逃犯條例 深度 評論

葉健民:香港區選逆轉之後,北京可能的管治邏輯

北京必須承認短期內無法恢復秩序。這種情況下,她會作出讓步以化解危機嗎?


2019年12月1日,區議會選舉後,網民發起尖沙咀「毋忘初心大遊行」。 攝:林振東/端傳媒
2019年12月1日,區議會選舉後,網民發起尖沙咀「毋忘初心大遊行」。 攝:林振東/端傳媒

區議會選舉塵埃落定,民主派取得全面大勝,令建制派受到史無前例的災難性挫敗,成功把自六月以來的強大民氣轉化為實實在在的政治力量。這場選舉令人鼓舞的地方,除了在民主派交出亮麗成績,也在其象徵著「和理非」和「勇武派」之間的相互尊重和彼此諒解。和理非渴求以選舉作為變相公投,以選票懲罰建制派;而即使在警方包圍大學校園、容易令人情緒強烈的情況下,勇武派依然可以順應民情,自我約束,在選舉前三數天全面「停火」,令政府全無藉口去中止選舉。

這種收放自如、互相體諒的表現,不緊大大提升了「和勇」之間的信任和認同,也再次向全世界說明這場全民抗爭有其反思自省、有理有節的一面。

選舉結果說明抗爭者意志堅定、全無退意,運動的睿智和韌力也令北京明白難以完全駕馭局面,必須承認短期內無法恢復秩序。但在這種情況下,北京會作出讓步以化解危機嗎?

2019年10月1日,沙田遊行,示威者與警察發生衝突。
2019年10月1日,沙田遊行,示威者與警察發生衝突。攝:陳焯煇/端傳媒

獨立調查與重啟政改,有多大可能?

五大訴求中,「獨立調查」是全民共識,但以目前情況來看,可能性卻並不太高。因為中共對任何威脅其權威的群眾運動,都會採取暴力鎮壓的基本動作,至習近平年代則更加嚴重。而至今為止,也沒有跡象顯示北京會放棄把「止暴制亂」作為回應反修例運動的主要手段,倚賴警隊強硬執法也依然會是特區政府處理局勢的最重要對策。若要在監警會以外對警隊進行全面調查甚至追究責任,將與這種倚賴警隊的方針背道而馳,甚至會嚴重削弱警方「震怯策略」的有效性。

日前鄧炳強走馬上任警務處處長一職,令情況更加複雜。這位「新一哥」上任之前已經是警隊二號人物,直接參與了各項警隊部署和行動。換言之,假如調查發現警隊過去半年確實出現了系統性失誤,他也勢必難辭其咎;但要是把這名剛被中央任命的處長拉下馬,便等同說北京用人不當犯了錯誤,場面並不好看。

「重啟政改」是另一個關鍵訴求,但前景就更加不容樂觀。這不單是因為北京極不願意在民主派意氣風發的時候啟動程序,以免進一步助長他們的氣焰,困難也在於,即使中央重提政改,民主派也不敢貿然接招。

一般認為,人大831決定是政改的最大絆腳石,但民主派在區議會選舉之後影響力已大為提升,他們的計算便可能有所不同。如今民主派絕對有能力拿下三分之一的特首選舉委員會票數,若接下來能夠爭取到部份與中央貌合神離的本地財團的支持,繼而取得過半數的提名權來推選特首候選人,也並非完全沒有可能。即使未能取得關鍵半數,任何有意問鼎特首寶座的人,也不可能忽視他們手上的票數。換句話說,新形勢令民主派即使在831框架下,也有能力左右大局、牽制北京。

但問題是,經過六個月的抗爭和付出了慘烈的代價後,示威者對民主的追求和對理想的堅持衹會有增無減,因此或許衹有「全無篩選的公民提名」是他們唯一可以接受的選項。在這種情況下,即使是特首選戰出現了上述的微妙變化,民主派或也難以在人大831基礎上展開政制討論。在中港雙方都缺乏妥恊動力的情況下,重啟政改難度極高。

2019年10月16日,林鄭月娥任內第三份施政報告記者會。

2019年10月16日,林鄭月娥任內第三份施政報告記者會。攝:林振東/端傳媒

林鄭下台 or 不下台,北京的考慮?

