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大選必考題:民進黨如何維持對美關係?

「從今以後,我們(美方)對『九二共識』的看法,應該較接近蔡英文總統的詮釋:『九二共識』這四個字,它的意義包括『一國兩制』。」


2015年6月3日,美國華盛頓,民進黨蔡英文在戰略暨國際研究中心舉行的活動期間發表講話。 攝:Brendan Smialowski/AFP via Getty Images
2015年6月3日,美國華盛頓,民進黨蔡英文在戰略暨國際研究中心舉行的活動期間發表講話。 攝:Brendan Smialowski/AFP via Getty Images

編者按:台灣距離2020年總統大選不到九個月,對美國關係是各主要政黨全力經營的區域。接續此前曾刊發國民黨對美關係相關報導,本文綜述民進黨黨、政平台對美關係的起伏現況。

「作為總統,我要告訴大家,台灣不會被嚇倒。」4月16日上午,中華民國總統蔡英文與美國前眾議院議長萊恩(Paul Ryan)、美國在台協會(AIT)處長酈英傑(Brent Christensen)共同在台北出席印太安全對話開幕典禮,致詞時抨擊中國以武力恫嚇台灣。幾個小時前,美國國防安全合作局公開表示,國務院批准5億美元對台軍售案,繼續為目前在路克空軍基地的F-16戰機提供飛行員訓練計畫、維護、後勤支援;蔡英文說,美方軍售「來得及時」。4月15日,美國在台協會在內湖新館舉辦「友誼慶祝酒會」,受邀出席的蔡英文致詞時抨擊,「中國近來增加區域中的軍事行動,對台海與區域穩定造成挑戰。」她之後透過臉書強調,國土主權寸步不讓,民主自由堅守不退。

這一段在原本講稿裡找不到的話,一般相信是回應是同一天由解放軍「空警500」、「轟六K」連同一批「蘇愷三十 」及「殲十一」在台灣東部進行罕見的不同機種協同作戰的「遠海長訓」。

解放軍結束了「遠海長訓」後,晚間, 台北101大樓亮起了「台灣關係法40年」的燈光秀,它由中華民國外交部次長謝武樵、徐斯儉和美國慶賀團團長、聯邦眾院前議長萊恩、AIT理事主席主席莫健(James Moriarty)和酈英傑共同點亮。

美國政界、智庫和民進黨政府的關係推上高峰,除了看得見的儀式外,還包括對重大政治情勢認知和解讀上趨於一致。一個重要的例子發生在今年一月,中共總書記習近平發表《告台灣同胞書》40週年談話後。哈佛大學費正清中心主任宋怡明(Michael Szonyi)率「兩岸事務訪問團」訪問台灣,隨行人員包括美國前東亞副助卿柯慶生(Thomas J. Christensen)、費正清中心台灣研究小組召集人戈迪溫(Steven M. Goldstein)等知名學者,訪台期間拜會了位於台北的總統府、外交部等官方機構,也南下進行學術交流,並前往高雄拜訪新任高雄市長韓國瑜。

與會人士向《端傳媒》記者轉述,一名美方團員在與台灣高層人士進行其中一場閉門會談時,傳遞了這樣的訊息:「從今以後,我們(美方)對『九二共識』的看法,應該較接近蔡英文總統的詮釋:『九二共識』這四個字,它的意義包括『一國兩制』。」這名美方團員認為,習近平今年初提出探索「兩制」台灣方案之後,「九二共識」的原先意義似乎已經不重要了。

2014年9月17日,美國製造的佩里級護衛艦參加了花蓮東部附近海上的漢光演習。

2014年9月17日,美國製造的佩里級護衛艦參加了花蓮東部附近海上的漢光演習。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

蔡英文自2016年就任以來,台灣與美國關係快速推進。除了政府外交系統以外,還得力於政黨及政治團體平台。前者包括民進黨黨中央、民進黨駐美辦事處,後者則是由台美人組成的在美獨立組織、老牌獨派團體「台灣人公共事務會」(Formosan Association for Public Affairs, FAPA)。

「華府第一線,還是要派自己的人」

今年二月中旬,卓榮泰接任黨主席,羅文嘉出任民進黨秘書長,新一屆黨務人事就定位。國際事務部主任林靜儀接受《端傳媒》訪問時說,民進黨長期經營對美關係,近年有了一些突破性的發展,除了川普政府對中國的立場改變,「我們(民進黨)真的很認真在做台美關係。」

