深度 莫拉克.十年

巨災之後,大陸援建工程走進台灣南部鄉村

2009年,莫拉克風災發生,兩岸分別由「胡溫體制」與馬政府領導,被稱為兩岸交流「最好的時候」,許多大型的交流項目正要啟動,巨災之後,大陸善款湧入災區,成為重建的關鍵經費,也引發許多政治效應。此情此景,可說空前絕後,即便在十年後習近平的《告台灣同胞書》中,都不忘提起。


2019年8月8日,馬英九於高雄出席「小林村莫拉克重建10週年『一起回家,好嗎?』紀念活動」。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年8月8日,馬英九於高雄出席「小林村莫拉克重建10週年『一起回家,好嗎?』紀念活動」。 攝:陳焯煇/端傳媒

【編按】2009年8月8日,莫拉克颱風侵襲台灣,帶來豪雨,造成中央山脈南段區域嚴重受災,共計造成670餘人死亡。一場風災,讓中央山脈南端地貌大幅改變,同時也讓台灣社會的容顏隨之變幻。高雄、屏東、嘉義等地出現前所未有的「永久屋」社會實驗,在淺山地區居民與災難之間,注入了新的時間觀念;來自大陸的高額捐款、援建項目成為輿論焦點,是一次讓南部民眾認識「陸援」概念的歷史時刻

十年後的今日,端傳媒重新走訪當年受災的區域,看見居民努力重建的身影,回顧風災給台灣留下的影響,也追蹤重建政策在居民身上留下的痕跡。端傳媒自8月8日起刊載莫拉克風災十周年系列文章及特製頁面,此為第三篇。


「總統好!總統好!」

2019年8月3日,前總統馬英九與前法務部長,現任「中華民國紅十字會」會長王清峰於莫拉克風災十週年之際,一同前往位於嘉義縣阿里山鄉的達娜伊谷、山美永久屋與逐鹿社區視察,當地仍有喜愛他的民眾,親切地喚他一聲「總統」,彷彿時空仍停留在十年前,未曾改變。然而,即便馬英九早已卸任,他為台灣留下的政策決定,仍持續影響今日的地景,不過 五年前 ,大陸紅十字組織聯絡部長張明也曾帶著參訪團,走訪阿里山的這幾個社區。

這些地點的重建,部分是由大陸紅十字會所捐助的經費所援建而成。其中,位於嘉義縣阿里鄉山美村與新美村之間的「福美吊橋」,原本名稱為山美吊橋,但因為重建費用主要來自福建省紅十字總會,爾後當他們的會長來台灣視察重建項目時,決定把名字從山美吊橋改為福美吊橋,紀念福建援建山美、新美二村的往事。

這些大陸善款援建的痕跡,遍佈整個莫拉克災區。根據陸委會於莫拉克風災一週年提出的報告顯示,若將物資折現,大陸善款總共將近 40 億台幣,此外還有1000 棟組合屋。至於其他國家的外援,總計約 3.5 億台幣,捐款前三名分別是友邦國甘比亞的 2297 萬、日本 2099 萬、美國 820 萬。

在 40 億的大陸善款當中,17 億為指定善款,意即指定用於受災特別嚴重的區域進行基礎建設的重建,比方說,高雄市的甲仙國小、六龜高中、溪州大橋、火山橋,嘉義縣的福美吊橋、瑞里三號橋、達娜依谷吊橋、大埔射免潭吊橋,以及屏東縣霧佳橋等十餘項重建項目。

莫拉克風災各國援助金額。
莫拉克風災各國援助金額。圖:端傳媒設計部
大陸「八八善款」指定補助之工程項目。
大陸「八八善款」指定補助之工程項目。圖:端傳媒設計部

綜觀台灣的大型災害救援歷史,莫拉克風災不僅是大陸善款的紀錄之最,同時也是唯一一次如此全方位地、四處遍佈在南台灣的幾項重大基礎建設當中。無論今天哪個陣營的政治人物,於十週年之際走訪各個災區,隨處可見當年陸援的影子。

當年,由於莫拉克風災的災情過於慘重,許多地方的基礎設施全毀。此時,中央政府又給人救災速度「慢半拍」的感覺,遭民眾質疑,災民各個心急如焚。而重建階段,基礎建設需要大筆經費,但地方政府的資源並不一定充足,此時,大陸善款就成為關鍵性的臨門一腳。

