深度 逃犯條例

「逃犯」之城自由港:香港獨立關稅區地位走上歷史路口

美國國會將於今日復會,各方討論多時的《香港人權及民主法案》或有機會通過,香港的「獨立關稅區」地位將正式走上新的歷史路口。


2019年9月8日,有網民發起在中環遮打花園舉行「香港人權與民主祈禱會」,隨後遊行至美國駐港總領事館。 攝:林振東/端傳媒
2019年9月8日,有網民發起在中環遮打花園舉行「香港人權與民主祈禱會」,隨後遊行至美國駐港總領事館。 攝:林振東/端傳媒

香港反《逃犯條例》修例運動進入第三個月,在美國國會復會(9月9日)前一日,有市民發起「香港人權及民主法案祈禱會」,並於會後遊行前往美國領事館請願,訴求盼望美國國會通過《香港人權及民主法案》。集會後,警民再次發生嚴重衝突,直到深夜,警方甚至連開數槍驅散旺角警署外民眾,衝突情勢不斷升高。

在9月8日,香港抗爭正式將《香港人權及民主法案》拉上街頭;9日,也是美國國會正式復會,或將啟動程序通過該法案的第一日。若法案通過,美國國務卿將每年向國會提交《香港關係法》年度報告,報告中將評估有關香港自治狀况,評估香港「一國兩制」情形是否名存實亡,若否,國務卿將可向國會提議取消獨立關稅區在內的各種香港特殊待遇。以獨立關稅區為首、美方給予香港「不同於中國」的系列特惠政策,接下來將一步步成為中美關係之間的籌碼,香港自殖民時期留下來的百年基業,來到一次風雲變幻的關口。

衡諸獨立關稅區的誕生,本身是香港百年歷史的縮影。獨立關稅區,並非專屬於香港的地位,也並非美港之間專屬的經濟特權,乃是關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)成立之初,為了處理當時尚未獲得獨立主權的殖民地而設置,讓這些還未正式分娩的國家,能先在經濟上享有自主權,成為一非主權實體。不少獨立關稅區,如印尼,在正式獨立之後,便以國家的身分加入組織,不必再以獨立關稅區的地位行走江湖。

然而,不是每個獨立關稅區都能以這種方式終結「臨時」狀態,部分經濟體的並未走上一般獨立國家之路,因故長久以獨立關稅區的方式參與經貿活動。香港是其中一個案例,「台澎金馬個別關稅領域」即是另外一個近似案例,在這一點上,台灣與香港確實法律地位近似,以非主權實體的方式參與國際經貿組織,儘管台、港形成此等地位的原因,實可說是南轅北轍。

「獨立關稅區」是什麼?

台澎金馬緣何成為獨立關稅領域,暫且不表。回顧香港的歷程,一開始是與英方一同、以英方代表團的身份參與,1984年《中英聯合聲明》簽署之後,中國政府同意繼續保留香港的獨立關稅區地位。1995年,WTO成立之後,香港以「中國香港」的名義成為 76 個創始成員之一,加入時間比中國早了七年。

獨立關稅區的前世今生。

獨立關稅區的前世今生。圖:端傳媒設計部

關稅暨貿易總協定(GATT)

1944年7月,44個國家通過《布列敦森林體系》(Bretton Woods),作為聯合國之特別機構,當時擬議中的經貿組織包括:世界銀行(World Bank)、國際貨幣基金(International monetary Fund)、以及國際貿易組織(International Trade Organization,ITO)。不過,由於聯合國所通過的ITO憲章草案遭到美國國會反對,使得ITO無疾而終。
ITO的創始會員為籌組ITO,在這一年就展開關稅減讓談判,談判結果達成4萬5千項關稅減讓,影響達100億美元,約占當時世界貿易額十分之一。各國為免籌組ITO之努力完全白費,且美國政府參與關稅減讓部分之談判業獲國會之授權,因此包括美國在內之各國最後協議,將該關稅談判結果,加上原ITO憲章草案中有關貿易規則之部分條文,成為眾所熟知的「關稅暨貿易總協定」。
【註】ITO的23個會員國包括:澳大利亞、比利時、巴西、緬甸、加拿大、錫蘭、智利、中華民國(1950年5月5日退出)、古巴、捷克。

在改革開放初期,香港是中國通往世界的橋樑,不僅是中國的重要外資來源,更是各國貨物進出口中國的樞紐。1989年,北京發生六四天安門事件,各國政府與外資群起抵制中國,多項貸款與計畫因六四而延期討論。雖然外資回鍋的速度要比他們所宣稱的更快一些,仍帶給香港莫大的「97恐慌」。為了平息相關聲浪、保護美國人在港的利益,1992年,美國通過《1992年美國-香港政策法》,趕在主權移交前,確保香港的獨立關稅區地位,拉出一條中國與香港之間的體制防火牆。