「我們(民進黨)對於美國的lobby(遊說)這件事情不是只有最近,其實已經很久了。」林靜儀說在2014、15年,民進黨尚在野,蔡英文回任民進黨主席,邀請曾經在陳水扁政府任駐美代表的吳釗燮(現為外交部長)出任民進黨秘書長並兼任民進黨駐美代表,「吳釗燮擔任秘書長的時候,其實就一直跟美國持續進行lobby——那是非常密切的。」

回顧2011年9月,蔡英文首度問鼎總統,以候選人身份訪問華府,遭美方質疑維持兩岸關係穩定的能力不佳,聲望重挫。隔年總統大選,蔡英文敗給馬英九。2012年下半年,民進黨計畫恢復駐美國代表處,「2012年後來沒選上,那時是國民黨執政,(蔡英文)訪美沒有很成功,」一名當時參與復設民進黨駐美代表處的黨內人士強調,「很多事情其實第一時間(對美方)的說明很重要,那時候就意識到,有必要恢復代表處,人手要增加,讓(民進黨)在美國的政策說明更完整。」

「華府第一線,還是要派自己的人。問題是成立辦公室要有錢,當時我們沒錢啊!」這名人士回憶,2013年,時任民進黨主席蘇貞昌前往美國、加拿大募款,募得一筆經費,才恢復民進黨的常設辦事處,多聘兩名員工,在華府租下小小的辦公室。

2018年1月22日,美國華盛頓特區國會山莊。

2018年1月22日,美國華盛頓特區國會山莊。 攝:Drew Angerer/Getty Images

當時接任民進黨駐美代表處主任的彭光理(Michael Fonte),年少時曾是奉派到台灣農村服務的天主教傳教士,在台灣目睹民主化、解嚴過程,也因傳教需求,習得一口流利優雅的台語,是民進黨對美的重要聯繫。

彭光理近日接受《端傳媒》訪問時指出,1995年起,在野的民進黨開始計畫在華盛頓的聯繫窗口,希望對華府即時傳遞民進黨在台灣的動作、代表的價值、關心的議題。1996年,民進黨在美成立駐美國代表處,直到2000年首度執政,時任總統陳水扁認為已有代表民進黨政府的官方華府窗口,因此關閉了民進黨駐美代表處。

「後來的幾年,台美關係很緊張,」彭光理回憶,最大原因是陳水扁後來拋出入聯公投,加上缺少第一線的窗口說明台北立場,造成美方壓力與緊張,「DC這邊很多人對此不高興,也怕陳水扁此舉影響中美關係。」

民進黨駐美代表處主任的彭光理(Michael Fonte)。

民進黨駐美代表處主任的彭光理(Michael Fonte)。攝:馮兆音/端傳媒

陳水扁於2000年執政後暫停了政黨辦事處的運作,事後被認為諸多問題都起於這裡。一位黨內人士舉例,當時在野的國民黨、親民黨於2003年間成立駐美代表處,隔年台灣爆發319槍擊案(編者按:2004年3月19日下午,陳水扁和時任副總統呂秀蓮爭取連任時發生槍擊事件,陳水扁與呂秀蓮分別於腹部與膝蓋受槍傷),國親駐美代表處集結泛藍在野勢力,發動一份厚達20多頁、名為「子彈門(Bulletgate )」宣傳,雪片般飛向華府行政部門、國會、以及各大智庫,這些讓民進黨「無法及時解釋」的指控和資訊,重傷扁政府與民進黨在華府的形象。

「美國一定會問你,為什麼民進黨選得那麼差?你叫他(美方)去問官方駐美代表處,他們也不便代民進黨回答。」

「 第一次執政,我們廢掉(駐美辦公室),2016年再次執政,我們就不要廢掉它,要繼續維持著。」前述不願具名的民進黨人士觀察,過去民進黨吃過對華府溝通不良的苦,「子彈門」等事件歷歷在目,雖然川普執政之後,美方把中國視為威脅,目前民進黨政策較符合川普政府對中國的戰略;但他同時強調,除了大環境對民進黨較有利,在民進黨執政之後,代表黨的駐美代表處,還是發揮諸多功能。一名長期參與民進黨國際事務的資深黨工也強調:「黨務歸黨務,政治歸政治,執政以後,還是要有黨對華府的窗口。」

