评论｜邱羽凡、翁玮、龙建宇：华航罢工落幕，劳资间的角力才要开始

春节期间桃园市机师职业工会（下称机师工会）发起的罢工行动，经过数天数次的劳资谈判后，终于在2019年2月14日晚间10点多、劳资双方签订“团体协约”后落幕。

这场历时7天的华航机师罢工行动在台湾引起广泛讨论，为台湾民众上了一场劳动教育课——民众反应恰恰是对于我国劳权教育的测验，令人惋惜的是及格率似乎并不高。

从2019年2月8日0时工会宣布从6时起开始罢工行动至今，这段时间中需要逐一再检讨的问题非常多，而重新思考这些问题，也是劳权教育中无法廻避的课题。

我们将在本文从头厘清公众对罢工提出过的四大法律问题，分析其中对劳资双方的利害关系；我们也希望社会对罢工的认识不要停留在“结束就好了”的层次，因为在短期的罢工行动“解决”了之后，将要开启的是一场更漫长的劳资博弈。

春节罢工，不是巧合，是策略

选择春节罢工，是工会最有决心的策略。

机师工会选择于春节罢工，引起不少民众抗议给年节出国或返乡带来不便。然而，台湾法律之所以容许劳工罢工权，正是因为比起资本雄厚的雇主而言，劳工除了自己的“劳动力”之外，再无其他筹码能让雇主愿意退让。只有劳工集体不工作时，雇主才无法正常运作生产，对于厂商与消费者就也无法交代，借以形成谈判压力，矫正工会在谈判上的劣势地位。不能借由罢工压力来辅助谈判进行的工会，在劳资协商中就形同在对雇主“集体行乞”——这是在罢工历史悠久的德国，联邦劳动法院在1980年代就已明白宣示过的（参德国联邦劳动法院1980年6月10日1 AZR 822/79判决）。没有罢工实力的工会就没有谈判能力，也就没有能力保护会员。

过去台湾少见大规模的罢工，劳工多以示威、抗议、游行或是集体休假等“顺法斗争”的方式来和雇主抗衡，但这些抗争方式能取得的成果有限，例如华航空服员自2016年罢工结束以来，就采行了多次示威抗议的手段来争取未竟的诉求，其2017年6月“交通部工时大体检——反过劳，缩工时”行动的血与汗仍斑斑在目，但华航公司面对工会抗争却不动如山。

2017年新竹普来利（Homebox）罢工、2018年美丽华、幸福高尔夫球场也发生罢工，但罢工的主力都是已经被资方解雇了的劳工。被解雇劳工实际上已无“工”可罢，只是运用“封锁公司”的策略来瘫痪公司的运作，然而封锁行动难以持久，雇主冲破锁封线后仍是面不改色。

虽然不论是罢工或其他类型的争议行为都受到《劳资争议处理法》保护，但是最令雇主忌惮的还是罢工；而“罢工”这样的筹码，对于取代性较低的职业（如机师）来说，能对雇主造成更大的影响与压力。

对于工会而言，最重要的问题在于：哪一个时机最能对雇主造成影响，那就是罢工的黄金时段。试想，如果工会选择在淡季时进行罢工，对于雇主的影响范围与程度就会变小，让雇主可以轻易地透过调度、替补人力等手段来对抗罢工。这样的罢工只会沦为假动作，无法对雇主造成压力；另外本次罢工议题与飞安有关，势必也要让消费者重视此事。

罢工的诉求是什么？调整事项！——这绝对不是法令已规定的事项

对工资不满意、对工时（飞时）有意见，就可以罢工？

罢工刚开始发生时，不少舆论质疑罢工是否合法。

台湾的《劳资争议处理法》保障了劳工合法罢工的权利， 并将劳资争议分为两类型，“权利事项”及“调整事项”：

权利事项是指劳资双方基于法令（包含劳基法）、团体协约、劳动契约之规定，已经受到保障的权利，劳工可以透过法院诉讼来强制雇主落实的权利，例如加班费、资遣费的请求，或是被违法解雇时的工作权保障。现行法规定劳工不得就这些权利事项进行罢工。