《1992年美國-香港政策法》(俗稱《香港關係法》)在這種氣氛下出台,主要闡明香港在 1997年回歸之後,依然享有「獨立關稅區」的待遇,無論是政治或是經濟,美國都會把香港看作一個獨立自主的地方,讓「美中關係」並不全然等同於「美港關係」。對於美國來說,《香港關係法》除了有經濟目的,無疑也有牽制北京政府的用意。

而自從1992年制定法案之後,法案的內容未曾有過正式修改。然而,2014年香港佔中運動爆發之後,開始有部分國會議員試圖以《香港關係法》作為槓桿,提出《香港人權與民主法案》,要求國務卿對香港的自治程度進行認證,以決定《香港關係法》下維持的獨立關稅區地位是否仍具備正當性。

隨著雨傘運動79日的潮起潮落,當年的草案立法無疾而終。但自2018年底開始,隨著中美貿易戰越演越烈,2018年11月,隸屬於美國國會的「美中經濟與安全審查委員會」(下稱「USCC」)發表年度報告 。文中指出,習近平擔任中國國家主席期間,香港的自由受到嚴重打壓,像是港府拒絕香港民族黨的參選香港外國記者協會(FCC)副主席馬凱(Victor Mallet)入境香港遭拒,以及港府首次拒絕美國逃犯的請求。委員會表示,這是回歸之後從未發生過的事。

報告中,上述事件被解讀成北京政府的干預,並建議國會應該重新評估軍商兩用的技術出口管制,「因為這關乎美國對香港與中國分成兩個關稅區的做法。」這份報告很快地就在香港社會引發風波,還有香港議員前往美國進行遊說,表示不該取消香港的特殊地位。

現任眾議院議長對華強硬,89年曾參與聲援六四行動

現任美國眾議院議長佩洛西。

現任美國眾議院議長佩洛西。攝:Chip Somodevilla/Getty Images

在本次修例風波中,眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)無疑是這次法案爭議中的關鍵政治人物。被外界普遍視為「對華強硬」派的佩洛西於1940年出生,家族是巴爾的摩知名的政治世家,父親是12年的巴爾的摩市長,後來跟著丈夫搬到舊金山,因其出名的募款手段,成為民主黨內一名急速竄起的新秀。1987年,佩洛西第一次進軍國會,兩年之後,中國便爆發六四天安門事件。1991年,六四事件發生後兩年,佩洛西與其他美國官員一同到廣場舉布條聲援,並在國會提出《中國學生保護法案》,為六四流亡學生提供庇護。法令頒布的六年內,美國政府一共提供了5.3萬張綠卡給予相關人士。

佩洛西曾擔任眾議院民主黨黨團領袖16年之久,更在2007年成為美國眾議院史上「第一位女性議長」。2018年期中選舉後,民主黨翻轉眾議院,佩洛西重拾兩年前失去的議事槌。對於進步派(Progressives)來說,佩洛西在外交及經濟議題上過於保守,與共和黨並無不同;對於反建制派來說,佩洛西也只是另一位職業政治人物,為了自身利益努力挽救問題百出的既有秩序。

佩洛西的聲量曾在去年期中選舉時達到高峰,各項民調顯示她的支持度已逐漸下滑,且在七月達到過去半年來的新低。這主要歸咎於佩洛西無法有效凝聚黨內團結,不但在整整兩年的「通俄門」調查(Russiagate)中耗盡人力及資源,最後在彈劾川普上也舉棋不定,因而引發黨內支持者不滿,此外,她與黨內年輕的國會議員們也有不少摩擦,繼今年二月嘲笑她們因應全球暖化所推出的「綠色新政」(Green New Deal)後,在七月初透過與《紐約時報》的訪問,更批評她們只會仰賴推特來宣洩情緒與不滿。

儘管受到來自各方的質疑,佩洛西在黨內的地位仍屹立不搖,其原因在於她擅長拉攏親信,透過利益交換來獎勵那些對她忠誠的人,以鞏固自己的勢力。此外,過去三、四十年來民主黨意識形態已右傾成「共和黨的溫和派」(moderate Republican),以至於佩洛西顯得相對「進步」。

在長期親中的民主黨菁英環境中,佩洛西是少數一直對中國人權議題保持密切關注的政治人物。「多年來,美國總是拒絕使用其經濟優勢來向中國爭取更公平的貿易協定,來阻止飛彈和其他先進的科技在流氓國家中擴散,以及促進中國和西藏的人權發展。北京政府對香港和西藏人權的攻擊挑戰了這世界的良知,我們如若只因為經濟利益而不向中共抗議,那麼我們便失去了在世界上其他地方談人權的道德權力了,」在美中貿易戰前,佩洛西已向川普諫言希望他在貿易談判上態度更強硬。