最近的例子便是民進黨去年九合一選舉大敗,「美國一定會問你,為什麼民進黨選得那麼差?你叫他(美方)去問官方駐美代表處,他們也不便代民進黨回答。」前述人士解釋,駐美辦事處能代表民進黨,第一時間對美說明大敗後的合理解釋,提出未來要採取何種策略因應2020總統大選,「我們會告訴美方,敗選是綜合性原因,比如改革得罪很多人、公投題目設計對民進黨不利、假新聞充斥等等,讓美方比較完整了解,敗選是很多原因累積,更不是只有『兩岸關係』這因素。」

2013年,彭光理接掌重新開張的民進黨駐美代表處,現年高齡近80歲的他,帶著兩名辦公室同事在華府奔走,頻繁穿梭美國國會、政府單位、華府智庫,針對台灣政界發生的重大事件,第一時間提供民進黨的說法,解釋決策背後的價值觀與想法,以及未來的做法。

努力有了成果,2015年中,二度競選總統的蔡英文再度訪美,在民進黨駐美代表處的協調與溝通下,不但扭轉了上回訪美的尷尬處境,還進入白宮和國務院,獲高規格待遇。2016年,蔡英文當選中華民國總統。

「我不認為美方有所謂的『偏好人選』,但會想要了解黨內初選的民主程序是什麼?」「更重要的,不是各政黨提名誰?而是總統候選人的政策是什麼?會不會影響台美關係?」

「讓華盛頓知道民進黨在想什麼、讓民進黨知道華盛頓在想什麼,就是我們現在做的事。」談到美中關係近期的轉變,彭光理同樣認為,川普政府與中國緊張升高,能為美台關係創造更有利空間。

今年是台灣選舉年,他指出,民進黨駐美辦事處的工作重點是精確對美傳達黨內的重要資訊、思考脈絡和即將採取的做法,他舉例,前行政院長賴清德近日挑戰蔡英文,宣布參加黨內初選、角逐下屆總統候選人,美方雖對賴清德較不熟悉,但同樣感到驚訝。

「我不認為美方有所謂的『偏好人選』(指民進黨總統候選人),但會想要了解黨內初選的民主程序是什麼?」彭光理觀察,美方態度是:「更重要的,不是各政黨提名誰?而是總統候選人的政策是什麼?會不會影響台美關係?」

立法委員林靜儀。

立法委員林靜儀。攝:陳焯煇/端傳媒

美、日、歐——必打的國際外交仗

林靜儀指出,民進黨駐美代表處接下來會負責舉辦智庫座談,或舉辦對美的相關連繫、會談。台灣部分,今年是選戰年,重要動作之一是維持與包含美國在內的各國議員、友台團體的交流。此外,民進黨主席卓榮泰或林靜儀自己可能「再跑一趟美國」,促進與台僑的溝通。

「很多台僑對我們(民進黨)很支持,但是我們國家有一個問題就是:不像日本有NHK,幾乎你在所有國際媒體都看得到;在國外你要看到台灣相關新聞,就我所我知道的,好像只有中天。」林靜儀解釋:「台僑其實看的就是幾個特定的節目,但這些特定節目沒有真的、完全傳達我們執政黨的努力——無論是台美關係、台灣政府對國際地位的努力,或與台灣主權定位的相關的法規、政策。」

她憂心,台僑恐怕逐漸無法獲得台灣正在發生的確切資訊,因此,民進黨的溝通作業就更重要。「事實上,很多美國台僑會協助我們,他們也是很重要人脈,不論科學界、醫界或商界。」一般認為,台灣人公共事務會(FAPA)已經是很強大的在美台僑組織;對此林靜儀說:「當然FAPA是一群,但我們不能只有FAPA這一群。」

「像我這三年跑了紐約CSW(Commission on the Status of Women,聯合國婦女地位委員會周邊論壇),認識了一群是在紐約台僑第二代的年輕女生,她們談到對台灣的認識、對台灣主權的想法,或是倡議的行動跟模式,都和過去我們的前輩不太一樣。」她亦思考,對於這群海外的ABT(American Born Taiwanese,在美國出生的台灣人),民進黨應持續不斷溝通、讓他們了解台灣年輕人的想法,甚至,早在2016年,林靜儀就和在美的一群年輕台裔女孩談過如何展開合作。