舉例來說,廣州市青年聯合會常委沈暉在莫拉克風災期間,前來台灣視察災情時,就表示「要把捐款用於重災區」。而小林村自救會委員陳偉明則回應,「我們非常需要各界趕緊伸出援手。」

類似的案例不只一個 ,由於當年霧台鄉災情慘重,居住於此的魯凱族原住民,必須搬至山下的長治百合永久屋居住,但孩童若回到原先就讀的霧台國小,交通時間會非常耗時。於是,居民們聯合提出「保留霧台國小山下校區連署書」。然而,屏東縣地方政府因為教育資源有限,無法承諾居民興建校區。

2011 年 3 月行政院重建會總算給予居民回應,答應由重建會「媒合大陸善款 4,000 萬元進行校舍主體興建、搭配行政院原民會補助公共設施 2,300 萬元及教育部補助教學設施設備 700 萬元」建設而成。此重建項目是當年的屏東長治百合小學(今名為霧台國小勵古百合分校),對於師生與家長來說,大陸善款曾經援建該校的記錄,至今仍然長存他們的記憶中。

除了官方的海基會、海協會之外,莫拉克風災的大陸善款來自各個管道,像是多個民間組織:兩岸紅十字會系統,或是慈濟、世界展望會等,甚至還有民間人士自主發起。王清峰告訴端傳媒,來自大陸紅十字會的善款一共有將近 5.6 億台幣(人民幣 1.2億)。當款項匯至台灣紅十字會之後,會先評估援建項目,由雙方共同商訂而成,接著再由台灣紅十字會發包建造而成。

大陸通過紅十字會捐款使用項目。

大陸通過紅十字會捐款使用項目。圖:端傳媒設計部

這些來自大陸紅十字會的善款分別用於硬體、軟體以及後續的備災與組織重建。其中,硬體項目花費 2.8 億元,包含重建嘉義縣日安社區永久屋、南投縣隆華國小、高雄市龍興國小;軟體項目花費 8,414 萬,包含開辦社區與生活重建工作坊以及災區森林恢復,至於備災和組織重建則花費 1.9 億,包含兩岸紅會的救災、備災交流,以及器材更新等。

2009年,正值馬英九執政時期,對於兩岸政策的基本定調是「擱置主權爭議」,並於經貿方面提出「鬆綁、開放」政策。而當時大陸政府也積極回應開放多項交流,更於莫拉克風災時,少見地由官方動員捐款。在馬時代的兩岸交流史中,莫拉克風災顯然成了一個標誌性案例——一個確立兩岸交流可從民間互惠信任的角度進行開展。

莫拉克風災同年,兩岸之間也通過不少重大合作、交流項目。中國企業首度在台灣取得營業執照;銀聯卡正式在台啟用,大陸人士可以直接在台灣提款;首宗陸資入台案例出現;台北爭取參加世博會等,再再都標誌著兩岸交流歷史翻過新頁,在這歷史性的一頁當中,一場意料之外的天災,成了兩岸交流的重要渠道。

2019年8月8日,小林村紀念公園。

2019年8月8日,小林村紀念公園。攝:陳焯煇/端傳媒

胡溫體制下的「大陸善款」

為何大陸善款能在莫拉克風災期間,如此快速且大量湧入?除了災情慘重之外,一方面是馬政府對兩岸交流採取友好的態度,另一方面,汶川地震時台灣大量湧入的捐款也是重要因素之一。

中央研究院社會所研究員,同時也是災害社會學學者林宗弘分析,「前一年汶川地震,台灣大量捐款,當時政權根本還沒交接。隔一年台灣就發生莫拉克風災,所以那段時期,民眾交流與兩岸政治氣氛都是比較開放的狀態。就是前一年捐過去,後一年捐回來的狀態,一個雙向互惠、信任的時期。」