但到了今天,可能祇有林鄭下台,才能平息民怨。區議會選舉之後,有意見認為她離下台日子又近了一步。建制派在地區的力量近乎被連根拔起,他們對林鄭的怨憤祇會更深。對他們來說,假如還要繼續支持這個全無民望的特首,大有可能會拖垮他們明年立法會選舉的選情。因此,假如有人努力向中央痛陳利害,強烈建議把林鄭拉下馬以求為建制派止血,也不會令人感到意外。

但另一方面,即使暫且放下面子問題不談,如何尋找林鄭接班人也令北京極為頭痛。假如真的讓林鄭下台,就表示北京決定對特區改吹和風,願意暫時以懷柔政策去處理香港。所以最理想的人選,不單要有能力管理香港,也必須同時為各方接受。

在這種思量下,爭議性較少的陳茂波和唐英年應該是首選人物。陳茂波從政作風低調,亦長年努力營造謙卑形象,加入政府後亦甚少公開與人結怨。唐英年早年為自由黨成員,也與民主派政黨關係不俗,同樣是具有親和力的政治人物。在履歷上,兩人都曾任發展局局長和財政司司長,牌面上也算得上是對公共行政有實戰經驗,也理應對中央最為重視的金融財經領域有一定認識。

但問題是陳茂波上台,對很來很多人來說就等同梁振英回朝,勢必會引起各界反彈;但假如真的由唐英年走馬上任,外界會否覺得北京向本地財團、城中首富低頭,北京又可否嚥下這口氣,存在問號。

更重要的是,無論何種方案,北京始終都有一個心理關口,就是假如短期內進行特首補選,也祇會為民主派提供一個平台和動員機會去借題發揮攻擊自己。現在反對派更擁有左右大局的票數,選舉的風險也變得難以估計。這個複雜的棋局怎樣走下去,北京看似舉棋不定,反而令本來看似時日無多的林鄭有機會喘息。

北京最終會否做大幅讓步,還要視乎其對反修例運動後續能力的評估。中共主要考慮的,是即使抗爭者無意罷休,但是否有能力把行動升級至更大壓力。示威者固然可以再發動三罷、堵路、甚至進一步把勇武行為激化,但北京也會相信警方有能力以更大武力去進行反壓。局勢發展到今天,人命傷亡、暴力圍堵都見過了,甚至警察發射實彈也接二連三發生。北京可能會認為民眾會出現「憤怒疲勞」,對警方暴力見怪不怪甚至「習以為常」,不會再輕易被衝突場面刺激而走到前缐。

2019年11月28日,香港中環愛丁堡廣場,民眾集會感謝美國通過《香港人權與民主法案》。

2019年11月28日,香港中環愛丁堡廣場,民眾集會感謝美國通過《香港人權與民主法案》。攝:林振東/端傳媒

至於國際壓力,在美國通過了《香港民主及人權法》之後,其他西方國家也相繼跟隨,北京自然會不爽。但米已成炊,北京或許也會認為假如美國連這張王牌也出了,抗爭者這條海外戰線就也會走到盡頭,再難有新招。

所以,北京很可能判斷,六個月後的今天,大概就是香港局勢「最壞的情況」。雖然特區經濟受到創傷,本身也確實面對不少的國際壓力,但北京大概認為這依然是在承受範圍之內,既然沒有即時解決問題的辦法,那麼乾脆就和抗爭者「鬥長命」。北京大概始終相信,示威者總會有筋疲力倦、彈盡糧絕的一天。

當然,明年的立法會選舉依然是北京一個關鍵考慮。但即使建制派在區選出現崩盤式損傷,得票比率卻依然可以穩控四成,令中央未致對親中力量信心全失。在立法會選舉以比例代表制進行的情況下,北京預計建制派議席上會有損失,但區議會式的傷筋斷骨性創傷,應該不會再出現。更何況還有一半議席由功能組別產生,建制派最終保住立法會的控制權應絕非難事。民主派有更多議席,當然非北京樂見,但能否維持「行政主導」局面,關鍵仍取決於能否團結建制。在這方面,北京始終對自己的動員能力抱有信心。在這些計算下,以棄車保帥、林鄭下台的方式換取選票的迫切性,也許未必會那麼高。

中共接下來的管治邏輯

總括而言,北京面對目前這種不勝不敗的僵局,預料會保持耐性,繼續以「嚴打」為主調,以拖延手段消耗抗爭者的意志和能量。北京的打擊面也會不斷擴大,由祇打街頭上的勇武派,進而針對機構性對象,例如大學、醫療機構,以抽起撥款、人事更替等手段,去對這些並無全心全意配合政府「止暴制亂」的機構施壓,期望這種壓力層層下達,遂步截斷抗爭者的輿論以至物質上的後勤支援。但北京也有可能會同時作出策略性的局部讓步,反守為攻。例如可能選擇性地追究幾名犯事情節嚴重的警員(如故意撞人的交警、近距離槍擊年輕人的警員)、甚或調查元朗721指揮失誤。即使林鄭短期內可能不會下台,北京也可以來個行政會議改組,甚至逼令個別司局官員辭職。

