丁屋政策覆核案：新界原居民所擁特權，是否歧視其他港人？

香港土地供應不足問題，一直是社會焦點，土地供應專責小組報告估算，未來香港尚欠至少1,200公頃土地，報告同時揭示在土地短缺下，政府預留超過900公頃「鄉村式發展」用地供丁屋及相關用途，引來外界爭議。高等法院上周（12月3日至7日）審理由長洲居民、有「覆核王」之稱的郭卓堅提出的丁權司法覆核案，是丁屋政策自1972年實施以來，首次被質疑其合法性，案件備受關注。

民主黨創黨主席李柱銘，在法庭上代表提司法覆核的一方，與答辯方香港政府及利害方、代表鄉紳勢力的新界鄉議局，以法律觀點對疊。三方代表律師在庭上爭辯丁屋政策的憲法地位，包括香港政府給予新界原居民建丁屋的特權，是否歧視其他港人？這份特權有否受《基本法》保障？

1972年，殖民地政府為新界鄉郊地區訂立小型屋宇政策。根據政策，凡18歲以上，父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男性原居村民，可向當局申請以優惠條件興建一間小型屋宇自住，這權利一生只能用一次。（政策針對男性原居民，即男丁而設，故這建屋權利又稱為「丁權」，落成後為「丁屋」）

《基本法》於1997年7月1日實施，而丁屋政策早於回歸前25年出現，究竟政策有否由殖民地政府「順利過度」至特區政府？政府及鄉議局均視《基本法》第40條為丁屋政策合憲的理據。第40條列明：「新界」原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。

李柱銘一方，質疑丁屋政策是政府給予新界男性原居民的特權，認為這份特權違背《基本法》第25條：香港居民在法律面前一律平等，及《基本法》39條內，列明適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》，歧視其他無這份特權的香港居民及女原居民。

政府及鄉議局：丁屋政策屬原居民特權，受《基本法》保障

政府同意李柱銘一方指，政策給予新界男原居民申請建丁屋的權利，是歧視無這特權的港人，但指《基本法》第122條已確認丁屋政策的合法性。《基本法》第122條保障了原居民持有「丁屋地」租金在回歸後維持不變。鄉議局方認為，第40條的立法原意是讓新界原居民的傳統權益受憲法保障，認為起草委員會將其寫入《基本法》，就是為避免日後會引起今天的爭論。

至於丁屋政策的公平性、有否歧視女原居民及非原居民等問題，鄉議局認為，正因部分傳統權益與其他條文有矛盾，例如第25條的「平等」原則，委員才爭取在《基本法》訂明，原居民的傳統權益受法律保護。第40條的基礎，就是保障原居民的傳統權益不受侵犯。

李柱銘一方又認為，丁屋政策於1972年才實施，不能追溯至1898年英國從清政府租借新界前，（1898年英國向清政府提出拓展九龍界址，雙方簽訂《展拓香港界址專條》，協議租借新界99年至1997年6月30日）再者英國接管新界後已建立新土地制度，加上《大清律例》並無禁止女性及外來人在鄉村買地建屋，故認為丁屋非新界原居民的「傳統」權益。

就傳統權益是否包括丁屋政策的爭議，政府及鄉議局方都指，1980年代《基本法》起草階段，關於第40條的討論，無論支持或反對意見均圍繞該政策，認為條文明顯涵蓋丁屋政策。鄉議局方提出，權益是否於1898年已存在並不是起草委員的關注點，委員只關注已有權益如丁屋政策，能否在1997年回歸「順利過度」。

丁屋政策給予原居民甚麼特權？

代表申請方的李柱銘在庭上指，丁屋政策歧視大部分香港人，政府與鄉議局站在同一陣線，首次確認丁屋屬原居民特權，且受《基本法》保障。政策賦予新界男性原居村民，以優惠條件建一間小型屋宇的權利。例如，他們在無須補地價下，可在私人農地申請建屋牌照興建小型房屋；在無私人農地的情況下，可以地價約三分之二市值，要求政府以私人協約方式批出官地；只要是合乎資格的男原居民，無論是否香港居民，包括已移民海外的原居民，都可獲「丁權」等，使丁屋政策成為新界原居民與生俱來的權利。

殖民地政府在丁屋政策實施初期曾多次放寬限制，包括屋子尺寸及轉讓權。初時丁屋層數規定不可超過兩層，之後放寬樓層至3層，每層不超過700呎；1976年，政府曾加入條款限制買賣丁屋，規定完工後5年內不得售予非原居民，但3年後再修訂，只要業主向政府補地價，就可撤銷轉售年期限制。