根據統計,四川汶川地震發生時,台灣政府與民間發起捐款一共捐贈 12 億,加上企業與民間團體的捐贈,總計約為 68 億新台幣。

此外,大陸政府以官方先行的方式,動員捐款也發揮了至關重要的作用。2009 年 8 月 14 日,中國官媒《人民網》先是發表一則 倡議書 ,號召民眾齊力捐款,同時製作新聞 專題頁面 ,即時更新台灣災情訊息與呼籲捐款。過沒多久, 國台辦召開記者會表示 ,中共中央台辦已經致電中國國民黨中央黨部,明確表示願意根據台灣方面的需求和意願,對救災和災後重建提供援助。

這種由上而下的動員發揮顯著成效,接下來的一個月內,人民網幾乎每天都能看見大陸對台的捐款消息,每一天都有好幾筆進帳。

無論是大量地災情播報或是官方的呼籲,民間開始紛紛「響應」動員,規模之大、範圍之廣,深入各鄉鎮。比方說,8 月 21 日在大陸同樣名為「小林村」的湖南瀏陽、益陽桃江、湖北仙桃的小林村村民自發性 發起倡議 ,呼籲全國各地的小林村、小林人一起參加「我們都是小林人」活動。

而在大陸經商的台商們,則是經過全國台灣同胞投資企業聯誼會(簡稱台企聯)的動員,一共捐出 1.3 億台幣,最後再匯入海基會的帳戶。

端傳媒試圖接觸台企聯,瞭解當年動員捐款細節,對方則表示莫拉克風災年代已久遠,資料不復存在,婉拒受訪。即便如此,他們還是強調時任會長「有捐出一千萬(台幣)共同響應」,藉以表示當年捐款氣氛之熱絡。

不過,幾年後,也有部分網友在社群網站「知乎」與「搜狐」討論災害話題時,提及莫拉克風災期間,大陸地方單位強制民眾捐款的往事。其中一則寫道:「台灣莫拉克水災,我們單位居然讓我們個人捐 50 元(人民幣),太狠了吧,去年四川地震時,單位才讓我們捐 20 元,」儘管網友的討論無法說明捐款全貌,但也可窺見出部分大陸地方單位採用強制動員的方式,要求民眾捐助莫拉克風災的記錄。

2009年8月12日,颱風莫拉克襲台,一名救援人員在高雄縣靠著一條繩索滑過河流。

2009年8月12日,颱風莫拉克襲台,一名救援人員在高雄縣靠著一條繩索滑過河流。 攝:Patrick Lin/AFP via Getty Images

大陸的全民總動員,收到了馬政府的善意回應。莫拉克風災過了一個月之後,馬英九在追悼大會上特別對陸援表達感謝,他強調,這是台灣收到的最大一筆捐款(對比於其他外援),說明兩岸人民血濃於水的民族情感。回憶起兩岸民眾積極捐款給紅十字會的過往,王清峰語帶感慨地說到,除了跟災情慘重有關,也跟馬政府的兩岸政策有關,她直言,現在很難再有這種能量了。

「這幾年,民進黨政府對大陸的態度跟馬政府時期不太一樣,好比說企業要捐款(給紅十字會)也會看風向,加上去年《中華民國紅十字會法》廢掉之後,很多污衊朝向紅十字會,現在相對來說,捐款就變少很多。」王清峰受訪時,不時透露出委屈之意,「很多人還以為紅會已經廢掉了。」作為曾經承接大量大陸善款的單位,紅十字會在制度上也已失去獨特地位,恐難再有當年動能。

不過,從今日回顧莫拉克風災時,大陸善款的豐沛動能,要考慮的可能不光是馬政府的因素,也要考慮大陸當時的政治氣溫。林宗弘分析,當年掌權的大陸「胡溫政府」(當時胡錦濤為中國共產黨中央委員會總書記、溫家寶為國務院總理),對於陸援莫拉克的形式與強度,也有關鍵性的影響。

回顧胡溫體制的對台方針,可以更清晰地看見這一點。2002 年,當中共於十六大建立「胡溫體制」之初,台灣政府則處於民進黨陳水扁執政時期。胡溫起先的對台政策仍以「反對台獨」為主要論述。然而這樣的情況在 2008 年國民黨馬英九上台之後,有了轉變。馬英九當選後,胡錦濤於同年四月提出「建立互信,求同存異,擱置爭議,共創雙贏」方針,前副總統蕭萬長則在博鰲論壇時以同樣字數、規格回應胡錦濤:「正視現實,開創未來,擱置爭議,追求雙贏」。