相反的，调整事项则是指法令与契约都没有规定、或是优于法令或契约的劳动权利，而劳工为了争取此种权利，必须与雇主进行谈判，谈判不成可以进行罢工。
其实，劳基法等法律只是对雇主作出了最低标准的要求，但对于不同行业、不同公司的劳工而言，劳动过程中可能会有不同的需求，这是法律无法一一囊括的。例如机师的工作时间常因天候、机场状况等原因延误，且飞行中常常要面对时差问题、作息日夜颠倒，加上必须紧急应变突发状况，所以机师实际上所需要的休息时间与专注程度，与一般地面工作完全不同。

而这些诉求，是法律中没有具体规定的，因为如上文所说，法律无法面面俱到，因此才有了保留“调整事项”空间的必要性。本次华航罢工，诉求提出优于劳基法或是“航空器飞航作业管理规则”（AOR）的“派遣制度”，便正是以合法方式争取更合适的劳动条件。

在常年忽视劳动权益的社会背景下，舆论经常以为公司规定只要符合劳基法或相关法令的规定就足够，即以上所讲到的第一项，更错误地以为只有雇主可以规定劳动条件——这其实是放弃了自己在劳资关系中的主动权。社会上长期以来养成的顺从性格，让劳工只会“依公司规定”做事，却缺乏对权利的争取意识。“参与劳动条件制定”的念头与想法，需要大大补足。

企业工会不罢工？为什么要用职业工会来罢工？

职业工会是外部工会？职业工会不能罢工？

这又是公众质疑罢工正当性的一项批评。

其实在2016年“桃园市空服员职业工会”组织华航空服员罢工时，就有“职业工会不得罢工”的舆论漫天飞，而这次机师工会罢工，更有批评指，“华航罢工却由长荣机师主导，是不适当的”。这类质疑暴露的是公众对工会性质的不了解。

国家长期高度控制工会的背景下，民众若不是没听过工会、就是只认识“企业工会”。然而根据《工会法》规定，台湾工会除了“企业工会”，还有“产业工会”与“职业工会”，而“职业工会”顾名思义就是由拥有相关职业技能的劳工组成的工会，属行业性质，工会成员毋需在同一企业中工作。由于工会法规定了“30人”为组织工会的门槛，因此在台湾大部分企业都是不足30人的中小企业的背景下，劳工其实不得不通过与其他企业的劳工合作，共同组织产业工会与职业工会，才能形成团结的力量。

其实不论是产业工会还是职业工会，都是很多欧美国家的工会类型。在过去几年内于德国境内一再发动罢工的工会，正是德国服务业产业工会、德国空服员职业工会、德国机师职业工会，这些都是跨企业组织的全国性产业工会与职业工会。而这些产业工会与职业工会集合不同企业的劳工，使得雇主无从控制、渗透与支配这些工会，因此产业工会与职业工会也比企业工会更有自主性。台湾舆论用充满敌意性的“外部工会”来加以称呼，对团结劳工组织弊大于利。

这次被罢工的华航，自己也有企业工会，但是华航企业工会包含空服员、地勤、修护工人等不同职业的劳工，并不是每种职业的劳工对于罢工的意愿都一致，也不是每种职业的劳工对于罢工的诉求都统一。因此当仅有相同职业的劳工有意组织罢工时，由职业工会代表自己的会员组织行动、与雇主协商，保障会员权益与提升会员劳动条件，这样的做法更妥当。劳资争议处理法保障所有“工会”都可以罢工，并没有只限于“企业工会”，也是基于相同的道理。

社会质疑参与协商与罢工的工会理事长李信燕是长荣机师，有“长荣机师操控华航机师罢工”的疑问产生，这种想法不无问题。其一，如上文指出，李信燕只要是机师，那么参与机师职业工会的罢工行动就是没有问题的，与她在长荣还是华航工作无关，何况她是工会理事长；其二，这个疑问恰恰反映了民众思维仍停留在“个人主导”的寡头政治时代。

