深度 評論

邱羽凡、翁瑋、龍建宇:華航罷工落幕,勞資間的角力才要開始

勞方的勝利只是階段性的,而台灣勞權意識的教育與培養,不積跬步,無以行千里。


桃園國際機場的中華航空飛機。 攝:Maurice Tsai/Bloomberg via Getty Images
桃園國際機場的中華航空飛機。 攝:Maurice Tsai/Bloomberg via Getty Images

春節期間桃園市機師職業工會(下稱機師工會)發起的罷工行動,經過數天數次的勞資談判後,終於在2019年2月14日晚間10點多、勞資雙方簽訂「團體協約」後落幕。

這場歷時7天的華航機師罷工行動在台灣引起廣泛討論,為台灣民眾上了一場勞動教育課——民眾反應恰恰是對於我國勞權教育的測驗,令人惋惜的是及格率似乎並不高。

從2019年2月8日0時工會宣布從6時起開始罷工行動至今,這段時間中需要逐一再檢討的問題非常多,而重新思考這些問題,也是勞權教育中無法廻避的課題。

我們將在本文從頭釐清公眾對罷工提出過的四大法律問題,分析其中對勞資雙方的利害關係;我們也希望社會對罷工的認識不要停留在「結束就好了」的層次,因為在短期的罷工行動「解決」了之後,將要開啟的是一場更漫長的勞資博弈。

春節罷工,不是巧合,是策略

選擇春節罷工,是工會最有決心的策略。

機師工會選擇於春節罷工,引起不少民眾抗議給年節出國或返鄉帶來不便。然而,台灣法律之所以容許勞工罷工權,正是因為比起資本雄厚的雇主而言,勞工除了自己的「勞動力」之外,再無其他籌碼能讓雇主願意退讓。只有勞工集體不工作時,雇主才無法正常運作生產,對於廠商與消費者就也無法交代,藉以形成談判壓力,矯正工會在談判上的劣勢地位。不能藉由罷工壓力來輔助談判進行的工會,在勞資協商中就形同在對雇主「集體行乞」——這是在罷工歷史悠久的德國,聯邦勞動法院在1980年代就已明白宣示過的(參德國聯邦勞動法院1980年6月10日1 AZR 822/79判決)。沒有罷工實力的工會就沒有談判能力,也就沒有能力保護會員。

過去台灣少見大規模的罷工,勞工多以示威、抗議、遊行或是集體休假等「順法鬥爭」的方式來和雇主抗衡,但這些抗爭方式能取得的成果有限,例如華航空服員自2016年罷工結束以來,就採行了多次示威抗議的手段來爭取未竟的訴求,其2017年6月「交通部工時大體檢——反過勞,縮工時」行動的血與汗仍斑斑在目,但華航公司面對工會抗爭卻不動如山。

2017年新竹普來利(Homebox)罷工、2018年美麗華、幸福高爾夫球場也發生罷工,但罷工的主力都是已經被資方解僱了的勞工。被解僱勞工實際上已無「工」可罷,只是運用「封鎖公司」的策略來癱瘓公司的運作,然而封鎖行動難以持久,雇主衝破鎖封線後仍是面不改色。

雖然不論是罷工或其他類型的爭議行為都受到《勞資爭議處理法》保護,但是最令雇主忌憚的還是罷工;而「罷工」這樣的籌碼,對於取代性較低的職業(如機師)來說,能對雇主造成更大的影響與壓力。

對於工會而言,最重要的問題在於:哪一個時機最能對雇主造成影響,那就是罷工的黃金時段。試想,如果工會選擇在淡季時進行罷工,對於雇主的影響範圍與程度就會變小,讓雇主可以輕易地透過調度、替補人力等手段來對抗罷工。這樣的罷工只會淪為假動作,無法對雇主造成壓力;另外本次罷工議題與飛安有關,勢必也要讓消費者重視此事。

桃園市機師職業工會華航分會2月8日凌晨宣布罷工後於松山機場大廳召開記者會。
桃園市機師職業工會華航分會2月8日凌晨宣布罷工後於松山機場大廳召開記者會。攝:Eason Lam/端傳媒

罷工的訴求是什麼?調整事項!——這絕對不是法令已規定的事項

對工資不滿意、對工時(飛時)有意見,就可以罷工?