此後,官方與民間再次恢復已經中斷九年的制度性協商,以莫拉克風災中扮演主要官方捐款管道的海基會與海協會為例,在馬英九執政期間,雙方總共進行了九次會談。

不過,即便兩岸當時處在「最好的時候」,也不代表大陸善款毫無爭議。一個最明顯的案例是,當時馬政府就曾因為婉拒外援卻接受陸援,受到強烈質疑。

2009 年 8 月 11 日,外交部向各使館發出一則電報,內文陳述各國想對台灣進行金錢援助,但針對物資與救援隊部分,則說「倘駐在國政府或民間欲提供救援物資或派遣救援團隊,請貴館予以婉謝。」同時,美國在台協會在台官員也表示,他們多次向政府表達願意提供協助,但卻被外交部拒絕。

消息曝光之後,馬英九急忙解釋,自己沒有阻止國際援助。而發出此份電報的外交部發言人、政務次長夏立言則出來澄清,內文忘了加上「暫時」兩字。

此外,原本已經決議向美國添購直升機,馬英九突然說想減少 15 架,把多出來的錢買救災用直升機。但陸軍卻在事後澄清,仍會按照原樣買 60 架軍機,但會先把 15 架移撥救災用。

諸如此類的反覆政策與說法,使得外援風暴越演越烈,最終導致夏立言與時任外交部長歐鴻鍊紛紛請辭下台以示負責。

災後重建,一門反應當前國際情勢的政治學

無論是外援風暴或是達賴來台事件,都能說明,即便是人道善款,依然有難以忽略的政治意涵在其中。

「國際災難援助一直是政治角力場,」林宗弘舉了 2008 年納爾吉斯颱風襲擊緬甸造成 2.2 萬人死亡的案例。當災害發生,緬甸政府全面禁止國際外援,尤其是來自美國的援助,甚至不發簽證給國外救援團隊人員,為的是防堵外國勢力干預內政。

因為災情過於慘重,緬甸政府受到來自國際的譴責聲浪,最後才願意讓救援隊進入,然而這個決定早已經錯過搜救的黃金時期。

諸如此類的國際救援角力,更出現在 2004 年南亞大海嘯、2008 年四川汶川地震、2011 年東日本大地震等大型災難現場,「所有的國際援助都是外交政策,一旦援助就一定要讓對方知道,否則我花這筆錢做什麼?」林宗弘提醒,所有的災後國際援助,勢必都具有政治意涵。

實際上,不光是台灣的外援風暴說明國際援助的政治性意圖,莫拉克風災期間的達賴喇嘛訪台爭議,亦讓災難的政治性更為明顯。

莫拉克風災期間,時任高雄市市長陳菊聯合民主進步黨所執政的七縣市,共同邀請西藏精神領袖達賴喇嘛來台進行宗教儀式。在多方折衝安排後,達賴喇嘛於 8 月 30 日抵台,一共停留五天,期間走訪小林村等災區,為災民祈福。

當消息傳出之後,國台辦隨即表示「達賴赴台勢必對兩岸關係造成不利影響。」達賴喇嘛抵台的這一天,也恰好是兩岸定期航班啟動的日子。大陸方面宣布,因台方放行達賴喇嘛來台緣故,啟航儀式以及其他交流全面停止,當中也包含不少支援莫拉克風災的民間交流。無論是外援風暴或是達賴來台事件,都能說明,即便是人道善款,依然有難以忽略的政治意涵在其中。

莫拉克風災「救災期間」爭議政治事件。

莫拉克風災「救災期間」爭議政治事件。圖:端傳媒設計部

除了兩岸政治局勢,導致陸援的特殊性之外,這筆費用也曾被民眾質疑款項流向過於分散,導致難以統一管理與分配。當端傳媒試圖爬梳大陸善款的十年來的流向,的確會發現幾個顯而易見的困難,一個是某些單位的捐款數字與當年的報導宣稱有所出入,儘管最終總體數字沒有太大落差。但,來自官方與民間的捐款並未全數集中在一個專款專戶,以至於後續要追查各項捐款名目期間內是如何運用在不同的援建項目,除了資料分散,各單位的列帳方式有差異,產生一定程度的難度。

