丁屋政策复核案:新界原居民所拥特权,是否歧视其他港人?

香港土地争议,离不开新界丁屋问题。实施超过40年的丁屋政策,被质疑违反基本法,焦点在于,丁屋特权是否歧视其他港人?这份特权有否受《基本法》保障?
香港高等法院上周审理丁权司法复核案,是丁屋政策自1972年实施以来,首次被质疑其合法性,案件备受关注。
香港 公共政策 发展

香港土地供应不足问题,一直是社会焦点,土地供应专责小组报告估算,未来香港尚欠至少1,200公顷土地,报告同时揭示在土地短缺下,政府预留超过900公顷“乡村式发展”用地供丁屋及相关用途,引来外界争议。高等法院上周(12月3日至7日)审理由长洲居民、有“复核王”之称的郭卓坚提出的丁权司法复核案,是丁屋政策自1972年实施以来,首次被质疑其合法性,案件备受关注。

民主党创党主席李柱铭,在法庭上代表提司法复核的一方,与答辩方香港政府及利害方、代表乡绅势力的新界乡议局,以法律观点对叠。三方代表律师在庭上争辩丁屋政策的宪法地位,包括香港政府给予新界原居民建丁屋的特权,是否歧视其他港人?这份特权有否受《基本法》保障?

1972年,殖民地政府为新界乡郊地区订立小型屋宇政策。根据政策,凡18岁以上,父系源自1898年时为新界认可乡村居民的男性原居村民,可向当局申请以优惠条件兴建一间小型屋宇自住,这权利一生只能用一次。(政策针对男性原居民,即男丁而设,故这建屋权利又称为“丁权”,落成后为“丁屋”)

《基本法》于1997年7月1日实施,而丁屋政策早于回归前25年出现,究竟政策有否由殖民地政府“顺利过度”至特区政府?政府及乡议局均视《基本法》第40条为丁屋政策合宪的理据。第40条列明:“新界”原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护。

李柱铭一方,质疑丁屋政策是政府给予新界男性原居民的特权,认为这份特权违背《基本法》第25条:香港居民在法律面前一律平等,及《基本法》39条内,列明适用于香港的《公民权利和政治权利国际公约》,歧视其他无这份特权的香港居民及女原居民。

政府及乡议局:丁屋政策属原居民特权,受《基本法》保障

政府同意李柱铭一方指,政策给予新界男原居民申请建丁屋的权利,是歧视无这特权的港人,但指《基本法》第122条已确认丁屋政策的合法性。《基本法》第122条保障了原居民持有“丁屋地”租金在回归后维持不变。乡议局方认为,第40条的立法原意是让新界原居民的传统权益受宪法保障,认为起草委员会将其写入《基本法》,就是为避免日后会引起今天的争论。

至于丁屋政策的公平性、有否歧视女原居民及非原居民等问题,乡议局认为,正因部分传统权益与其他条文有矛盾,例如第25条的“平等”原则,委员才争取在《基本法》订明,原居民的传统权益受法律保护。第40条的基础,就是保障原居民的传统权益不受侵犯。

李柱铭一方又认为,丁屋政策于1972年才实施,不能追溯至1898年英国从清政府租借新界前,(1898年英国向清政府提出拓展九龙界址,双方签订《展拓香港界址专条》,协议租借新界99年至1997年6月30日)再者英国接管新界后已建立新土地制度,加上《大清律例》并无禁止女性及外来人在乡村买地建屋,故认为丁屋非新界原居民的“传统”权益。

就传统权益是否包括丁屋政策的争议,政府及乡议局方都指,1980年代《基本法》起草阶段,关于第40条的讨论,无论支持或反对意见均围绕该政策,认为条文明显涵盖丁屋政策。乡议局方提出,权益是否于1898年已存在并不是起草委员的关注点,委员只关注已有权益如丁屋政策,能否在1997年回归“顺利过度”。

殖民地政府在丁屋政策实施初期曾多次放宽限制,包括屋子尺寸、转让权。初时丁屋层数规定不可超过两层,之后放宽楼层至3层,每层不超过700呎。
殖民地政府在丁屋政策实施初期曾多次放宽限制,包括屋子尺寸、转让权。初时丁屋层数规定不可超过两层,之后放宽楼层至3层,每层不超过700呎。

丁屋政策给予原居民甚么特权?

代表申请方的李柱铭在庭上指,丁屋政策歧视大部分香港人,政府与乡议局站在同一阵线,首次确认丁屋属原居民特权,且受《基本法》保障。政策赋予新界男性原居村民,以优惠条件建一间小型屋宇的权利。例如,他们在无须补地价下,可在私人农地申请建屋牌照兴建小型房屋;在无私人农地的情况下,可以地价约三分之二市值,要求政府以私人协约方式批出官地;只要是合乎资格的男原居民,无论是否香港居民,包括已移民海外的原居民,都可获“丁权”等,使丁屋政策成为新界原居民与生俱来的权利。

殖民地政府在丁屋政策实施初期曾多次放宽限制,包括屋子尺寸及转让权。初时丁屋层数规定不可超过两层,之后放宽楼层至3层,每层不超过700呎;1976年,政府曾加入条款限制买卖丁屋,规定完工后5年内不得售予非原居民,但3年后再修订,只要业主向政府补地价,就可撤销转售年期限制。