罷工剛開始發生時,不少輿論質疑罷工是否合法。

台灣的《勞資爭議處理法》保障了勞工合法罷工的權利, 並將勞資爭議分為兩類型,「權利事項」及「調整事項」:

權利事項是指勞資雙方基於法令(包含勞基法)、團體協約、勞動契約之規定,已經受到保障的權利,勞工可以透過法院訴訟來強制雇主落實的權利,例如加班費、資遣費的請求,或是被違法解僱時的工作權保障。現行法規定勞工不得就這些權利事項進行罷工。

相反的,調整事項則是指法令與契約都沒有規定、或是優於法令或契約的勞動權利,而勞工為了爭取此種權利,必須與雇主進行談判,談判不成可以進行罷工。 其實,勞基法等法律只是對雇主作出了最低標準的要求,但對於不同行業、不同公司的勞工而言,勞動過程中可能會有不同的需求,這是法律無法一一囊括的。例如機師的工作時間常因天候、機場狀況等原因延誤,且飛行中常常要面對時差問題、作息日夜顛倒,加上必須緊急應變突發狀況,所以機師實際上所需要的休息時間與專注程度,與一般地面工作完全不同。

而這些訴求,是法律中沒有具體規定的,因為如上文所說,法律無法面面俱到,因此才有了保留「調整事項」空間的必要性。本次華航罷工,訴求提出優於勞基法或是「航空器飛航作業管理規則」(AOR)的「派遣制度」,便正是以合法方式爭取更合適的勞動條件。

在常年忽視勞動權益的社會背景下,輿論經常以為公司規定只要符合勞基法或相關法令的規定就足夠,即以上所講到的第一項,更錯誤地以為只有雇主可以規定勞動條件——這其實是放棄了自己在勞資關係中的主動權。社會上長期以來養成的順從性格,讓勞工只會「依公司規定」做事,卻缺乏對權利的爭取意識。「參與勞動條件制定」的念頭與想法,需要大大補足。

企業工會不罷工?為什麼要用職業工會來罷工?

職業工會是外部工會?職業工會不能罷工?

這又是公眾質疑罷工正當性的一項批評。

其實在2016年「桃園市空服員職業工會」組織華航空服員罷工時,就有「職業工會不得罷工」的輿論漫天飛,而這次機師工會罷工,更有批評指,「華航罷工卻由長榮機師主導,是不適當的」。這類質疑暴露的是公眾對工會性質的不了解。

國家長期高度控制工會的背景下,民眾若不是沒聽過工會、就是只認識「企業工會」。然而根據《工會法》規定,台灣工會除了「企業工會」,還有「產業工會」與「職業工會」,而「職業工會」顧名思義就是由擁有相關職業技能的勞工組成的工會,屬行業性質,工會成員毋需在同一企業中工作。由於工會法規定了「30人」為組織工會的門檻,因此在台灣大部分企業都是不足30人的中小企業的背景下,勞工其實不得不通過與其他企業的勞工合作,共同組織產業工會與職業工會,才能形成團結的力量。

其實不論是產業工會還是職業工會,都是很多歐美國家的工會類型。在過去幾年內於德國境內一再發動罷工的工會,正是德國服務業產業工會、德國空服員職業工會、德國機師職業工會,這些都是跨企業組織的全國性產業工會與職業工會。而這些產業工會與職業工會集合不同企業的勞工,使得雇主無從控制、滲透與支配這些工會,因此產業工會與職業工會也比企業工會更有自主性。台灣輿論用充滿敵意性的「外部工會」來加以稱呼,對團結勞工組織弊大於利。

這次被罷工的華航,自己也有企業工會,但是華航企業工會包含空服員、地勤、修護工人等不同職業的勞工,並不是每種職業的勞工對於罷工的意願都一致,也不是每種職業的勞工對於罷工的訴求都統一。因此當僅有相同職業的勞工有意組織罷工時,由職業工會代表自己的會員組織行動、與雇主協商,保障會員權益與提升會員勞動條件,這樣的做法更妥當。勞資爭議處理法保障所有「工會」都可以罷工,並沒有只限於「企業工會」,也是基於相同的道理。

社會質疑參與協商與罷工的工會理事長李信燕是長榮機師,有「長榮機師操控華航機師罷工」的疑問產生,這種想法不無問題。其一,如上文指出,李信燕只要是機師,那麼參與機師職業工會的罷工行動就是沒有問題的,與她在長榮還是華航工作無關,何況她是工會理事長;其二,這個疑問恰恰反映了民眾思維仍停留在「個人主導」的寡頭政治時代。

工會本質上就是一個團體,法律上稱之為「法人」,理事長為法人之代表人(理事長),對外代表工會,而工會理事長對外的行動,包含組織罷工、協商等,都必須依照理事會決議、會員投票與會員大會討論決議之後才能進行,也就是說,理事長之言行都是代表機師工會華航分會之會員的,並不是一人決定一人說了算,背後是有一個「代議」機制在運作的。

2019年2月8日,中華航空的機場櫃位。
2019年2月8日,中華航空的機場櫃位。攝:Eason Lam/端傳媒

罷工限制那麼多,還需要加上一個預告期間嗎?