工会本质上就是一个团体，法律上称之为“法人”，理事长为法人之代表人（理事长），对外代表工会，而工会理事长对外的行动，包含组织罢工、协商等，都必须依照理事会决议、会员投票与会员大会讨论决议之后才能进行，也就是说，理事长之言行都是代表机师工会华航分会之会员的，并不是一人决定一人说了算，背后是有一个“代议”机制在运作的。

罢工限制那么多，还需要加上一个预告期间吗？

罢工“预告期间”提议可商榷之处甚多。

机师罢工为搭乘飞机的旅客带来不便，因此许多人抱怨突如其来的罢工造成乘客无法好好安排行程。因此，本次罢工引起最大的讨论就是：“罢工需不需要有预告期间”。

台湾目前并无罢工预告期间的法律规定，但这不代表随时随地都可以发动罢工，因为现行法其实已经规定，罢工前劳工应先与30名劳工组织工会，然后对于雇主提出调整事项诉求，再至各地劳工局处提出调整事项的劳资争议调解，调解不成立后，必须再经过罢工范围内的全体会员以直接、无记名的罢工投票，确认会员过半数同意后，才可以进行罢工。

因此在台湾，工会如果要进行罢工，必须先通过以上提到的重重关卡，无论是调解或是罢工投票等程序，都需耗时数周或是数月，已经达成实质“预告期间”的效果。另一方面，如林佳和教授所说，对于顾客、消费者而言，重点不是有无预告，而是服务提供者（航空公司）的应变计划到底在哪里？内容是什么？也就是说，在劳工发起罢工后，如何因应消费者的需求作出相应调整，乃是雇主的责任。

在这两个问题背后，我们认为需要著重思考的是，加上“预告期”的必要性在哪里，以及加上预告期后的罢工权还有多少行使空间？

且不论是否具有实际操作性，提前多少小时、多少天告知罢工开始，需要考虑这个问题：如果预告期间过长，那么雇主可能在预告期间内先找寻替代人力，或是以威胁、利诱的方式影响会员参与罢工的意愿（例如本次报载华航发放高额加班费给支援机师；华航以打电话给机师家属的方式施压），或是打压工会干部造成寒蝉效应等手段来破坏罢工。如此一来，强制要求罢工预告，无非是增加雇主阻挡罢工的时间，而终将影响罢工行动对于雇主造成之效果。

真正的罢工预告，不是让雇主有充足的时间来瓦解罢工，而是用来保障消费者，是针对罢工可能给第三人带来损害时的预防措施。关于这一点，台湾《劳资争议处理法》第54条第2项“必要服务条款”规定，影响民生或重大公益的行业，罢工时必须维持最必要的民生需求而不得过度影响人民权益，否则将影响罢工的合法性而有可能无法免于损害赔偿责任。

但同时公众应该明白的是，罢工预告虽然有保障消费者的意义，但也仅是消费者的生命身体健康不会受到侵害，而不是保障“不会不方便”，否则等于变相限制罢工权——又要不工作又不能造成任何影响，那么罢工的意义何在呢？

所有的罢工都会影响别人，没有让全民愉快的罢工，但多数消费者同时也是劳工，今天对于罢工的容忍，是下一次请求他人接受自己罢工的基础。罢工是劳资双方各自实力的竞争，罢工的手段以及雇主如何应对本来就是劳资自主的问题，雇主无权要求工会预告，反而应该尽力诚信协商以防止罢工发生。政府应该站在中立的立场，不应轻易介入，如果工会罢工还需要预告，那就等同于政府立法帮助雇主解除正常营运的阻碍，对于劳资双方的自主争议与和谐关系的达成都有危害。

更严重的是，引入预告制度在表面以限制罢工权的方式来“保障”消费者的“便利”，其实就是在剥夺消费者同为劳工身分的罢工权，同时也在伤害劳权教育——因为这不就是在宣告：大家不用学习认识罢工、不用学习应变，只要谴责罢工者就好了！