合作什麼呢?「一定要想辦法去找關注台灣議題的社團。」她強調,台僑的ABT身份,比台灣人更有機會進到聯合國的官方會議;當台僑以台灣人的骨幹成立社團,甚至以美國人身份成為某些團體的領袖時,就有機會進到某些會議裡,幫台灣發聲。

談到選戰年的民進黨國際事務佈局,林靜儀也說,不會把國際事務的重心完全放在美國,例如對日本、歐洲,都是必須打的國際外交仗。2018年,第71屆世界衛生大會(WHA)揭幕時,林靜儀以台灣NGO代表身份進入大會旁聽,她佩上有台灣字樣的胸章,遭中國代表抗議。當時她當面回嗆對方:「你連這種東西都有意見啊?」

「你(中國)為什麼不讓台灣進去(國際組織)?」「台灣必須在國際正面敲門,而且一定要敲。」林靜儀比喻,台灣敲門了幾十年沒成功,不一定要繼續敲眼前的門,「你要從別的路走進去,要從別的窗戶跟人家揮手,讓別人把窗戶打開、和我們變好朋友之後,我們的朋友可能願意來幫我開前門。」那麼,國際現實主義架構下,台灣憑什麼讓各國願意交朋友?她指出,台灣一定要把自己放入全球重視的對話脈絡,例如聯合國近年注重的「全球永續發展目標」(Sustainable Development Goals)在台灣剛開始被推動,這可能是台灣站上世界舞台、被國際認可貢獻的機會。

今年初,吳迪受邀以視訊對談方式,和台北的聽眾分享FAPA如何進行美國國會遊說。

今年初,吳迪受邀以視訊對談方式,和台北的聽眾分享FAPA如何進行美國國會遊說。攝:陳焯煇/端傳媒

FAPA——對美國會遊說的老字號

回到本文開頭提及今年是《台灣關係法》40年周年,這部法律在1979年立法時,連FAPA都還沒有組成,遑論民進黨。當時在美國的獨派人士,例如「台美協會」董事長彭明敏、「全美台灣獨立聯盟」陳唐山、「台灣民主運動海外同盟」的郭雨新、賓州大學教授張旭成等台獨運動人士,藉著出席聽證會,遊說關鍵議員等方式,大幅度翻轉了原本行政部門的提案,為斷交後的美台關係留下廣大空間。

緊跟著FAPA於1982年成立,民進黨籍前立委蔡同榮和前述的彭明敏、陳唐山等人都是創會要角,日後陸續在全美設立超過40個分會。它和早先各種台獨團體最大的不同在於,它深度對接美國的政治體制,是一個專注在國會進行台灣議題遊說的壓力團體。

進行國會遊說工作近30年、與FAPA關係密切的台灣人公共關係會 (FAPR,Formosan Association for Public Relations)執行長昆布勞(Coen Blaauw)接受《端傳媒》訪問時表示,在兩岸於美國進行的「公關戰」裡,中國的「產品」在國會山莊顯得窒礙難行,公關公司因難以推銷這些「產品」而感到窘迫——尤其當國會議員反問起關於西藏、台灣、法輪功、天主教會等議題與中方立場,乃至觸及近日的中美貿易戰,都讓中方遊說人員、替中方奔走的公關公司難以應付。

「我從未聽聞任何國會議員告訴我:『我不支持你們的倡議』。」昆布勞指出,儘管FAPA的預算和人力資源非常有限(編者按:FAPA目前僅有正職員3人),卻有非常好的「產品」:自由、民主、人權價值。他強調,前述價值是台灣價值,同時也是美國價值;FAPA向國會遊說台灣相關法案時,內容與精神多與美國的民主精神相連,不意外地,容易獲得國會青睞。

去年三月,美國總統川普簽署《台灣旅行法》, 鼓勵美台之間所有層級互訪,台美資深、高階官員互訪限制形同解禁,被視為台美關係歷史上大進展。《台灣旅行法》的催生,除了友台議員積極奔走,FAPA組織與遊說社群更是背後默默的一群。昆布勞指出,《台灣旅行法》觸及台灣積極參與國際組織的企圖,他們甚至建議美國國務院藉此機會告訴中國,川普內閣能在此時訪台。