「套丁」即有權無地的原居民將「丁權」售予有地無權的發展商。發展商集齊足夠「丁權」後，興建丁屋屋苑出售圖利。

丁屋政策初衷旨在使新界原居民可興建房屋自住，以維持社區凝聚力，但放寬限制帶來的便利卻導致政策被濫用，出現「套丁」等情況。（政策規定，男丁申請興建丁屋時須同時具有丁權和土地，「套丁」即有權無地的原居民將「丁權」售予有地無權的發展商。發展商集齊足夠「丁權」後，興建丁屋屋苑出售圖利。發展商名義上將土地轉給男丁，男丁向地政總署申請建屋，雙方會簽訂秘密協議，訂明丁屋落成後實質由發展商擁有。過程中，男丁及發展商涉以虛假文件及作虛假聲明詐騙政府）

2015年，11名原居民及發展商因串謀詐騙地政總署被法庭定罪，成首宗「套丁」罪成案件（涉案12人已提上訴，聆訊日期未定）。案情披露，發展商向11名分別男丁支付15萬至25萬港元購買「丁權」，而作為中介人的沙田鄉事委員會主席莫錦貴則收取160萬元作為8名男丁的介紹費。據發展商與男丁簽訂的協議，發展商預計每棟丁屋落成後價值達900萬元。

香港民間組織本土研究社年初發表「疑似套丁資料庫」，推斷新界有近萬間丁屋涉嫌非法套丁，指出丁權被濫用對土地發展影響深遠。

原居民特權曾多次面對法律挑戰

今次雖是首宗挑戰原居民丁權的司法覆核案，卻不是第一宗「覆核」原居民特權的案件，原居民的選舉特權爭議，於回歸初期已被搬上法庭。1999年，兩名居於新界鄉村的非原居民陳華及謝群生，因不滿村代表選舉安排（陳在村代表選舉中被拒絕投票，謝被拒參選），申請司法覆核，質疑選舉安排的法律效力。他們提出的觀點，包括安排違反《基本法》、人權法及涉性別歧視；原居民代表反對，認為選舉安排受《鄉議局條例》及《基本法》第40條保障。審訊在高等法院展開，涉及申請覆核方、政府及原居民代表，經歷兩次上訴後，由終審法院「一錘定音」，判陳華及謝群生勝訴。

判詞指「陳先生不獲准投票，令他經由自由選擇之代表參與的權利及機會遭剝奪。而謝先生不獲准參選，則令他直接參與的權利及機會遭剝奪。」終審法院認為，村代表不僅代表村内的原居村民，而是代表整個鄉村，因非原居民身份人士令其投票權及參選權受限制，並不合理。終審法院的決定，迫使政府改革村代表選舉，推行雙村長制，在鄉村設原居民代表及非原居民代表。

陳華不獲准投票一事，同時引發原居民特權的性別爭議。據當年的選舉安排，和原居民結婚的非原居民女性，在婚後享有投票權；但非原居民男性，就算和原居民結婚，都沒有投票權。陳華指出這情況是性別歧視，理據獲法庭接納，裁定安排違反《性別歧視條例》。

原居民特權引發的性別爭議，早於1980年代起草基本法時出現。在丁權覆核案審訊中，庭上透露討論基本法《第40條》時已有意見指出丁屋政策歧視女原居民。另一個曾引發嚴重性別風波的特權，是新界原居民的遺產繼承權。

原居民的「保鄉衛族」抗爭

面對權利被挑戰，集會、上街遊行、請願、派代表赴英國遊說、包圍立法局等抗爭行動，原居民在1994年已經悉數上演。鄉議局1994年曾發動「保鄉衛族」抗爭，抗議立法局修改《新界土地(豁免)條例》，干預新界原居民的傳統上繼承土地「傳男不傳女」的習俗。

1994年3月立法局審議草案當日，鄉議局動員千計原居民包圍立法局，在外「處決」陸恭蕙的「紙牌公仔」，更有村民揚言「強姦陸恭蕙」。

事件源於時任立法局議員陸恭蕙因應《條例》提修訂，擬保障女原居民同樣享有繼承權。據傳統習俗，新界農地在無遺囑的情況下僅限男性承繼，陸恭蕙的修訂保障了原居民妻子及女兒有繼承權。陸恭蕙的建議，為女原居民「平權」，得到港英政府支持，但引起原居民激烈反對，1994年3月立法局審議草案當日，鄉議局動員千計原居民包圍立法局，在外「處決」陸恭蕙的「紙牌公仔」，更有村民揚言「強姦陸恭蕙」。議案最終在6月22日以大比數通過。

今年7月，鄉議局舉行「新界日」村民大會，就「丁權覆核」爭議再次提出捍衛丁權以「保鄉衛族」，要求特區政府履行《基本法》第40條，保護新界原居民的合法傳統權益。

此外在上周五，申請方撤回要求法庭裁定殖民地政府在1972年推出丁屋政策決定違憲，僅要求法庭裁定地政總署在1991年後按丁屋政策批出建屋牌照的決定違憲（1991年制定的《香港人權法案條例》將《公民權利和政治權利國際公約》納入本地法律，保障法律面前人人平等，且受法律平等保護），料法庭兩至三個月後頒判詞。而提出此司法覆核的郭卓堅，因隱暪資產被撤此案法援資助，社工呂智恆其後加入為申請人之一。