有大局需要,中共要誰人頭落地,從來不會手軟。這些「善意回應」,雖未直接觸及五大訴求,但也將回應部份民怨,說不定可以為政府爭取一定民意支持。假如民情真的因此而出現明顯變化,民主派在選舉在即的情況下,不可能置之不理。但假如他們因此與政府進行互動,又勢必會被勇武派視為出賣運動。換言之,「局部讓步」可攻可失,又有陷民主派於兩難的可能性,對北京來說不失為上策。

但從更長遠的角度來看,即使這場運動最終完結,中港之間矛盾、彼此之間心結,仍然難以解開。歸根究底,兩地之間對法律功能的理解,和對如何限制公權的期望南轅北轍,造成了彼此間的深層矛盾。

經歷了英國百多年殖民管治的香港人,講求法律的硬性約束,對成文法例視若神明,凡事要依章辦事講求規矩。香港人追求的,是法制之下的穩定性和可預測性,所以大家講究白紙黑字清清楚楚的合約關係,相信法律就是限制公權、保護公民的尚方寶劍。對很多香港人來說,《基本法》就是中港之間的契約關係,代表北京的莊嚴承諾。

2019年11月24日,參選沙田瀝源區的岑子杰在和其競選團隊拉票。

2019年11月24日,參選沙田瀝源區的岑子杰在和其競選團隊拉票。攝:林振東/端傳媒

但偏偏對於中共來說,法律只是一種管治工具,它必須配合政權的政治需要。所以,法律本身祇求羅列出個大致方向,表明政府的立法原意和基本原則,法規條文的正確意義,還要適應一時一地的處境。這種「靈活變通、因時制宜」的管治手法,也貫穿了中共近百年的歷史。中共在國共內戰和抗日戰爭期間的生存之道,在於共產黨按照各個根據地的不同環境,因地制宜去進行游擊戰。鄧小平的改革開放,也是以摸着石頭過河的方法走過來,而先行先試、政策先於法律的情況更是屢見不鮮。由於中共定義的「特殊情況」、「大局需要」、「政治考慮」永遠優先,法律也因此絕不能寫得太死。

放在中港關係的脈絡上,中共所追求的法律模糊特性正是兩制矛盾的根本原因。在北京眼中,《基本法》的條文要義當然也可以因應形勢靈活解釋。假如北京認為香港民心歸順大局,她可以從寬理解特區自治範圍;相反,一旦判定港人銳意謀反挑戰中央,北京便會堅決糾正港人對一國兩制的「錯誤」理解,強調《基本法》其實早已列明中央對港一直擁有全面管治權。

中英當年九七談判,北京為了重返國際社會刻意爭取西方認同,願意以成文法則去詳細列出對香港的種種承諾,但這種嘗試與中共自身的政治邏輯格格不入,令北京廿多年來在處理香港問題時不能得心應手。到近年中港矛盾日深,北京發現,當年勉強接受在特區建立的半民主混種政體(hybrid regime) ,原來己設下足以掣肘自己權力的種種限制,例如司法獨立和有限選舉等,令自己在特區事務上處處受挫。因此北京從國家安全和主權原則的「大局」考慮,按政治需要不斷以人大釋法去重新演繹原有承諾,以求糾正錯誤正本清源,但也因此與港人越走越遠。

反修例抗爭如何終局,也許還未有定稿,但中港碰撞矛盾加深的劇情,恐怕衹會不斷重演。如何面對中共對法律模糊性的執著和不受限制解釋權的獨家專利,是港人能否安身立命的關鍵所在。但在今天全無大台、各自表述的理想主義青春大潮中,我們要孕育出集體智慧去現實地與北京進行有節有理的互相摸索(muddling through),又談何容易?回歸廿二年,中港雙方彷彿在兩條平行頻道進行對話,各說各話、眾聲喧嘩,彼此卻又訊息隔絕、無法傳意。尋找出中港之間的共通頻率,是一國兩制走下去的唯一希望。

(葉健民,香港城市大學公共政策學系教授)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
評論 逃犯條例 葉健民