罷工「預告期間」提議可商榷之處甚多。

機師罷工為搭乘飛機的旅客帶來不便,因此許多人抱怨突如其來的罷工造成乘客無法好好安排行程。因此,本次罷工引起最大的討論就是:「罷工需不需要有預告期間」。

台灣目前並無罷工預告期間的法律規定,但這不代表隨時隨地都可以發動罷工,因為現行法其實已經規定,罷工前勞工應先與30名勞工組織工會,然後對於雇主提出調整事項訴求,再至各地勞工局處提出調整事項的勞資爭議調解,調解不成立後,必須再經過罷工範圍內的全體會員以直接、無記名的罷工投票,確認會員過半數同意後,才可以進行罷工。

因此在台灣,工會如果要進行罷工,必須先通過以上提到的重重關卡,無論是調解或是罷工投票等程序,都需耗時數周或是數月,已經達成實質「預告期間」的效果。另一方面,如林佳和教授所說,對於顧客、消費者而言,重點不是有無預告,而是服務提供者(航空公司)的應變計畫到底在哪裡?內容是什麼?也就是說,在勞工發起罷工後,如何因應消費者的需求作出相應調整,乃是雇主的責任。

在這兩個問題背後,我們認為需要著重思考的是,加上「預告期」的必要性在哪裡,以及加上預告期後的罷工權還有多少行使空間?

且不論是否具有實際操作性,提前多少小時、多少天告知罷工開始,需要考慮這個問題:如果預告期間過長,那麼雇主可能在預告期間內先找尋替代人力,或是以威脅、利誘的方式影響會員參與罷工的意願(例如本次報載華航發放高額加班費給支援機師;華航以打電話給機師家屬的方式施壓),或是打壓工會幹部造成寒蟬效應等手段來破壞罷工。如此一來,強制要求罷工預告,無非是增加雇主阻擋罷工的時間,而終將影響罷工行動對於雇主造成之效果。

真正的罷工預告,不是讓雇主有充足的時間來瓦解罷工,而是用來保障消費者,是針對罷工可能給第三人帶來損害時的預防措施。關於這一點,台灣《勞資爭議處理法》第54條第2項「必要服務條款」規定,影響民生或重大公益的行業,罷工時必須維持最必要的民生需求而不得過度影響人民權益,否則將影響罷工的合法性而有可能無法免於損害賠償責任。

但同時公眾應該明白的是,罷工預告雖然有保障消費者的意義,但也僅是消費者的生命身體健康不會受到侵害,而不是保障「不會不方便」,否則等於變相限制罷工權——又要不工作又不能造成任何影響,那麼罷工的意義何在呢?

所有的罷工都會影響別人,沒有讓全民愉快的罷工,但多數消費者同時也是勞工,今天對於罷工的容忍,是下一次請求他人接受自己罷工的基礎。罷工是勞資雙方各自實力的競爭,罷工的手段以及雇主如何應對本來就是勞資自主的問題,雇主無權要求工會預告,反而應該盡力誠信協商以防止罷工發生。政府應該站在中立的立場,不應輕易介入,如果工會罷工還需要預告,那就等同於政府立法幫助雇主解除正常營運的阻礙,對於勞資雙方的自主爭議與和諧關係的達成都有危害。

更嚴重的是,引入預告制度在表面以限制罷工權的方式來「保障」消費者的「便利」,其實就是在剝奪消費者同為勞工身分的罷工權,同時也在傷害勞權教育——因為這不就是在宣告:大家不用學習認識罷工、不用學習應變,只要譴責罷工者就好了!