除了對中國採取強硬態度,佩洛西對六四事件的立場,也從未改變。事件三十週年時,佩洛西接受《美國之音》採訪時就說,除了持續紀念六四事件,她也希望中國能進行政治改革,她已向川普提出「應將人權和民主問題納進中美貿易戰的談判之中」。

佩洛西對1989年六月的紀念與致意,很快就脫離歷史感懷,走向現實。2019年六月開始,香港因《逃犯條例》修訂而引發連串抗爭,《香港人權與民主法案》開始受到前所未有的關注。在今日國會復會以前,美方就已經多次與港方人士進行意見交流,討論不斷升高的香港局勢以及法案內容。曾參與相關討論的香港議員涂謹申告訴媒體,美國很可能在幾個月內通過法案。

雖然香港行政長官林鄭月娥已於9月4日宣布正式撤銷《逃犯條例》,同時提出「四項行動」來回應香港示威者的五大訴求,但佩洛西隨即發表聲明回應林鄭月娥:「香港政府延宕多時,終於正式撤回危險的《逃犯條例》固然是好消息,但要充分實現「一國兩制」下香港民眾對於法治的願望,還有很多工作要做。……接下來國會復會,我們將迅速推進兩黨合作的《香港人權和民主法案》,重申美國在北京的打壓之下,依然堅持對民主、人權和法治的承諾。」

目前看來,《香港人權與民主法案》的通過可能性很高。若法案通過,美國國務卿將每年向國會提交《香港關係法》年度報告,報告中將評估有關香港自治狀况,若有必要,國務卿將可向國會提議取消獨立關稅區在內的各種香港特殊待遇,等同將香港視為中國「一國一制」的地區。除此之外,法案亦要求美國查明侵害香港自由者(如涉及銅鑼灣書店案的相關人士等)身份,可拒絕相關人士入境美國與凍結在美資產;保護美國公民免受《逃犯條例》影響;保證美國政府不會以「前科」為由,拒絕發出簽證給因參與和平抗議活動而遭到逮捕、拘留的香港人。

2019年9月8日,有網民發起在中環遮打花園舉行「香港人權與民主祈禱會」,隨後遊行至美國駐港總領事館。

2019年9月8日,有網民發起在中環遮打花園舉行「香港人權與民主祈禱會」,隨後遊行至美國駐港總領事館。攝:林振東/端傳媒

獨立關稅區還重要嗎?

《香港人權與民主法案》通過的消息甚囂塵上,香港成為中美貿易戰的重要籌碼,已是顯而易見的事實。但各方爭辯重點是:今日的香港,究竟對中國還有多重要?香港的獨立關稅區地位,是否還能牽制中國?

若將第一個問題放置在改革開放前夕發問,答案無疑是肯定的。改革開放前,中國銀行體系由國家壟斷,唯一的銀行機構是中國人民銀行。改革開放之時,香港是體制健全的「自由港」,實行貿易自由、匯兌自由和企業經營自由,這讓中國得以持續拒絕開放資本帳、不開放人民幣自由兌換,保持國內的金融安全,又能透過港幣達成人民幣國際化的目標。自1982年南洋商業銀行在深圳開設分行開始,香港銀行開始進駐中國,高度國際化的香港金融體系成為為中國金融體系借鑒學習的範本。與此同時,香港成熟的司法體系與商業仲裁制度,也大大降低了外資在中國活動的交易成本。

回顧過去三十餘年,香港對中國的特殊性毫無疑義。即便是同樣有雄厚商業歷史背景的上海,要在二十世紀末重新打造銀行體系,依然必須借力香港。上海市的許多重要項目都得益於來自香港的境外融資,香港金融機構可以對上海銀行界進行放貸,上海銀行界再將融通的資金轉貸给企業、項目。直至今日,上海都仍難以完全取代香港的地位。

對於許多香港人士來說,若「自由港」的地位不再,受到外資信賴的健全法律體系與營商環境將出現變數,這些將衝擊到外資投資信心。此外,不少中國內地的國企、民企通過在香港上市對接國際市場;過去20年,在香港登記的跨境銀行貸款(很大一部分流向了中國企業)也增加了一倍多,而總部位於香港的跨國公司數量增加了三分之二。一旦中美之間的僵局越演越烈、香港的體制因此受到影響,也將影響相關產業前途。

但,與此同時,也有一些香港經濟學者認為,美港之間的貿易情況已與三十年前有很大差異,時至今日,獨立關稅區是否能香港帶來劇烈衝擊,或許並不如外界所描述。

各界如何看待「香港取消獨立關稅區」?

