,今日台灣的 ADIZ 和 FIR 東南側之所以會被削去一角,就是因為美軍希望方便菲律賓和日本之間的軍機往來,所以才會在 1959 年將日菲間的航道從台北 FIR 和台灣的 ADIZ 範圍內分割出來。

美國在其中的角色,還可以從另一件事情看出:不論是 FIR 或 ADIZ ,台、日的界線其實都位於日本領空境內,因而造成了「雖然身處日本領空,但飛航情報區卻由台北管轄」的現象;然而被劃入台北 FIR 或台灣 ADIZ 的部分琉球列島,在 ADIZ 和 FIR 劃設時的 1950 年代本來就是美國的託管地,因此當時的日本政府根本就無從置喙。

事實上,今日的福岡 FIR,也是在 2006 年才由東京 FIR 和 那霸 FIR 合併、更名而成;原本分立兩區的設計,也可以看作沖繩曾經由美軍管理、後來才移交日本的遺留現象。

台北 FIR 和台灣 ADIZ 那「一個經度」的差異,偶爾也會在某些突發事件之中顯現:8 月 16 日,星宇航空執飛了一趟「星宇人飛行假期體驗航班」,只供內部員工、員工眷屬和粉絲搭乘,飛機駕駛則由人氣一直很高的董事者張國煒親自擔當。然而這趟航班卻傳出張國煒「臨時加碼」飛往釣魚台的爭議,牽動了中、台、日之間緊張的地緣政治神經。

星宇航空事後澄清,該次航班並未偏離原定的飛航計畫和航路,也有向日方申請,卻也反映出了一個尷尬的現狀:釣魚台所在的位置,正好就在東經 123 和 124 度之間,因此同時位於台北 FIR、以及日本的 ADIZ 境內,因而特別容易引起爭議。

事實上,釣魚台爭議的背景,其實就是美國在冷戰結束之後、逐漸在東亞地區鬆手的動態;在個背景之下,日、韓、台之間原本緊密契合的防空識別區,也逐漸出現了變化和縫隙。

最顯著的例子便是,日本在2010 年 6 月份曾單方面地將 ADIZ 向西擴張,希望將原本劃歸台灣 ADIZ 的那國島西側領空,畫進自己的 ADIZ 範圍內,但並未獲得台灣承認。此外,為了因應中國劃設東海 ADIZ ,韓國也在 2013 年將 ADIZ 向南擴張,從而和日本的 ADIZ 發生了重疊。

同樣想當然耳地,中華人民共和國政府對美國在韓戰期間、於東亞地區主導劃設的各個 ADIZ 也並不承認,只是礙於早期解放軍空軍實力不足,直至 21 世紀初,都未曾有能力正式提出挑戰;兩岸之間在空域上的實質界線,也是在 1990 年代後期,才逐漸退縮至今日的「海峽中線」位置,而就實務而言,台灣國防部近年來,也已經不再對「海峽中線」以西的飛行器進行防空識別——中華戰略前瞻協會研究員揭仲也認為,「海峽中線」本質上就是美軍干涉台海的暫時停止線。

然而這個維繫了半個多世紀、並在各方默契之中延續下來(或低調挪動)的動態平衡,卻在 2013 年被剛剛上台的習近平打破了:當年 11 月,中國國防部公布「東海防空識別區」的範圍,其中有一大部分與日本的 ADIZ 重疊,因而在國際間引起了一陣譁然。

到了 2020 年,中國解放軍則開始頻繁派出軍機、進出台灣 ADIZ 的西南角。有些人認為,這是中國政府為了劃設「南海防空識別區」鋪路;有些人則指出,這是中國政府為了在巴士海峽找到缺口,突破美國在東亞地區設下的「第一島鏈」而做準備——如果我們把近期東沙包機折返的議題拉進來一起看,似乎就更有值得台灣政府擔憂的地方了。

從東亞地區各個 ADIZ 的本質和變遷來看,共軍近日所謂「侵擾中華民國防空識別區西南部」的舉動,也就不只是「挑釁動作」而已,實際上還是在「透過不斷活動,擴張自己的實際勢力範圍」,放在更長遠的時間脈絡來看,也有可能是中共長久以來一步步擴張的一個新階段,其中的目的之一,或許可能是為了打破 1953 年美國在東亞建立的 ADIZ 體系。在仍無法掌控台灣島之前,力圖先獲取東海、南海的勢力範圍,以及通過巴士海峽。

換言之,解放軍機近期的「侵擾活動」,是否很類似中共和越南近年在南海的經營——不斷蓋人工島、擴建機場,大有「經營久了、繞久了,領海、就能對領海/領土主張帶來實質根據」的意味在裡頭?解放軍真正的想法,我們不得而知。但追根究底,ADIZ 和 FIR 並不一樣,本來就沒有任何國際組織在負責主管,本來就是在各國不斷斡旋、互動的過程中逐漸成形的。

更重要的是,我們很容易會將「共軍擾台」,想像成一個中共在破壞「靜態現狀」的事情,但事實並非如此。長遠來看,這其實是中共不斷試圖擴張、透過各種方式「協商」出實質界線的動態過程的其中一個階段——今日的「海峽中線」,其實也就是這個動態過程中的一個階段產物。

至於這個動態過程會不會在近期邁入下一個階段呢?或許這些埋藏在 FIR 和 ADIZ 之中、我們平常在差旅往來過程中不會注意到的玄機,就是值得我們注意的觀察對象。

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