在第一次直播勞資協商中(2月13日),觀看直播的觀眾都可以看到,這場勞資協商對談原本被交通部定調為「座談會」,但在勞團的爭取下,最後簽成的終究是「團體協約」。
在第一次直播勞資協商中(2月13日),觀看直播的觀眾都可以看到,這場勞資協商對談原本被交通部定調為「座談會」,但在勞團的爭取下,最後簽成的終究是「團體協約」。攝:陳焯煇/端傳媒

沒有「團體協約」,就沒有真正的保障

團體協約的簽署,是罷工落幕的條件。

在第一次直播勞資協商中(2月13日),觀看直播的觀眾都可以看到,這場勞資協商對談原本被交通部定調為「座談會」,但在勞團的爭取下,最後簽成的終究是「團體協約」。實際上,在這場角力中,工會從談判的第一分鐘開始就強調,要談的是團體協約。

勞資雙方「坐下聊一聊」和最終要達成「團體協約」,對罷工的目的、效果來說到底有何不同?這就要談到「團體協約」的重要性。《勞基法》第71條規定:「工作規則,違反法令之強制或禁止規定或其他有關該事業適用之團體協約規定者,無效。」也就是說,如果今天工會與雇主達成的協議,是用團體協約的方式來簽定,那麼未來在團體協約有效期間,雇主就不能用「工作規則」的藉口來進行變更,而且就算造成雇主經營困難也不能變動。

這樣的保障剛好就是防堵台灣法院所採的「工作規則不利益變更法理」,也就是法院容許雇主可以單方變更已經規定的勞動條件(包含疲勞航班人力安排方式、機師升訓方式等),只要具有經營上的正當事由。

但當相關協議已經訂入團體協約,那麼雇主只能依約履行。《團體協約法》第31條明訂:「團體協約簽訂後經濟情形有重大變化,如維持該團體協約有與雇主事業之進行或勞工生活水準之維持不相容,或因團體協約當事人之行為,致有無法達到協約目的之虞時,當事人之一方得向他方請求協商變更團體協約內容或終止團體協約。」也就是說,在雇主想要變更協約內容時,只能請求工會同意,在未經工會同意變更前,雇主不能像變更工作規則一樣隨意變更團體協約。團體協約是勞方確立權利的方式,如同「企業中的勞基法」。假如勞資雙方只是簽署一般性的團體協商,那麼雙方再有爭議時只能應循民事相關法令尋求救濟,不能主張團協法上的權利。這在上一次華航空服罷工之後,已有教訓。

相信雇主亦是深知此點,才會在「座談會」中全力抵抗不願署團體協約,而工會的堅持最終為會員爭取到了團體協約此一最大保障。

2019年2月14日,桃園市機師職業工會宣布,與華航歷經 4 次協商,達成 5 項共識,自2月14日晚10時25分起,終止罷工行動。
2019年2月14日,桃園市機師職業工會宣布,與華航歷經 4 次協商,達成 5 項共識,自2月14日晚10時25分起,終止罷工行動。攝:陳焯煇/端傳媒

後罷工的啟示

罷工落幕,勞資間的角力才要開始。

華航空服員自2016年罷工之後,便遭到華航無間斷的秋後算帳,先不論華航對工會或是工會會員提出的多件民、刑事訴訟,光是由勞動部不當勞動行為委員會認定的、華航有不當勞動行為的案件(例如裁決懲處工會幹部等)至少已有14件。

本次罷工雖以團體協約方式簽署,以禁止秋後算帳,而勞動部也當場表示本次罷工合法,依據工會法第35條與勞資爭議處理法第55條,華航公司不得對工會與會員有不利待遇與事後追究——但華航公司能否充分認知法律規定並信守承諾,戮力改善勞資關係,值得我們持續關注。

若華航「自認為合法」而懲戒參與罷工的會員或是提出訴訟,並表示交由法院或勞動部不當勞動行為委員會來認定合法性,意味著工會幹部在罷工後將有應付不完的勞資爭議與勞動訴訟。對於勞工而言,「合法」不是擋箭牌,絕對不是「合法就不怕你來告」,因為工會與勞工最難承受的正是「程序」中的成本——無數時間、勞力精神與費用的支出,這對於勞工而言正是最大的威脅。

此次罷工雖已結束,但勞資間的角力才要開始,這場角力所關係的已經不是已落幕的抗爭行動,而是華航員工面對兩次罷工,究竟是會更加團結、更有勞動意識,抑或是預知即將可能發生秋後算帳而更產生寒蟬效應。

另一方面,台灣人民會因為此次事件更加關注勞動權益,還是只是一味地要求不要影響生活,也還是一個未知的問題。總的來說,勞方的勝利只是階段性的,而台灣勞權意識的教育與培養,不積跬步,無以行千里。

(邱羽凡,交通大學科技法律研究所助理教授;翁瑋,瑋燁法律事務所所長;龍建宇,交大科法所碩士生/法律白話文執行編輯。排名依照筆畫順序。)

(此文涉公眾利益,端傳媒應作者要求開放全文免費閱讀。也期待你付費支持我們的其他文章。)

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