“套丁”即有权无地的原居民将“丁权”售予有地无权的发展商。发展商集齐足够“丁权”后,兴建丁屋屋苑出售图利。

丁屋政策初衷旨在使新界原居民可兴建房屋自住,以维持社区凝聚力,但放宽限制带来的便利却导致政策被滥用,出现“套丁”等情况。(政策规定,男丁申请兴建丁屋时须同时具有丁权和土地,“套丁”即有权无地的原居民将“丁权”售予有地无权的发展商。发展商集齐足够“丁权”后,兴建丁屋屋苑出售图利。发展商名义上将土地转给男丁,男丁向地政总署申请建屋,双方会签订秘密协议,订明丁屋落成后实质由发展商拥有。过程中,男丁及发展商涉以虚假文件及作虚假声明诈骗政府)

2015年,11名原居民及发展商因串谋诈骗地政总署被法庭定罪,成首宗“套丁”罪成案件(涉案12人已提上诉,聆讯日期未定)。案情披露,发展商向11名分别男丁支付15万至25万港元购买“丁权”,而作为中介人的沙田乡事委员会主席莫锦贵则收取160万元作为8名男丁的介绍费。据发展商与男丁签订的协议,发展商预计每栋丁屋落成后价值达900万元。

香港民间组织本土研究社年初发表“疑似套丁资料库”,推断新界有近万间丁屋涉嫌非法套丁,指出丁权被滥用对土地发展影响深远。

原居民特权曾多次面对法律挑战

今次虽是首宗挑战原居民丁权的司法复核案,却不是第一宗“复核”原居民特权的案件,原居民的选举特权争议,于回归初期已被搬上法庭。1999年,两名居于新界乡村的非原居民陈华及谢群生,因不满村代表选举安排(陈在村代表选举中被拒绝投票,谢被拒参选),申请司法复核,质疑选举安排的法律效力。他们提出的观点,包括安排违反《基本法》、人权法及涉性别歧视;原居民代表反对,认为选举安排受《乡议局条例》及《基本法》第40条保障。审讯在高等法院展开,涉及申请复核方、政府及原居民代表,经历两次上诉后,由终审法院“一锤定音”,判陈华及谢群生胜诉。

判词指“陈先生不获准投票,令他经由自由选择之代表参与的权利及机会遭剥夺。而谢先生不获准参选,则令他直接参与的权利及机会遭剥夺。”终审法院认为,村代表不仅代表村内的原居村民,而是代表整个乡村,因非原居民身份人士令其投票权及参选权受限制,并不合理。终审法院的决定,迫使政府改革村代表选举,推行双村长制,在乡村设原居民代表及非原居民代表。

陈华不获准投票一事,同时引发原居民特权的性别争议。据当年的选举安排,和原居民结婚的非原居民女性,在婚后享有投票权;但非原居民男性,就算和原居民结婚,都没有投票权。陈华指出这情况是性别歧视,理据获法庭接纳,裁定安排违反《性别歧视条例》。

原居民特权引发的性别争议,早于1980年代起草基本法时出现。在丁权复核案审讯中,庭上透露讨论基本法《第40条》时已有意见指出丁屋政策歧视女原居民。另一个曾引发严重性别风波的特权,是新界原居民的遗产继承权。

原居民的“保乡卫族”抗争

面对权利被挑战,集会、上街游行、请愿、派代表赴英国游说、包围立法局等抗争行动,原居民在1994年已经悉数上演。乡议局1994年曾发动“保乡卫族”抗争,抗议立法局修改《新界土地(豁免)条例》,干预新界原居民的传统上继承土地“传男不传女”的习俗。

1994年3月立法局审议草案当日,乡议局动员千计原居民包围立法局,在外“处决”陆恭蕙的“纸牌公仔”,更有村民扬言“强奸陆恭蕙”。

事件源于时任立法局议员陆恭蕙因应《条例》提修订,拟保障女原居民同样享有继承权。据传统习俗,新界农地在无遗嘱的情况下仅限男性承继,陆恭蕙的修订保障了原居民妻子及女儿有继承权。陆恭蕙的建议,为女原居民“平权”,得到港英政府支持,但引起原居民激烈反对,1994年3月立法局审议草案当日,乡议局动员千计原居民包围立法局,在外“处决”陆恭蕙的“纸牌公仔”,更有村民扬言“强奸陆恭蕙”。议案最终在6月22日以大比数通过。

今年7月,乡议局举行“新界日”村民大会,就“丁权复核”争议再次提出捍卫丁权以“保乡卫族”,要求特区政府履行《基本法》第40条,保护新界原居民的合法传统权益。

此外在上周五,申请方撤回要求法庭裁定殖民地政府在1972年推出丁屋政策决定违宪,仅要求法庭裁定地政总署在1991年后按丁屋政策批出建屋牌照的决定违宪(1991年制定的《香港人权法案条例》将《公民权利和政治权利国际公约》纳入本地法律,保障法律面前人人平等,且受法律平等保护),料法庭两至三个月后颁判词。而提出此司法复核的郭卓坚,因隐暪资产被撤此案法援资助,社工吕智恒其后加入为申请人之一。

读者评论 2

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  1. 在新界曾因泊車問題被原居民二代惡言,其跋扈態度令我以為身處國內

  2. 或許好多人都反對填海,但填海對原住民利益影響最大。