林宗弘認為,這樣的爭議來自於莫拉克風災尚未繼承九二一震災時期的做法,「九二一是用官民共治的方式建立基金會,花了七、八年的時間,集中處理來自各界的捐款。」但莫拉克風災並未採取一樣的做法,「莫拉克風災捐款的處置方式就變成是由政府、捐贈者本身去處理,這就導致效率很高,但溝通不足。」

「你看最近花蓮(指 2018 年 2 月 6 日震央在台灣花蓮外海,芮氏規模 6.2 的強震)的善款也不清不楚,若捐助方是用自己的管道把錢打進災區,我們就無從監督,這是立法上的漏洞。如果政府沒有用《九二一震災重建暫行條例》裡的規定修改《災害防救法》的章節,那這種問題只會一直出現,」林宗弘補充。

回到當年現場,發生外援爭議後,來自各個管道、暢通無阻的陸援一度成為媒體討論焦點。但也因為沒有統一的管道,捐款來源與管道各式各樣,使得善款容易遭到質疑。期間,甚至有立委高金素梅直接前往大陸募款,就成為引人注目的爭議案例。

2009年8月10日,居民在台灣東南部的台東魚港觀看被沖入魚港的木材。

2009年8月10日,居民在台灣東南部的台東魚港觀看被沖入魚港的木材。圖:AFP via Getty Images

「台灣少數民族代表」與胡錦濤會面

2009 年 8 月 19 日,風災發生後第十日,台灣立委高金素梅以個人名義組交流團前往大陸與前中國國家主席胡錦濤會面,並獲得來自國台辦的 2000 萬人民幣捐款,並指名給「台灣少數民族家庭和同胞」。對於兩岸的特殊局勢來說,舉凡是官員會面都會經過精心安排且協調,不管是會面官員的層級與地點,但這些原則似乎在莫拉克風災當中,成了另一套標準,高金素梅即是其中一個突出的例子。

高金素梅是台灣泰雅族人,早年以「金素梅」之名活躍於演藝圈,曾於李安代表作品《喜宴》中擔綱女主角,近十餘年來退出演藝圈,更名高金素梅,以原住民立委身分活躍於政壇。在莫拉克風災中,高金素梅除了與胡錦濤會面,還帶著交流團拜訪中國青少年發展基金會負責人賀軍科。

這個基金會主要成立於 1998 年,主要是在貧困地區興建學校,推動「希望工程」普及教育。高金素梅告訴賀軍科,在台灣「少數民族」的教育過程中,小學平均輟學率約 5%,到了中學約為 8%,「對於這些孩子,公平的唯一道路大概就是教育。」她希望將來能夠以民間交流的方式與希望工程合作。

不僅是莫拉克風災, 根據媒體報導 ,在前一年的汶川地震中,高金素梅就多次帶著少數民族的交流團前往中國大陸交流,她曾資助 20 名北川地震災區羌族學生,並且發放助養金 34 萬人民幣。

就在高金素梅回台之後,陸委會發言人劉德劭公開表示此舉雖未違法,但通過個人的方式獲得捐款,將會使得捐款管理混亂。

《端傳媒》曾多次與高金素梅聯繫,希望能還原救災期間當時到大陸交流的細節,但高金素梅表示,最近一個月她都在「部落行腳」,因此婉拒採訪。至於與陸委會時任官員聯繫,他們也表示現在的兩岸情勢,不好說明這些問題。

事實上,高金素梅在取得大陸善款後,於災區十年耕耘,讓不少族人都成了她的忠實支持者,當初因徒步回到部落救災而聞名的「佳暮四英雄」之一,後當選霧台鄉鄉民代表的柯信雄,便高度肯定高金素梅在風災中的表現,認為從農路、用電乃至其他生活大小事,都有高金素梅協助經費的痕跡。

風災善款,十年後進了習近平「告台灣同胞書」

今年 8 月 8 日,全台灣的幾名重要政治人物,不約而同地南下參加莫拉克風災十週年紀念活動。即便是當年還不為人所知的韓國瑜,如今也以現任高雄市市長的身份參加紀念音樂會,他在現場表示,願意撤銷小林村國賠案的上訴,並以個人名義承擔判決的裁判費用,若扣除法扶基金會已承擔的部分,尚須付兩百多萬台幣。