没有“团体协约”，就没有真正的保障

团体协约的签署，是罢工落幕的条件。

在第一次直播劳资协商中（2月13日），观看直播的观众都可以看到，这场劳资协商对谈原本被交通部定调为“座谈会”，但在劳团的争取下，最后签成的终究是“团体协约”。实际上，在这场角力中，工会从谈判的第一分钟开始就强调，要谈的是团体协约。

劳资双方“坐下聊一聊”和最终要达成“团体协约”，对罢工的目的、效果来说到底有何不同？这就要谈到“团体协约”的重要性。《劳基法》第71条规定：“工作规则，违反法令之强制或禁止规定或其他有关该事业适用之团体协约规定者，无效。”也就是说，如果今天工会与雇主达成的协议，是用团体协约的方式来签定，那么未来在团体协约有效期间，雇主就不能用“工作规则”的借口来进行变更，而且就算造成雇主经营困难也不能变动。

这样的保障刚好就是防堵台湾法院所采的“工作规则不利益变更法理”，也就是法院容许雇主可以单方变更已经规定的劳动条件（包含疲劳航班人力安排方式、机师升训方式等），只要具有经营上的正当事由。

但当相关协议已经订入团体协约，那么雇主只能依约履行。《团体协约法》第31条明订：“团体协约签订后经济情形有重大变化，如维持该团体协约有与雇主事业之进行或劳工生活水准之维持不相容，或因团体协约当事人之行为，致有无法达到协约目的之虞时，当事人之一方得向他方请求协商变更团体协约内容或终止团体协约。”也就是说，在雇主想要变更协约内容时，只能请求工会同意，在未经工会同意变更前，雇主不能像变更工作规则一样随意变更团体协约。团体协约是劳方确立权利的方式，如同“企业中的劳基法”。假如劳资双方只是签署一般性的团体协商，那么双方再有争议时只能应循民事相关法令寻求救济，不能主张团协法上的权利。这在上一次华航空服罢工之后，已有教训。

相信雇主亦是深知此点，才会在“座谈会”中全力抵抗不愿署团体协约，而工会的坚持最终为会员争取到了团体协约此一最大保障。

后罢工的启示

罢工落幕，劳资间的角力才要开始。

华航空服员自2016年罢工之后，便遭到华航无间断的秋后算帐，先不论华航对工会或是工会会员提出的多件民、刑事诉讼，光是由劳动部不当劳动行为委员会认定的、华航有不当劳动行为的案件（例如裁决惩处工会干部等）至少已有14件。

本次罢工虽以团体协约方式签署，以禁止秋后算帐，而劳动部也当场表示本次罢工合法，依据工会法第35条与劳资争议处理法第55条，华航公司不得对工会与会员有不利待遇与事后追究——但华航公司能否充分认知法律规定并信守承诺，戮力改善劳资关系，值得我们持续关注。

若华航“自认为合法”而惩戒参与罢工的会员或是提出诉讼，并表示交由法院或劳动部不当劳动行为委员会来认定合法性，意味著工会干部在罢工后将有应付不完的劳资争议与劳动诉讼。对于劳工而言，“合法”不是挡箭牌，绝对不是“合法就不怕你来告”，因为工会与劳工最难承受的正是“程序”中的成本——无数时间、劳力精神与费用的支出，这对于劳工而言正是最大的威胁。

此次罢工虽已结束，但劳资间的角力才要开始，这场角力所关系的已经不是已落幕的抗争行动，而是华航员工面对两次罢工，究竟是会更加团结、更有劳动意识，抑或是预知即将可能发生秋后算帐而更产生寒蝉效应。

另一方面，台湾人民会因为此次事件更加关注劳动权益，还是只是一味地要求不要影响生活，也还是一个未知的问题。总的来说，劳方的胜利只是阶段性的，而台湾劳权意识的教育与培养，不积跬步，无以行千里。

（邱羽凡，交通大学科技法律研究所助理教授；翁玮，玮烨法律事务所所长；龙建宇，交大科法所硕士生/法律白话文执行编辑。排名依照笔画顺序。）

（此文涉公众利益，端传媒应作者要求开放全文免费阅读。也期待你付费支持我们的其他文章。）