他指出,2017至2018年間,FAPA亦呼籲美國政府,若中方阻止台灣加入WHA(世界衛生大會),美國衛生部長阿札爾(Alex Azar)就該赴台灣參訪傑出的醫療系統與制度;若中方阻止台灣參與ICAO(國際民航組織)的會議,美國運輸部長趙小蘭(Elaine L. Chao)應赴台參訪高鐵系統;若中方阻止台灣參與INTERPOL(國際刑警組織),美方應派出當時的司法部長塞辛斯(Jeff Sessions)訪問台灣。

倡議實務運作上,FAPA是這樣耕耘國會關係的:「每年九月有國會倡議週,我們邀會員參加講座或工作坊,週六、週日活動結束後,週一再去國會議員辦公室拜訪......。」剛加入FAPA將近一年的政策研究員、外交部長吳釗燮之子吳迪說,他最多一天拜訪4名議員辦公室,每場從15分鐘到一小時不等,遊說也有撇步:「見面聊天不超過一分鐘,就要講最重要的議題,我們會準備一頁議題清單——因為美國人重視簡潔寫作、不要落落長——把所有議題列上去,根據議員和助理的興趣,決定議題順序,後面再附上補充資料。」

早在2004年,FAPA就提出《台灣旅行法》的概念,2007再次提出時眾議院表決通過。2018年該法催生過程中,不只FAPA總部員工全員出動,還動員FAPA在美的46個分會以及廣大會員,透過連署信、九月的國會倡議週爭取國會支持。吳迪指出,當時,FAPA由總部收集聯署信,根據郵遞區號去彙整這些信件分別來自哪個議員選區,拿這些聯署信去找國會議員,告訴議員們:「你們的選民有這些訴求。」

同時FAPA也和外交部駐美代表處共同推動促成《台灣旅行法》。「在參議院部分,駐美代表處使了很大的力。」吳迪表示,駐美代表處國會組在國會時間非常長,國會組幾乎每天都在國會遊說。至於FAPA和駐美代表處如何分工倡議工作?吳迪舉例表示,《台灣旅行法》容易觸動敏感神經,駐美代表處一般來說並不會主動推動。「一般是由FAPA提出,台北(外交部)覺得有興趣的話,才會請駐美代表處一起推行。」若有其他議案是美國國會和駐美代表處共同討論的成果,且被FAPA會員高度關注,FAPA總部也會在國會幫忙爭取支持。

他舉例,過去幾年,FAPA持續推動台美建交法案,「民進黨從政府角度可能不會想推,會有些危險,但我們(FAPA)可以考慮倡議廢除一中政策,將『台美建交』改成『挑戰一中原則』,利用這細微差異,凸顯我們的訴求。」「美國不一定要說台灣是主權獨立國家,但可以用特別語言,比如認知『台灣政府代表民主政體』的客觀事實。」

美國去年期中大選後,數名長期友台議員離開國會,例如眾議院外交事務委員會主席羅伊斯(Ed Royce)、榮譽主席羅斯蕾緹南(Ileana Ros-Letinen)退休,羅拉巴克(Dana Rohrabacher)及塞辛斯(Pete Sessions)落選,對於FAPA來說,如何爭取更多議員的認同,又是一場硬仗。

「我學習到不要把任何國會的善意視為理所當然。」

長年投入倡議工作的昆布勞感嘆:「我學習到不要把任何國會的善意視為理所當然。」他強調,FAPA永遠在國會裡尋找新朋友,也相信多數國會議員可望支持台灣,但挑戰在於,如何讓這些潛在的支持力量浮出檯面?一邊接觸長期友台議員、近日勤跑參議院的吳迪也說,「丟了蠻多友台議員,真的要重新開始。」至於如何重新開始?FAPA做了準備:「他們(新科議員)可能完全不懂台灣,那可能需要提供一些有關的教育,」吳迪說。

美國總統川普於去年簽署《台灣旅行法》,FAPA日前也宣佈推動駐美代表處正名為「台灣代表處(Taiwan Representative Office)」。至於目前推動的進度如何?對此,昆布勞並未正面回應,卻抱持樂觀:「我們有很多手段試圖實現它,但目前無法詳述細節。」

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