小林村國賠案

小林村遭土石流毀村後,罹難者家屬與倖存村民成立自救會,自救會認為,當年的高雄縣政府防災中心事發前對甲仙區公所發布小林村土石流黃色與紅色警戒達8次,但區公所卻沒依規定強制撤離村民難辭其咎,因而提告向高市府及甲仙區公所國賠。一、二審都認為,由於獻肚山過去沒有大規模崩塌紀錄,當前科技也難以預測山崩,雖然當時小林村長、區公所與高市府有未督促強制執行撤村疏失,但村民即使撤離,也只是撤到同遭山崩掩埋的小林國小等處,仍難逃劫難,因此判災民敗訴。但全案上訴最高法院發現,提告災民中有15人住家位於土石流潛勢區,當時已被發布紅色警戒並通知村長撤離,但村長參酌過往經驗及當時未出現土石流狀況,不執行撤離,區公所及市府也未再進一步執行強制撤離。台灣高等法院高雄分院指出,合議庭認為高市府當時未對這15戶災民採強制撤離,確有無疏失,難辭其咎,判決災民勝訴。 (資料來源:中央社)

2019年8月8日,馬英九於高雄出席出席「小林村莫拉克重建10週年『一起回家,好嗎?』紀念活動」。

2019年8月8日,馬英九於高雄出席「小林村莫拉克重建10週年『一起回家,好嗎?』紀念活動」。攝:陳焯煇/端傳媒

近十幾年來,台灣政治人物如何處理災害議題,不只反映在民調上,還可能牽動選情。當年年底選舉,國民黨選情確實因為執政滿意度下滑,在選舉中失利。馬英九本人的聲望也在莫拉克風災期間,跌至 2008 年執政以來的最低點,他的內閣官員共有五個人為此事請辭,包含前述的外交部長歐鴻鍊、外交部次長夏立言,還有行政院長劉兆玄、國防部長陳肇敏以及行政院秘書長薛香川。

根據台灣智庫於 2009 年 8 月 21 日公佈的民調顯示,分別有 77.3% 及 76.2% 的民眾不滿意馬政府的救災表現,近八成民眾認為民間團體的表現比政府好,此外也有超過五成的民眾,認為中央政府應該為救災不力負起最大責任。75.4% 的民眾對於處理國際援助的表現並不滿意。

當年的低迷民調,源於眾多爭議事件,例如救災速度慢半拍、未即時發布緊急條例、政府官員失言、外交部婉拒外援同時接受陸援、高金素梅前往大陸與胡錦濤會面、行政院跳過中繼屋直接落實永久屋政策引爆災民抗爭等。

十年之後,這些爭議在表面上多半已落幕,但當年大量湧入的大陸善款,持續在莫拉克災區重建中扮演重要角色之外,也成為兩岸之間的另類政治資本。

十年之後,這些爭議在表面上多半已落幕,但當年大量湧入的大陸善款,持續在莫拉克災區重建中扮演重要角色之外,也成為兩岸之間的另類政治資本。

2019 年 1 月,中國國家主席習近平在北京人民大會堂發表《告台灣同胞書》後,新華網隨即刊出一篇名為《兩岸同胞是血濃于水的一家人》的評論,裡頭提及「當『莫拉克水災』侵襲寶島,來自大陸的捐款及各項賑災物資跨海峽而來。兩岸同胞守望相助,充分體現了『兩岸一家親』。」

中國大陸從胡溫政府一直走進習近平時代,台灣則經歷三一八學運、政黨再次輪替等重大事件。2016 年蔡英文帶領民進黨重返執政之後,兩岸局勢與「陸資」的政治意涵,早已與莫拉克風災期間,不可同日而語。時任紅十字會賑濟處處長陳忠良接受媒體採訪時也曾說,「(未來)不太可能會有再一次這麼多(來自大陸)的捐款。」十年後回望,莫拉克風災重建過程中,獲得大陸善款大量挹注的情況,當時可說是空前,以今日的兩岸情勢來說,恐怕亦是絕後。

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