各界如何看待「香港取消獨立關稅區」?圖:端傳媒設計部

政界與商界認為取消獨立關稅區這是件大事,但不同黨派也有不同的解讀。 民主黨議員黃碧雲認為 :「特區政府,應要求北京政府停止干預香港事務,不然國際社會將香港和內地混為一談,不利保護獨立關稅區的地位。」 公民黨法律界議員郭榮鏗也說 :「現階段若取消香港的獨立關稅區身分,等同將香港推下懸崖」。

香港中文大學兼任教授林和立則表示 ,香港近期抗爭是主權移交以來,對北京的最大一次反抗,這對習近平來說是一大挫敗,部分西方國家可能想把這當作進一步向習近平施壓的理由,特別是美國。

相較之下,香港經濟學者的看法則相對淡定,他們大多以當下的數據進行分析,認為影響並不如外界說得大。

2017年美國-香港貨品貿易數據。

2017年美國-香港貨品貿易數據。圖:端傳媒設計部

香港中文大學經濟學教授莊太量以美港貿易數據的變遷舉例,「香港本身是沒什麼直接貿易的,而且香港本來就是世貿的成員之一,美國這樣做不太合理。另外,港美之間的貿易,不是香港在賺美國的錢,是美國賺香港的錢。如果我們不跟美國貿易,是美國要賠錢,對美國沒什麼好處。」

類似的說法不只一個,早前香港科技大學經濟系兼任教授雷鼎鳴曾發表一文《失獨立關稅區是否仍重要》,斷言如果取消獨立關稅區,對香港的影響頂多十幾億。

確實,十幾年來,香港本土的強勢資金早已易主,以 2017 年來說,中國大陸投資香港的金額共1792億港元,美國投資香港則是120億港元,兩者差異14倍。

「香港為什麼能吸引別人過來,是因為我們的稅低,以及資金可以自由進出,並不是因為美國給我們面子。美國以前就用這種外交方法,比方說經濟制裁。這個方法或許可以制裁伊朗和北韓,但根本制裁不了香港,香港並不是只靠美國吃飯。」莊太量進一步補充,「如果香港在貿易上成本增加,對台灣也會有很大影響,因為台灣的貨物都經過香港,再去內地。」

近一步觀察香港進出口貿易的狀況,幾十年以來都是進口與轉口的業務佔每年商品貿易貨值的大多數。出口的數值從1993年的223億港元下滑至2017年的43億港元。

香港每年商品貿易貨值(1993-2017)。

香港每年商品貿易貨值(1993-2017)。圖:端傳媒設計部

但,即便與1992年相比,中港經濟落差早已縮小,但中國仍未富強到失去香港也無所謂。去年12月,中美貿易戰開打後八個月,香港特首林鄭月娥前往北京向習近平及李克強述職時,李克強特別提到香港獨立關稅區,「在國際形勢錯綜複雜的情形下,香港作為自由港和單獨關稅區,經濟保持了平穩增長,來之不易」。

香港國際關係學者沈旭暉則分析:「香港作為特區對中國的最大價值,就是和美元聯繫的港元,以及被美國承認的單獨關稅區的身份。因此能夠在不大規模改變內地金融及外匯管理結構下,協助內地企業『走出去』,在金融市場吸納外資或發美元債。反過來說,也因為香港金融制度同時兼負美國、中國以至本地金融貿易要務,自然也是負擔兩國三地的政治及經濟危機,有著被衝擊的原罪。」

根據港交所的資料顯示,今年七月底證券市場市價總值於為32.1萬億元,較去年同期的33.0萬億元下跌3%。正如同商界人士的擔憂,如果取消「獨立關稅區」,除了一定程度衝擊到倚賴出口的業者,也會進一步影響外國投資信心,至於後者所帶來的影響,基本上是難以量化的。

外商直接投資歷年趨勢(1993-2017)。

外商直接投資歷年趨勢(1993-2017)。圖:端傳媒設計部

香港貿發局出口指數(2013年Q2-2019年Q3)。

香港貿發局出口指數(2013年Q2-2019年Q3)。圖:端傳媒設計部

除此之外,若美國通過《香港人權與民主法案》,當中將包含哪些細項措施?是否會將「雙普選」寫入報告項目?英國與其他歐洲國家是否會跟進,採取各種花式措施抵制中國、要求中國維護香港人權並堅守一國兩制界線?都是各界關注焦點。唯一可以確定的是,事已至此,香港的經濟金融體系是否還能維持百年來的「獨立」地位,將漸漸與香港街頭的行動同聲共振,在歷史的潮流中,曾收納無數「逃難」人士的自由港,這一次將要因「逃犯」條例,重新改寫自由港的來源與定義。

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